Системы аттестации государственных (муниципальных) служащих: опыт и пути совершенствования

Министерство образования и науки РФ

ФГБОУ ВО РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

ГИДРОМЕТЕОРОЛОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Кафедра инновационных технологий управления в государственной сфере и бизнесе

Курсовая работа по дисциплине

Государственная муниципальная служба

На тему:

«Системы аттестации государственных (муниципальных) служащих: опыт и пути совершенствования».

Выполнил: студент 3 курса гр. ГМУ-Б-14-1

Шарипов Мардонжон

Проверил: к.э.н., доцент Саргина Ю.А.

Санкт-Петербург 2016 г.

Содержание

Введение….………………………………………………………………...3

Глава 1. Глава 1 Правовые основы аттестации государственных служащих. ………………………………………………………………………...4

1.1. Понятие, задачи  и сроки проведения аттестации. ………………………………………………………………………………4

1.2. Политическая и правовая концепции государственной гражданской службы.............................................................................................10

Глава 2. Анализ прохождение аттестации государственных гражданских и муниципальных служащих. ………………………………..8

2.1. Порядок проведения  аттестации…………………………………….12

2.2. Этапы проведение  аттестации. ……………………………………..19

2.3 Пути совершенствования……………………………………………30

Заключение……………………………………………………………….36

Список использованных источников. ………………………………38

Приложение………………………………………………………………40

Введение

Государственная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и полномочий, отнесенных к ведению субъектов Федерации. Лица, к ведению которых отнесена указанная государственно-служебная деятельность, являются должностными лицами.

Аттестация государственных служащих декларируется современным законодательством в качестве обязательной нормы для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении ему квалификационного разряда.

Актуальность данного исследования определила цель и задачи курсовой работы. Цель курсовой работы - подробно рассмотреть особенности и процедуру аттестации государственных служащих. Для достижения цели работы необходимо решить следующие задачи:

1. Определить понятие аттестации государственных служащих;
2. Обозначить цели, задачи и функции аттестации государственных служащих;
3. Рассмотреть процедуру организации и этапы проведения аттестации государственных служащих;

При написании настоящей работы были использовано действующее законодательство Российской Федерации.

Аттестация государственных служащих является актуальным вопросом и в настоящее время, именно поэтому видна практическая ценность данной работы.

Глава 1 Правовые основы аттестации государственных служащих.

1.1 Понятие, задачи и сроки проведения аттестации

Государственная служба — это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации, предполагающая наличие у лица соответствующего профессионального образования и соответствующей специализации. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих закреплен на законодательном уровне в ст.4 Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ. [1].

К государственному гражданскому служащему законодательством предъявляются определенные квалификационные требования. К ним относятся: требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы или опыту работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Оценка соответствия уровня профессиональной подготовки государственных служащих квалификационным требованиям, а также выполнение им своих служебных обязанностей, предусмотренных должностным регламентом, выявляется в результате проведения специальной процедуры — аттестации госслужащих. Аттестация также позволяет выявлять наиболее перспективных государственных служащих для дальнейшего продвижения их по службе; направлять на переподготовку и повышение квалификации госслужащих, результаты служебной деятельности которых вызывают сомнения, и, при необходимости, избавляться от государственных служащих, не соответствующих занимаемой должности.2

Аттестация — комплексное понятие, которое необходимо рассматривать в нескольких аспектах. Это термин, с помощью которого устанавливается специфика правового регулирования труда государственных служащих.

Правовой институт аттестации государственных служащих тесно связан с другими правовыми институтами, поэтому аттестация взаимодействует с вопросами, связанными с дисциплинарной ответственностью, поощрением, трудовым договором, с профессиональной подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих и др.

Аттестация является обязательным правовым условием работы только для государственных гражданских служащих, а также для ряда работников и служащих государственных ведомств и учреждений, а в некоторых случаях и других организаций, независимо от форм собственности. 3

Определение понятия «аттестация государственного служащего» дано в ФЗ № 19 «Об основах государственной службы в РФ» (с последующими изменениями и дополнениями) [2]. Целью аттестации является определение уровня профессиональной подготовки и соответствие государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы.

