Содержание и проблемы системы межбюджетных отношений

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.

В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках принятой на каждом историческом этапе политики.

Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества и входящий в ее состав государственный бюджет. Именно через государственный бюджет производится направленное воздействие на образование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

Бюджет это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

С помощью государственного бюджета государственные власти получают финансовые ресурсы для содержания государственного аппарата, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач, т. е. для выполнения государством возложенных на него функций.

В связи с растущей необходимостью реформирования системы межбюджетных отношений особую важность приобретает изучение роли бюджетной политики в данном процессе.

В выступлении Президента Российской Федерации на состоявшемся 7 июня 2006 года заседании президиума Государственного совета было подчеркнуто, что «межбюджетные отношения – это фундамент, сама основа слаженной и консолидированной работы всей власти. Для людей она, эта власть, абсолютно едина. И ответственность за результаты ее работы ложится как на федеральные, так и на региональные и на муниципальные органы».

Предметом моей работы стали отношения между органами государственной власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, возникающие в процессе формирования и использования бюджетов всех уровней.

Объектом – содержание и проблемы системы межбюджетных отношений в Вологодской области.

Главной целью работы является изучение реформирования и перспектив развития отношений между бюджетами различного уровня. Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

               рассмотреть теоретические основы организации межбюджетных отношений;

               дать характеристика современному состоянию межбюджетных отношений;

               сформулировать перспективы развития межбюджетных отношений.

Теоретической и методологической основой исследования послужили нормативные документы, учебная литература и текущие публикации.

При написании третьей главы источником информации послужил доклад заместителя начальника управления финансов Министерства финансов по Вологодской области Артамоновой В.Н. «О формировании межбюджетных отношений с органами местного самоуправления» на заседании секции «Финансисты муниципальных образований» Сообщества финансистов России от 14.12.2007 г.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ.

1.1. Понятие межбюджетных отношений. Модели бюджетного федерализма в мировой практике.

Межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между органами власти и управления всех уровней по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса. Совокупность их основывается на бюджетном федерализме.

Под бюджетным федерализмом понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Конкретные воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами власти на рынке социальных услуг и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов.

Под принципами бюджетного федерализма понимают такое устройство бюджетной системы, при котором обеспечивается:

               самостоятельность бюджетов разных уровней. Самостоятельность бюджетов в данном случае означает:

               закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;

               недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;

               компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам.

               разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней;

               соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям;

               наличие формализованного механизма корректировки дисбаланса между расходными обязательствами и доходными полномочиями каждого уровня власти;

               наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.

Модель бюджетного федерализма включает три составляющие:

          полномочия по расходам уровней власти разграничены;

          наделение уровней власти достаточными фискальными ресурсами для осуществления полномочий;

          территориальные дисбалансы сглаживаются бюджетными трансфертами (общими и целевыми), обеспечивающими стандарт государственных услуг.

В мировой практике используются два типа моделей бюджетного федерализма.

1. Децентрализованная. Характеризуется: финансовой независимостью и самостоятельностью региональных властей; полномочия по налогам разделяются так, федеральный бюджет формируется за счет налогов на прибыль и доходы физических лиц, акцизов и таможенных пошлин; субнациональные бюджеты - налоги на товары и услуги, имущество и землю; дисбалансы сглаживаются путем предоставления целевых трансфертов нуждающимся категориям населения. В чистом виде данная модель используется в США, Канаде, Австралии, Великобритании и др. странах.

2. Кооперативная. Характеризуется: более широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации; большой ролью регионов в распределении налоговых доходов; активным горизонтальным бюджетным выравниванием, в основном, за счет общих трансфертов. Такую модель используют Скандинавские страны, Франция, Греция Испания и др. страны Европы.

В Российской Федерации применяется прагматическая модель межбюджетных отношений кооперативного типа.

1.2. Методы регулирования межбюджетных взаимоотношений в Российской Федерации.

