Содержание и осуществление права муниципальной собственности
Содержание
Введение 3
Глава 1. Право муниципальной собственности: общие положения
1.1. Понятие и сущность права муниципальной собственности 6
1.2. Субъекты права муниципальной собственности 14
1.3. Объекты права муниципальной собственности 24
1.4. Основания приобретения и прекращения права муниципальной собственности 37
Глава 2. Содержание и осуществление права муниципальной собственности
2.1. Содержание права муниципальной собственности 48
2.2. Осуществление права муниципальной собственности 57
2.3. Осуществление права муниципальной собственности при реализации социальных функций 66
Заключение 73
Список использованной литературы 76
7
Введение
Собственность как важнейшая экономическая и правовая категория существовала и будет существовать[1]. Однако она не всегда была одинаковой и зависела от типа собственности. Формы собственности могут быть различными, меняющимися с развитием человеческого общества, с переходом от одной общественно-экономической формации к другой.
Конституция РФ в статье 8 говорит о том, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Право муниципальной собственности неразрывно связано с осуществлением гражданами России своих конституционных прав на местное самоуправление. Несмотря на то, что муниципальная собственность упоминалась еще в Гражданском кодексе РСФСР 1922 года, тем не менее в качестве собственности, предназначенной для экономического обеспечения вопросов жизнедеятельности местных сообществ она существует сравнительно недавно. Фактически, о праве муниципальной собственности в ее современном понимании можно говорить лишь с момента принятия Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. N 443-1 "О собственности в РСФСР".
До 1991 года в России местного самоуправления как самостоятельного и под свою ответственность решения населением соответствующих территорий вопросов местного значения фактически не существовало, а муниципалитеты рассматривались как нижнее звено государственной власти. Учитывая столь небольшой срок становления и развития местного самоуправления, можно говорить и о неразработанности и противоречивости вопросов муниципальной собственности.
В то же время, необходимо отметить, что право муниципальной собственности, несмотря на наличие специфических публично-правовых черт, в то же время обладает всеми признаками права собственности вообще.
Поэтому можно сказать о том, что с точки зрения участия в гражданском обороте, муниципальные образования обладают практически тем же набором прав и обязанностей, что и прочие собственники, за исключениями, установленными специальными правовыми актами.
Таким образом, исследование права муниципальной собственности одновременно как категории и частного, и публичного права, является актуальным в настоящее время.
Степень научной разработанности темы не слишком высока, если говорить именно о специфических особенностях права муниципальной собственности (т.е. о собственности публично-правовых образований как участников гражданского оборота). Поэтому, говоря об ученых, посвятивших свои труды указанной области исследования следует назвать З.А. Ахметьянову, О.Е. Блинкова, Н.С. Бондаря, Л.А. Грось, А.В. В.Д. Ким, Мадьярову, Г.В. Мищенко, Н.А. Модину, Ю.Е. Попова, Д.В. Пяткова, Е.В. Раздьяконову, В.А. Рыбакова, В.Н. Соловьева, A.M. Цирина, Л.А. Чердакову, А.В. Шумана и других.
Объектом исследования являются экономические отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся при осуществлении местного самоуправления.
Предмет исследования - понятие, содержание и осуществление права муниципальной собственности как особой формы собственности.
При написании работы автор поставил перед собой цель: изучить сущность, содержание и особенности осуществления права муниципальной собственности.
В связи с этим, были выделены следующие задачи:
1. Дать понятие права муниципальной собственности;
2. Раскрыть сущность права муниципальной собственности;
3.Определить и охарактеризовать субъекты права муниципальной
собственности, их специфические черты;
4. Определить круг объектов права муниципальной собственности и их основные особенности;
5. Рассмотреть основания возникновения и прекращения права
муниципальной собственности в контексте общегражданских оснований
возникновения и прекращения права собственности;
6. Проанализировать содержание права собственности;
7. Изучить процесс осуществления права муниципальной собственности,
а том числе и при реализации социальных функций.
В работе использованы методы анализа, синтеза, формально-юридический и сравнительно-правовой, исторические и другие.
Глава 1. Право муниципальной собственности: общие положения
1.1. Понятие и сущность права муниципальной собственности
Говоря о праве муниципальной собственности как одной из форм собственности, прежде всего, необходимо дать краткую характеристику права собственности в целом.
Термин "собственность" появился в Европе еще во II веке, в России - во второй половине XVIII века в указах Екатерины II о передаче земель в частную собственность помещиков[2]. Однако единого определения собственности нет до сих пор.