Субъектами аттестации являются государственные служащие, замещающие в государственном органе государственные должности государственной службы. Аттестации не подлежат только те государственные служащие, которые прямо указаны в соответствующих нормативных правовых актах. Также субъектами аттестации являются аттестационная комиссия и государственный орган в лице соответствующего руководителя.

Как правоотношение, аттестация возникает в связи с принятием соответствующего решения руководителя государственного органа и прекращается после вынесения аттестационной комиссией оценки государственному служащему.

Отметим, что при проведении аттестации возникает правоотношение не только между аттестационной комиссией (государственным органом, органом муниципального самоуправления) и аттестуемым, но и между аттестационной комиссией и руководителем государственного органа.

Так, ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» определяет государственную службу, как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (п.1 ст.2), в качестве одного из принципов государственной службы закрепляет «профессионализм и компетентность государственных служащих» (п.8 ст.5). Именно поэтому устанавливаются квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности. Аттестацию для государственного служащего можно рассматривать как юридическую обязанность пройти в установленной организационно-правовой форме периодическую проверку его уровня профессиональной подготовки и соответствия занимаемой должности.

Следует отметить, что наше законодательство не обязывает всех без исключения работодателей проводить аттестацию своих работников. Ни Трудовой кодекс РФ, ни другие нормативно-правовые акты общеотраслевого и обязательного характера не устанавливают, что любой работодатель должен периодически проверять соответствие своих работников занимаемым ими должностям.  
 
Однако есть здесь и исключения. Например, в соответствии со ст.48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в целях определения соответствия замещаемой должности 1 раз в 3 года проводится аттестация государственных служащих. А согласно Федеральному закону от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" обязательной аттестации подлежит руководитель унитарного предприятия [3].

1.2 Цели и задачи аттестации

 Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" в ст.24 определяет [4], что аттестация проводится в целях:

а) определения уровня профессиональной подготовки;

б) определения соответствия занимаемой должности;

в) для решения вопроса о присвоении квалификационного разряда;

г) совершенствования деятельности государственного органа.

Вышеперечисленные цели можно дифференцировать и сказать о том, что одни цели являются контрольными, поскольку преследуют интерес государства и общества иметь в государственном аппарате высококвалифицированных специалистов, усовершенствовать систему управления, оптимально использовать кадровый потенциал. Другие цели относятся к мотивационным и преследуют личностный интерес государственного служащего, подвергающегося аттестационной процедуре, результатами которой могут стать: повышение или понижение по службе, награды и т.п.

Основной задачей аттестации госслужащих является определение соответствия государственных служащих занимаемым должностям. Однако, в ходе проведения аттестации решается ряд других дополнительных задач, в частности:

выявление перспективы использования потенциальных способностей работника, стимулирования роста его профессиональной компетенции;

определение степени необходимости повышения квалификации, профессиональной подготовки или переподготовки служащего;

обеспечение возможности долгосрочного планирования передвижения кадров, а также своевременного освобождения работника от должности или перевода на менее квалифицированную работу.

Также, по мнению А.В. Куракина и А.А. Савостина [5], в более широком понимании аттестация решает следующие задачи:

- соблюдение принципов государственной  службы;

- обеспечение дисциплины и законности  в системе государственной службы;

- формирование профессионального  кадрового потенциала государственных  органов;

- выявление потенциальных возможностей  государственного служащего с  целью продвижения его по службе;

- применение к государственному  служащему мер ответственности  и стимулирования;

- обеспечение реального функционирования  механизма продвижения государственных  служащих по служебной лестнице;

- поддержание стабильности в  системе государственной службы;

- стимулирование повышения квалификации  и профессионализма государственных  служащих.

Функции аттестации государственных служащих можно подразделить на явные и скрытые.

Явной функцией аттестации государственного служащего является установление факта соответствия занимаемой государственной должности государственной службы. Явными являются и возможные компоненты, связанные с проведением аттестации. К примеру, график проведения аттестации. График проведения аттестации дает возможность аттестуемому государственному служащему подготовиться к аттестации и присутствовать при ее проведении. Аттестация государственного служащего обеспечивает объективность решения об изменении или сохранении социального положения аттестуемого государственного служащего. Характеристика фиксирует сильные и слабые стороны аттестуемого государственного служащего.

Скрытые функции аттестации государственного служащего: придание большого веса принятым ранее кадровым решениям, углубление знакомства с подчиненными, их возможностями и способностями, придание коллективу дополнительного стимула для улучшения работы, мотивация и стимулирование труда, планирование карьеры сотрудников и др.