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предоставляется в форме: дотаций или субвенций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности; субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.

Межбюджетные отношения базируются на следующих принципах:

          распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы;

          разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;

          равенство бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований;

          выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований;

          равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Местному бюджету могут быть представлены бюджетные ссуды из регионального бюджета на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета. Порядок предоставления и расчет всех видов финансовой помощи определяется законом субъекта РФ. Уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ имеет право на проведение ревизии местного бюджета, получающего финансовую помощь.

Центральное место в процессе выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ занимает Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд регионального развития аккумулирует средства для финансирования федеральных и региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и других капиталовложений. Фонд развития региональных финансов создан для финансового оздоровления бюджетов субъектов РФ, содействия реформированию бюджетной сферы, стимулирования экономических реформ. Фонд компенсаций и Фонд финансирования социальных расходов поддерживают федеральные и региональные социальные программы и федеральные мандаты. Фонды консолидированы с бюджетом и формируются за счет его доходов.

Критерием распределения общих трансфертов выступает уровень реальной обеспеченности и условий, ведущих к удорожанию (удешевлению) стоимости сопоставимого (стандартного) набора бюджетных услуг. Критерием распределения целевых трансфертов является конкурс проектов и программ. Как правило, всем дотационным регионам гарантируется примерно 70% от средне российского уровня бюджетной обеспеченности. В основном, распределяется помощь общего и меньше целевого характера (примерно 80 и 20%).

Развитие системы межбюджетных отношений в РФ можно разделить на три этапа.

На первом этапе (1991-1993) была создана основа налоговой системы России. В области межбюджетных отношений она нашла отражение в регулирующей роли основных налогов, которые распределялись по бюджетам разных уровней. Этот период характерен наличием в межбюджетных отношениях субъективизма, индивидуальных согласований.

На втором этапе (1994-1999) была разработана концепция реформирования межбюджетных отношений. Новая, более прозрачная система финансовой поддержки субъектов исходила из оценки бюджетной обеспеченности регионов на основе налоговых ресурсов и расходных потребностей, определенных по единой методике. Созданная система ориентировалась, в основном, на разделение бюджетных ресурсов между бюджетами в рамках ежегодных законов о федеральном бюджете. В результате этого стал усиливаться субъективизм в межбюджетных отношениях, массовый характер приобрело не денежное исполнение бюджетов, возросли долги региональных и местных бюджетов.

Третий этап (2000-2001) характеризуется проведением налоговой реформы, перетягиванием доходных источников в федеральный бюджет. Субъекты РФ при построении межбюджетных отношений с органами местного самоуправления также вынуждены использовать схему расходы вниз - доходы вверх. Подавляющее большинство местных бюджетов содержится за счет дотаций из регионов.

Таким образом, наиболее острой проблемой бюджетной системы РФ является ее вертикальная несбалансированность, выражающаяся в значительном превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов РФ над их бюджетной обеспеченностью. На практике реализуется остаточный принцип формирования нижестоящих бюджетов, имеет место низкая степень финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов, усиливается концентрация финансовых ресурсов на федеральном уровне.

Регулирование межбюджетных отношений представляет собой деятельность областного правительства и органов местного самоуправления, направленную на формирование системы экономических отношений, обеспечивающей реализацию поставленной цели и решение вытекающих из нее задач на территории городов и районов области путем воздействия на экономическое поведение социально-экономических субъектов предусмотренными действующим законодательством методами.

Регулирование межбюджетных отношений на территории РФ осуществляется путем:

             нормативов отчислений из регулирующих доходов;

             дотаций и субвенций из областного бюджета;

             средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки областного бюджета;

             средств, поступающих по взаимным расчетом из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

             социальных норм и финансовых нормативов, выступающих основой расходов муниципальных образований.