Право собственности относится в науке гражданского права к вещным правам. При этом, сам вопрос о понятии и назначении вещного права является спорным и не имеет однозначного ответа. Отечественный законодатель, возродив в действующем законодательстве (прежде всего, в Гражданском кодексе Российской Федерации) категорию вещного права, не дал ни его определения, ни его родовых признаков (свойств). В римском праве, отличавшемся тщательной юридической проработкой различных режимов принадлежности вещи, также не имелось подобного определения. Быть может, потому, что в понимании римских юристов юридическая разработка каких-либо правоотношений не равнозначна заключению тех или иных прав и правоотношений в рамки строгих формулировок. Об этом может свидетельствовать изречение римского юриста Яволена: "Всякая дефиниция в гражданском праве опасна, ибо мало такого, что не могло быть опровергнуто"[3].
Во всех последующих и ныне существующих правовых системах, воспринявших рецепции римского права, отсутствует определение права собственности. Так, Гражданский кодекс Франции определяет собственность как право пользоваться и распоряжаться вещами наиболее абсолютным образом, с тем чтобы пользование не являлось таким, которое запрещено законами или регламентами (ст. 544). В Германском гражданском уложении право собственности также раскрыто через полномочия собственника вещи, который может, если тому не препятствуют закон или права третьих лиц, распоряжаться вещью по своему усмотрению и устранять любое вмешательство (§ 903). Аналогичным образом право собственности сформулировано в § 641 Швейцарского гражданского уложения.
Гражданский кодекс РФ определяет право собственности как субъективное право, предоставляющее его обладателю правомочия владения, пользования и распоряжения своим имуществом (ст. 209 ГК РФ)[4]. Таким образом, в Гражданских кодексах советского периода и ныне действующем ГК РФ (ст. 209) определение права собственности заменено перечислением правомочий собственник[5].
В общем же можно отметить, что право собственности рассматривается в цивилистике как абсолютное право, при этом как право вещное, право, оформляющее и закрепляющее принадлежность определенному лицу вещей (материальных, телесных объектов имущественного оборота).
Конституция Российской Федерации[6] в ст. 9 закрепила положение о многообразии форм собственности. Таким образом, в Конституции был сохранен традиционный для советской правовой системы термин "форма собственности", наполненный по своему содержанию в большей степени политико-экономическим, а не юридическим смыслом.
Ни в тексте Конституции РФ, ни в Гражданском кодексе РФ (п. 1 ст. 212) содержание используемой дефиниции не раскрывается. Это обусловило дальнейшее развитие дискуссии относительно сущности данного термина и возможности существования иных форм собственности, не поименованных в Основном Законе.
В науке существуют следующие позиции, предлагающие тот или иной вариант толкования воли законодателя:
- отнесение понятия "форма собственности" к экономическим категориям, невозможность существования иных форм собственности, кроме частной и публичной (теория единого права собственности);
- соотнесение вида субъекта права собственности с формой собственности в соответствии с буквальным смыслом ст. 212 ГК РФ и ст. 8 Конституции РФ. Формулировка "иные формы собственности" не принимается во внимание;
- зависимость формы собственности конкретного субъекта (в частности, юридического лица) от социального характера (социальной природы) основных участников. Выделение понятий "коллективная собственность" и "личная собственность" (плюралистическая модель)[7].
Одной из причин наличия полярных подходов к определению содержания понятия "форма собственности" является различное понимание степени отражения происходящих экономических процессов в правовой сфере. Считается, что "право собственности непосредственно не отражает экономических отношений собственности, даже если последние и существуют. С этих позиций искать суть формы собственности в глубинах
"базиса" - заведомо бесплодное занятие"[8]. Тем не менее, главной заслугой советских юристов являлось формулирование теоретических положений, охватывающих все глубины социально-экономических отношений, существующих в обществе. Критикуя противников диалектического материализма, О.А. Красавчиков писал: "Но что же это тогда за метод познания, если он не позволяет проникнуть в сущность явления и ограничивается возможностью оперирования чисто внешней, формальной стороной права?"[9]. Существующий неудачный опыт применения юридических конструкций, создаваемых на основании использования лишь
формальной стороны правовой регламентации тех или иных общественных отношений, показал всю бесперспективность подобного подхода[10].
В соответствии с пунктом 1 статьи 212 ГК РФ, в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В настоящее время муниципальная собственность является одной из важнейших основ функционирования местного самоуправления.
Следует отметить, что первоначально муниципальная собственности как самостоятельная форма собственности была закреплена еще в ГК РСФСР 1922 года[11]. Так, ст. 52 ГК РСФСР 1922 года, перечисляя различные виды собственности, прямо называла "государственную (национализированную) и муниципальную" собственность. Отметим, что в ГК РСФСР 1922 года муниципальная собственность рассматривалась как разновидность государственной и не имела самостоятельного значения. С принятием Конституции СССР 1936 года[12], а также с переходом к централизованной системе государственного управления и введением принципа единства государственной собственности такая форма собственности, как муниципальная фактически прекратила свое существование.