Таким образом, подводя итог, можно сделать вывод, что исходя из своих принципов, целей, задач и функций, аттестация государственных служащих призвана способствовать:

- совершенствованию деятельности  государственных органов по подбору, повышению квалификации и расстановке  кадров;

- определению уровня их профессиональной  подготовки и соответствия занимаемой  должности;

- повышению эффективности управленческого  труда и развитию творческой  инициативы;

- обеспечению социальной защищенности  гражданских служащих путем дифференциации  оплаты их труда;

- решению вопроса о повышении  гражданского служащего в должности, другого трудового стимулирования.

Глава 2 Анализ прохождение аттестации государственных гражданских и муниципальных служащих

2.1 Порядок проведения аттестации

Аттестация государственных гражданских служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительной службы осуществляется в соответствии с Положением о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденным Указом Президента [6, 7] (далее - Положение) , Порядком организации и проведения аттестации офицеров и прапорщиков (мичманов) Вооруженных Сил РФ, установленным Приказом Министра обороны РФ, Положением о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов Российской Федерации, утвержденным Приказом Государственного таможенного комитета РФ, и другими нормативными правовыми актами, учитывающими особенности того или иного вида государственной службы.

Аттестации подлежат все государственные гражданские служащие независимо от занимаемой должности. Однако на основании других критериев некоторые гражданские служащие освобождаются от прохождения очередной аттестации. В соответствии со ст.48 (ч.8) Закона N 79-ФЗ к ним относятся служащие, находящиеся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Аттестация этих сотрудников может быть проведена не ранее чем через один год после окончания соответствующего отпуска.

Положение о проведении аттестации расширяет круг гражданских служащих, освобождающихся от прохождения очередной аттестации. В дополнение к служащим, указанным в Законе N 79-ФЗ, п.3 [1]. Положения предусматривает, что аттестации не подлежат гражданские служащие:

- проработавшие в занимаемой  должности гражданской службы  менее одного года;

- достигшие возраста 60 лет;

- беременные женщины;

- в течение года со дня  сдачи квалификационного экзамена.

Аттестация гражданских служащих проводится регулярно, один раз в три года. Однако в некоторых случаях возможно проведение внеочередной аттестации.

Для проведения аттестации гражданских служащих по решению представителя нанимателя издается акт государственного органа, содержащий положения: о формировании аттестационной комиссии, об утверждении графика проведения аттестации, о составлении списков гражданских служащих, подлежащих аттестации, о подготовке документов, необходимых для работы аттестационной комиссии.

В состав аттестационной комиссии включаются представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, подлежащий аттестации, замещает должность гражданской службы), представитель федерального государственного органа по управлению государственной службой или государственного органа субъекта Федерации по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые соответствующим органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии. Состав аттестационной комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые аттестационной комиссией решения.

Оценить работу государственного служащего очень трудно, так как профессиональная служебная деятельность состоит в осуществлении публичных функций, не имеющих стоимостных оценок. Однако Положением определены некоторые процедуры, призванные обеспечивать объективную оценку его деятельности.

Не позднее чем за две недели до начала аттестации в аттестационную комиссию представляется отзыв об исполнении подлежащим аттестации гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период, подписанный его непосредственным руководителем и утвержденный вышестоящим руководителем. К отзыву прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим поручениях и подготовленных им проектах документов. Кадровая служба государственного органа должна ознакомить аттестуемого с представленным отзывом.

Результаты аттестации заносятся в аттестационный лист гражданского служащего, который знакомится с ним под расписку. Аттестационный лист хранится в личном деле служащего.

Решение должно быть принято в течение одного месяца со дня проведения аттестации (голосования аттестационной комиссии), не считая времени болезни и ежегодного оплачиваемого отпуска гражданского служащего (п.24 Положения о проведении аттестации).

Если гражданский служащий соответствует занимаемой должности, то никакого специального решения о продолжении гражданской службы (сохранении должности и т.п.) не принимается.

Если аттестационная комиссия рекомендовала служащего к включению в кадровый резерв для повышения в должности, издается правовой акт (приказ, распоряжение) о включении служащего в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста.