Бюджетное регулирование на территории осуществляется высшими органами государственной власти области, которые для обеспечения минимальных местных бюджетов необходимыми доходами определяют источники финансирования, связанные с экономическим и социальным развитием муниципальных образований, а также расходы местного самоуправления на осуществление отдельных государственных полномочий.

Бюджетное регулирование, в конечном счете, состоит в перераспределении средств между бюджетами субъектов федерации и местными бюджетами.

Итак, регулирование межбюджетных отношений процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов. Субъектами регулирования являются социально-экономические отношения, возникающие в процессе формирования и исполнения бюджетов разных уровней на территории, которые определяют определенную систему экономических отношений. Нельзя при этом не учитывать опосредование бюджетов функционированием всех звеньев кредитно-финансовой системы.

Межбюджетные отношения, влияющие на доходы местных бюджетов, включают:

          определение нормативов по регулирующим доходам (налог на прибыль, акцизы, подоходный налог с физических лиц и т.д.);

          расчет средней бюджетной обеспеченности;

          поддержание минимальной границы бюджетов;

          местные налоги;

          метод распределения трансфертных фондов: дотации, субвенции, трансферты.

Отношения, опосредующие формирование расходов бюджетов, включают в себя социальные нормы и нормативы, идущие на содержание (текущие расходы) объектов социальной сферы на территории: культуры; образования; здравоохранения; управления и др. Это нормативы финансовых затрат, обеспечивающие предоставление государственных услуг по социальным стандартам.

Отдельным бюджетным механизмом, сглаживающим различия в развитии регионов, является особый бюджетный режим, который предполагает: расширение бюджетной автономии региональных властей; большие полномочия по налогообложению и финансированию расходов; льготные условия распределения доходов от сбора национально-региональных налогов. В РФ реализуется через двухсторонние соглашения, заключаемые Правительством РФ и законодательными органами власти субъектов РФ, в области разграничения полномочий в вопросах бюджетной и налоговой политики. Также может быть установлен особый бюджетный режим локальной территории (города, района). В мировой практике такой статус обычно присваивается на 3-5 лет депрессивным и отсталым территориям.

1.3. Оценка бюджетной самостоятельности территорий.

Региональные различия в социально-экономической ситуации обусловлены факторами объективными (уровень развития региона, его специализация, структура хозяйства и др.) и субъективные (политика властей всех уровней по отношению к региону, предпринимательская активность населения и др.). Одной из ключевых характеристик, иллюстрирующей региональные различия является бюджетная обеспеченность региона. Она может рассматриваться как бюджетная обеспеченность населения - уровень доходов (расходов) регионального бюджета на душу населения и как бюджетная обеспеченность региональных властей - зависимость бюджета региона от поступлений от вышестоящего. Последняя, во многом, определяется степенью бюджетной самостоятельности региона. Бюджетная самостоятельность характеризуется значением пяти расчетных показателей:

          доля прямых поступлений из федерального бюджета в доходах регионального (%);

          доля федеральных дотаций в условно-чистых (без взаимных расчетов) доходах региона (%);

          доля собранных на территории налогов, зачисленных в бюджет региона;

          соотношение собранных на территории налогов, к расходам бюджета региона;

          условный баланс финансовых потоков или разность между поступлениями средств в федеральный бюджет и из него в бюджет региона (руб. на душу населения).

С учетом данного критерия регионы РФ делятся на доноры и реципиенты или дотационные. Регионы-доноры имеют высокую степень бюджетной самостоятельности и, не смотря на то, что примерно 50% налогов отчисляют в федеральный бюджет, свои потребности финансируют только за счет собственных доходов (не финансовой помощи). Регионы-реципиенты имеют низкую степень бюджетной самостоятельности и в их доходах обязательно присутствует финансовая помощь (до 80%), свои потребности финансируют, в основном, за счет поступлений из федерального бюджета. Ежегодно из 89 субъектов РФ выделяется 9-13 ведущих доноров, остальные в той или иной степени дотационны. Также в законе о федеральном бюджете публикуется список высоко дотационных субъектов РФ - чистых реципиентов. Как правило, для регионов с высокой степенью бюджетной самостоятельности характерны в среднем относительно благополучные показатели экономического положения.