Восстановление муниципальной собственности в правах произошло с принятием Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. N 443-1 "О собственности в
РСФСР"[13], который указывал на принадлежность имущества государству, муниципальным образованиям, общественным объединениям (организациям), гражданам и юридическим лицам.
С принятием данного Закона муниципальная собственность как самостоятельная форма собственности была официально признана и узаконена, что фактически означало восстановление исторической преемственности системы местного самоуправления. Во многом законодательное закрепление муниципальной собственности и права муниципальной собственности было продиктовано процессом проводимых в нашей стране демократических, политических, экономических реформ в начале 90-х годов, а также масштабами надвигающегося рыночного хозяйствования[14]. Тем не менее до настоящего времени в науке не утихают споры о целесообразности выделения муниципальной собственности в качестве отдельной формы публичной собственности. Так, Г.В. Мищенко определяет назначение "публичной собственности в виде государственной и муниципальной собственности для сохранения единого экономического пространства, причем их противопоставление или отчуждение крайне вредно, так как их раздельное существование теряет смысл”[15]. Е.А. Суханов считает, что “коммунальная или муниципальная собственность может рассматриваться как особая разновидность права государственной собственности. Однако при таком подходе не удается найти и обосновать сколько-нибудь существующие отличия в их правовом режиме”[16].
Сторонники обособления муниципальной собственности обосновали ряд положительных тенденций. К примеру, Е. Семенова и В. Степанова акцентируют внимание на том, что отношения муниципальной собственности - "это система экономическая, потребляющая ресурсы, создающая продукт постоянно, воспроизводя все условия своего существования"[17].
По мнению авторов Комментария к Гражданскому кодексу Российской Федерации (под редакцией А.П. Сергеева), муниципальная собственность не входит в состав государственной собственности, а является самостоятельной формой собственности, что гарантируется ст. ст. 8, 132, 133 Конституции. Из ч. 1 ст. 130 Конституции следует, что владение, пользование и распоряжение
муниципальным имуществом как правомочия собственника осуществляются от имени и в интересах населения муниципального образования[18].
Отметим, что бесспорным на настоящий момент является тот факт, что муниципальная собственность - собственность публичная, имеющая соответствующие особенности. Исходным в характеристике права публичной собственности публично-правовых образований является особый правовой статус субъектов указанного права, который, с одной стороны, обусловлен наличием у них властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, регламентирующие порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а с другой - реализацией этого права в публичных, общественных интересах. Субъектами права собственности могут выступать муниципальные образования: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[19]).
Кроме того, осуществление права публичной собственности имеет специфику относительно целей осуществления права собственности, объектов, в отношении которых осуществляется право публичной собственности, форм осуществления права.
Если по отношению к частной собственности важнейшим смысловым оттенком словосочетания "право собственности" является значение "правомочия", т.е. права, принадлежащие собственнику в абсолютном либо относительном правоотношении, то при исследовании права муниципальной собственности на первый план выходит не субъективный, а объективный элемент - совокупность правовых норм, устанавливающих принципы, правила и порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, принадлежащим муниципальным образованиям. "В объективном смысле, пишет И.А. Зенин, - право собственности представляет собой совокупность норм, закрепляющих принадлежность вещей (телесного имущества) определенным субъектам, устанавливающих права данных субъектов по владению, пользованию и распоряжению вещами и обеспечивающих осуществление и защиту этих прав"[20].
Современное регулирование права муниципальной собственности осуществляется нормами Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", соответствующими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления”[21].
На территории Российской Федерации действует Европейская хартия местного самоуправления, принятая 15 октября 1985 года в Страсбурге и
ратифицированная Российской Федерацией 11 апреля 1998 года. Хартия указывает на "право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".
Наиболее существенным признаком права муниципальной собственности является его производность и неразрывная связь с осуществлением гражданами местного самоуправления. Согласно ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Таким образом, муниципальная собственность - это сложная система экономических и юридических отношений между населением муниципального образования (местным сообществом), органами местного самоуправления и государством в лице его органов по поводу природных ресурсов, имущества и денежных средств, принадлежащих муниципальному образованию и необходимых для решения вопросов местного значения, а также для осуществления отдельных государственных полномочий и для эффективного функционирования органов местного самоуправления. Право муниципальной собственности в субъективном смысле - это принадлежащие населению муниципального образования (местному сообществу) как коллективному субъекту муниципальных отношений правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом и денежными средствами, принадлежащими муниципальному образованию. Правомочие по распоряжению муниципальной собственностью от имени и в интересах местного сообщества осуществляют органы местного самоуправления. Право муниципальной собственности в объективном смысле - это институт законодательства, имеющий комплексный характер и включающий в себя как нормы муниципально-правового института (элемента системы права) права муниципальной собственности, так и нормы других отраслей права (преимущественно конституционного, финансового, административного,
гражданского, жилищного и земельного)[22].