В случае необходимости гражданский служащий направляется с его согласия на профессиональную переподготовку или повышение квалификации.

Если он признан несоответствующим замещаемой должности, он понижается в должности гражданской службы, т.е. переводится с его согласия на другую - нижестоящую должность.

В том случае, когда гражданский служащий отказывается от прохождения профессиональной переподготовки, повышения квалификации или перевода на другую должность, он может быть уволен.

Указанные решения оформляются правовым актом государственного органа или представителя нанимателя

Гражданскому служащему предоставляется право обжаловать результаты аттестации в соответствии с ч.18 ст.48 Закона N 79-ФЗ. Однако Закон N 79-ФЗ не предусматривает порядка обжалования результатов аттестации [1]. Очевидно, в этом случае необходимо руководствоваться общими правилами рассмотрения индивидуальных служебных споров.

Заметный интерес в этой связи представляет проблема видовой классификации аттестации. Ростовцева Ю.В. классифицирует внеочередную аттестацию в зависимости от целей и сроков проведения на несколько разновидностей [8]. Прежде всего, есть основания выделить первую аттестацию. Ее следует проводить через год после замещения лицом должности гражданской службы в целях осуществления контроля за вхождением его в должность, который призван стимулировать этот процесс. Однако нельзя смешивать процедуру проведения первой аттестации и предусмотренную законом возможность установления испытания при приеме на службу. Также можно говорить о проведении разовой аттестации. Такая аттестация может проводиться при наличии следующих обстоятельств:

1) принятие в установленном порядке  решения о сокращении должностей  гражданской службы в органе  государственной власти;

2) принятие решения по итогам  промежуточной аттестации.

Указанный исследователь выделяет также промежуточную аттестацию, под которой понимается аттестация гражданского служащего, проводимая ежегодно по сокращенной процедуре. Целью такой аттестации является не столько определение соответствия служащего замещаемой должности, сколько повышение эффективности и результативности его профессиональной служебной деятельности. Решение промежуточной аттестации является дополнительным материалом для очередной аттестации и основанием для выплаты премий за результативность и эффективность профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. 

Аттестация представляет довольно сложный процесс с установленным определенным порядком ее проведения, предусматривающим следующую последовательность событий:

1. Принимается решение (устное, неформальное) руководителем или издается приказ (распоряжение) вышестоящей организации, обязывающий принять решение  о проведении аттестации руководителей  и специалистов данной организации  в конкретный срок.

2. Готовится пакет документов, регламентирующих  предстоящую аттестацию (приказ (распоряжение) о проведении, список аттестуемых, отзывы о них, состав аттестационной  комиссии, график ее работы, график  проведения аттестации, положение  об аттестации).

3. Документам из этого пакета  придается юридическая сила, т.е. издается приказ (распоряжение) с  приложениями.

4. Проводится аттестация в соответствии  с требованиями документов.

5. Издается приказ (распоряжение) по  итогам аттестации.

6. Принимаются меры в соответствии  с данным приказом (распоряжением).

В целом все вышеназванные события могут быть условно объединены в три последовательные этапа: подготовка, проведение, подведение итогов аттестации.

Особо следует подчеркнуть, что низкая информационная поддержка цели проведения и процедуры проведения аттестации может сказаться на психологическом климате коллектива, особенно если аттестация проводится впервые. Гражданский служащий заранее должен быть предупрежден представителем нанимателя о такой проверке, для того чтобы своевременно подготовиться к ответам на вопросы, поставленные аттестационной комиссией, касающиеся его служебных обязанностей согласно должностному регламенту. 

Кадровая служба (при необходимости с привлечением независимых экспертов) внимательно изучает представленные аттестационные материала (особенно при наличии значительных расхождений в оценке сотрудника) и готовит предложения аттестационной комиссии о признании сотрудника соответствующим (несоответствующим) занимаемой государственной должности, а также рекомендации по его дальнейшему использованию (направление на повышение квалификации, на профессиональную переподготовку, на повышение (понижение) в должности, перемещение на другую равнозначную должность, увольнение)

2.2 Этапы проведения аттестации

Проведение аттестации требует определенной организации. Можно выделить три этапа аттестационной процедуры: подготовительный, непосредственно аттестация, заключительный.

Предварительная работа по подготовке аттестации возлагается на подразделение государственного органа по вопросам гражданской службы и кадров.