Таким образом, основными недостатками межбюджетных отношений в РФ в настоящее время являются:

               резкая дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности;

               отсутствие реальных стимулов повышения собираемости налоговых платежей;

               неэффективное расходование средств региональных бюджетов, в т.ч., получаемых в качестве трансфертов из федерального бюджета.

Для их устранения необходимо реформировать межбюджетные отношения в плане усиления финансовой самостоятельности регионов и переходе на большую долю целевой финансовой помощи.

2. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ.

2.1 Межбюджетные отношения в Российской Федерации.

Фундаментом местного самоуправления являются финансовые ресурсы муниципальных образований. Их формирование и использование, в первую очередь, зависит от законодательно установленных межбюджетных отношений. Правовой механизм этих отношений в Российской Федерации заложен в Бюджетном кодексе, в части первой Налогового кодекса, в Законах: "О федеральном бюджете", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Этот механизм не безупречен, и практика его применения требует совершенствования. На этом фоне делаются попытки изменения этого правового механизма.

За прошедшие несколько лет произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

Развитие межбюджетных отношений осуществлялось в рамках Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года.

В результате упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации, разграничены полномочия между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровне.

Вместе с тем, по мере развития финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней, реализация нового бюджетного законодательства требовала осуществления комплекса мероприятий как в направлении совершенствования  межбюджетных отношений, так и повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Проводимая реформа бюджетной системы, основные положения которой утверждены в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», также требовала принятия мер по ее реализации не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях бюджетной системы.

Распоряжением Правительства Российской Федерации  от 03.04.2006 г. № 467-р одобрена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы.

Целью Концепции являлось повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, повышение качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития  территорий.

Основными задачами стали:

1. Укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ.             В рамках решения этой задачи по необходимо обеспечить стабильность налогового законодательства и межбюджетных отношений в целях осуществления достоверного и объективного среднесрочного бюджетного планирования.

В настоящее время Бюджетным кодексом РФ предусмотрен ряд норм, обеспечивающих стабильность региональных и муниципальных финансов. К ним, в частности, относятся законодательное закрепление разграничения поступлений в бюджеты разных уровней от федеральных налогов и сборов и положение о необходимости внесения изменений в законодательство, в том числе в закон о бюджете, в случае изменения расходных обязательств в течение года. Кроме того, установлена стабильность и прогнозируемость объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на очередной финансовый год, достигаемая путем индексации объема Фонда на текущий финансовый год на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

Тем не менее, указанные меры представляются недостаточными, особенно в условиях перехода к среднесрочному финансовому планированию бюджетов всех уровней, что требует определенности не только на очередной финансовый год, но и на более длительный период.

В этой связи следует исключить возможность внесения изменений на федеральном уровне в бюджетное и налоговое законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, приводящих к снижению налогооблагаемой базы, а также изменений расходных обязательств бюджетов регионов без соответствующей компенсации из федерального бюджета.

В ходе проведения реформы межбюджетных отношений определена структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Помимо основного механизма оказания финансовой поддержки регионам – Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, действующего с 1994 года, созданы другие формы межбюджетных трансфертов, для решения отдельных задач: Федеральный фонд компенсаций – для финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных для исполнения на региональный уровень бюджетной системы, Федеральный фонд реформирования региональных и муниципальных финансов[1] - для стимулирования усилий региональных и муниципальных органов управления по повышению качества управления общественными финансами, Федеральный фонд софинансирования социальных расходов – для поддержки регионов по предоставлению социально-значимых бюджетных услуг, Федеральный фонд регионального развития – для предоставления финансовой помощи на развитие социальной и инженерной инфраструктуры, бюджетные кредиты – для финансирования временных кассовых разрывов.