Для России муниципальная собственность является формой новой, поскольку чуть более 15 лет существует сам институт местного самоуправления в его современном, цивилизованном, соответствующем международным стандартам виде.
1.2. Субъекты права муниципальной собственности
Становление права муниципальной собственности связано с признанием населения местных административно-
Отметим, что субъектами права (субъектами правоотношений собственности) являются лишь более или менее значительные, устойчивые, постоянные образования, которые характеризуются единством воли и цели, а также определенной внутренней организацией. Это не случайные и не
временные соединения граждан или каких-то структур[24]. Не являются исключением и субъекты права муниципальной собственности.
Согласно ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Население городского или сельского поселения независимо от численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Однако если в каком-либо субъекте Федерации не действует законодательство, регулирующее порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, порядок проведения сходов (собраний) граждан и муниципальных выборов, муниципальные образования и органы местного самоуправления должны быть сформированы в соответствии с Федеральным законом от 26.11.1996 N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"[25]. Исключения могут быть сделаны в соответствии с федеральным законом для определенных территорий в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны и безопасности государства.
Территории, на которых осуществляется местное самоуправление, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяются как муниципальные образования. Их виды, порядок формирования и преобразования, также указаны в данном Законе. Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и местных традиций[26], что связано с национальным составом населения, демографическими особенностями, культурными традициями, экономическими связями, тяготением к определенным центрам, транспортными и инженерными коммуникациями, социально-бытовой инфраструктурой, сложившейся системой управления местными делами. Почти все территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, представляют собой административно-
Отметим, что муниципальное образование - это не простая административно-
Муниципальные образования являются самостоятельными субъектами права, обладают автономией воли и в рамках имущественного оборота могут совершать действия по своему усмотрению, независимо от других субъектов права. Гарантией такого положения выступают нормы статьи 12 Конституции РФ, согласно которым местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Напомним, что свобода одного субъекта заканчивается там, где начинается свобода другого, а потому свобода муниципальных образований в плане участия в имущественном обороте может быть ограничена, но лишь нормами закона.
Современные исследователи отмечают, что население муниципального образования в целом выступает в роли собственника "первого уровня". Не случайно для решения важнейших вопросов местного самоуправления, таких как изменение границ, создание или упразднение муниципальных образований, формирование органов местного самоуправления, законодательством предусмотрена необходимость волеизъявления граждан[29]. Выборные органы и должностные лица выступают субъектами права муниципальной собственности "второго уровня". Их правомочия носят производный характер от правомочий соответствующих местных общин.
Таким образом, отличие муниципальной собственности от других форм состоит в том, что первичным субъектом - носителем прав муниципальной собственности является население муниципального образования в целом, объединенное не по признаку цели, а по признаку проживания на данной территории. Поэтому собственником выступает население соответствующего муниципального образования, которому принадлежит право муниципальной собственности. Права всех других субъектов являются производными от прав собственника-населения. Последний передает права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью представительным органам местного самоуправления и (или) выборным должностным лицам.
Однако ГК РФ не признает правосубъектности населения соответствующего муниципального образования, закрепляя в ст. 215 положение о том, что от имени муниципального образования права собственности осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125[30].
Муниципальные образования как субъекты права муниципальной собственностью включают в себя определенные структурные элементы, обладающие вещными правами на соответствующие объекты муниципальной собственности. Этими структурными элементами являются органы местного самоуправления.
В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[31] единственным требованием к структуре органов местного самоуправления было наличие выборного органа местного самоуправления. В отличие от ранее действовавшего законодательства о местном самоуправлении Федеральный закон от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" более подробно регламентирует организацию системы органов местного самоуправления в муниципальных образованиях. Согласно части 1 статьи 34 указанного Федерального закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-
В этом же Законе определены основные полномочия некоторых основных органов местного самоуправления. Например, ч. 10 ст. 35 указанного Федерального закона определена исключительная компетенция представительного органа местного самоуправления (принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, и ряд других). Основные полномочия главы муниципального образования определены ч. 4 ст. 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", контрольного органа - ч. 1 ст. 38 Закона.