Подготовительный период является наиболее ответственным этапом организации аттестации. От того, насколько своевременно и в соответствии с Положением выполнена подготовительная работа, предусмотренная на этом этапе, во многом зависят конечные результаты аттестации: определение степени служебного соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы; выявление перспективы использования потенциальных способностей гражданского служащего, стимулирование роста его профессиональной компетенции; определение степени необходимости повышения квалификации; обеспечение возможности долгосрочного планирования передвижения кадров, а также своевременного освобождения гражданского служащего от замещаемой должности.

Подготовка к аттестации должна проводиться планомерно и включать в себя следующие подготовительные процедуры: 
1) организация разъяснительной работы в коллективе о целях, задачах и порядке проведения аттестации;

2) мониторинг круга, составление списка гражданских  служащих государственного органа, подлежащих аттестации;

3) утверждение графика  и сроков проведения аттестации;

4) создание аттестационной  комиссии;

5) подготовка необходимых  документов на аттестуемых и  представление этих документов  в аттестационную комиссию;

6) проверка наличия  и ознакомление членов аттестационной  комиссии с отчетами и отзывами  на аттестуемых гражданских служащих.

Низкая информационная поддержка цели проведения и процедуры проведения аттестации может сказаться на психологическом климате коллектива, особенно если аттестация проводится впервые.

Гражданский служащий заранее должен быть предупрежден представителем нанимателя о такой проверке, для того чтобы своевременно подготовиться к ответам на вопросы, поставленные аттестационной комиссией, касающиеся его служебных обязанностей согласно должностному регламенту.

Правовой акт о проведении аттестации

В соответствии с п. 7 Положения подготовку к проведению аттестации следует начать с издания руководителем государственного органа правового акта (приказа, распоряжения), содержащего положения: 
а) о формировании аттестационной комиссии;

б) об утверждении графика проведения аттестации;

в) о составлении списков гражданских служащих, подлежащих аттестации;

г) о подготовке документов, необходимых для работы аттестационной комиссии.

В правовом акте о проведении аттестации перед руководителями соответствующих структурных подразделений государственного органа (работы с кадрами, юридической службой и др.) ставятся соответствующие задачи по обеспечению подготовки, проведения и завершения аттестации. Правовым актом определяются конкретные сроки проведения аттестации по соответствующим должностям персонально для каждого гражданского служащего, утверждается график проведения аттестации и состав аттестационной комиссии.

График проведения аттестации ежегодно утверждается представителем нанимателя и доводится до сведения каждого аттестуемого гражданского служащего не менее чем за месяц до начала аттестации.

Утвержденный график является правовым основанием проведения аттестации в отношении каждого гражданского служащего, подлежащего в соответствии с Законом и Положением периодической проверке его профессиональных и других качеств.

В графиках необходимо предусмотреть резервное время для проведения аттестации тех лиц, которые в установленное время не были аттестованы по уважительным причинам (болезнь, командировки, выполнение государственных или общественных обязанностей и т. п.). Вместе с тем такие поправки в графиках не должны приводить к нарушению общих сроков аттестации, установленных правовым актом государственного органа.

Аттестационная комиссия

Еще одной из подготовительных процедур проведения аттестации, как отмечалось выше, является создание аттестационных комиссий, куда поступают на рассмотрение необходимые документы аттестуемых гражданских служащих.

Формирование и состав аттестационных комиссий подробно отражены в п. 8 - 10 Положения. Обратите внимание, что принятое комиссией в отношении аттестуемого гражданского служащего решение будет объективным только в том случае, если в этом решении отражено мнение большинства членов комиссии. Для этого должны быть созданы все условия для формирования и свободного выражения независимого мнения каждого участника процедуры аттестации.

Одним из основных участков в работе аттестационной комиссии является ознакомление с поступившими в комиссию документами и другой информацией об аттестуемых гражданских служащих. Стоит заметить, что повышение объективности и качества оценки будет иметь место только в случае, если аттестационная комиссия действительно детально изучит представленные документы.

Каждый член аттестационной комиссии вправе потребовать от председателя или его заместителя своевременного ознакомления с представленными на аттестуемых документами, высказать свое мнение по поводу их содержания, оформления, достоверности и необходимости дополнительного сбора какой-либо информации.