Содержание основных тенденций развития государственного управления

 


 


Содержание

 

Введение……………………………………………………………………………...3

 

Глава 1. Проблемы и задачи реформирования государственного управления в России………………………………………………………………………………...5

    1.1. Становление современного государственного управления в России.  

    Административная реформа……………………………………………………...5

    1.2. Современные задачи реформирования государственного управления в

     России……………………………………………………………………………..8

 

Глава 2. Тенденции развития государственного управления……………………13

    2.1. Зарубежный опыт государственного управления...………………………13

    2.2. Российский опыт государственного управления……………………...…..17

    2.3. Задачи реформирования, государственного управления в Ульяновской

    области………………………….……………...…………………………………21

 

Заключение…………………………………………………………………….........26

 

Библиографический список………………………………………………………..28

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Актуальность темы. Процесс интеграции России в мировую экономику обусловлен как глобальными угрозами, так и мировым финансовым кризисом. Это происходит на фоне внутренней трансформации политической и экономической сфер, формирования институтов политической демократии и новых социальных структур. Ответы, на политические и экономические вызовы связаны с конструированием модели управления, обладающей значительным мобилизационным потенциалом и высокими адаптивными возможностями.

На фоне глобальной политической и экономической нестабильности проблемы эффективности государственного управления, с одной стороны, и эффективности его реформирования с целью оптимизации национального развития - с другой, стали приоритетными для многих стран мира, в том числе и для России. Знания критериев эффективности, как самого государственного управления, так и его реформирования позволят выйти на новый уровень пониманию административной политики, позволят прогнозировать тренды мирового и отечественного политических процессов.

Стоящие перед современной Россией и регионом вызовы детерминируют государственное управление как динамичную систему, способную адаптировать институты государственной власти и, прежде всего, исполнительной, к стремительно изменяющимся в процессе структурных реформ потребностям общества. Выявление путей и способов повышения эффективности реформирования государственного актуализирует тему диссертационного исследования.

Для России поиск новой управленческой парадигмы, способной адекватно и своевременно интерпретировать новые реалии, органично связан с практической реализацией задачи поддержания социальной системы в состоянии динамического равновесия. Данная проблема является актуальной для России последние четверть века. Административные реформы 1998 г. и 2001 г. в России, опиравшиеся на мировой опыт, были призваны преодолеть несостоятельность организационного механизма в управлении делами общества и государства в условиях системного кризиса. Практика реформ показала, что попытки решения кризисных проблем только через смену лозунгов, политические перестановки или ситуационное управление без концептуального осмысления коренных вопросов управления делами общества только углубляют кризис и ведут к распаду общества.

Цель курсовой работы состоит в выявлении содержания основных тенденций развития государственного управления.

Объектом исследования является государственное управление на современном этапе развития общества.

Предметом исследования является содержание реформирования государственного управления современной России.

Для достижения поставленной цели необходимо решение ряд следующих взаимосвязанных задач:

- выявить особенности понимания  государственного управления в современной политической мысли;

- определить специфику реформирования  государственного управления в  условиях перехода к постиндустриальному  обществу;

- уточнить критерии оценки эффективности  современного государственного  управления и административных  реформ;

- исследовать векторы реформирования  государственного управления в 90-е  годы XX века в России;

- раскрыть особенности реформирования  государственного управления в  России на современном этапе;

- проанализировать направления  реформирования государственного управления на уровне Ульяновской области.

 

 

 

 

Глава 1. Проблемы и задачи реформирования государственного управления в России

 

1.1 Становление современного  государственного управления в  России. Административная реформа

 

Понятие "государственное управление" характеризует область научного знания и вид социального управления - сферу практической деятельности, связанную с решением проблем государственной организации и регулирования общественной жизни. Постепенно новые веяния во все большей степени охватывают управленческие процессы и в региональных структурах.1

Концепция административной реформы, понимаемая как система последовательно осуществляемых комплексных мер по реализации единой концепции реформирования системы органов исполнительной власти, сформировалась в России к 1997 году. Однако основные элементы и направления административной реформы стали складываться начиная еще с 1991 года. Во многом это происходило стихийно.2

В 1991-1993 гг. в связи с приватизацией некоторых отраслей народного хозяйства ряд министерств и ведомств (например, Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб и др.) был упразднен. Создаются смешанные государственно-частные компании (акционерные общества "Газпром", "Лукойл" и др.), а также принципиально новые государственные органы - государственные комитеты по управлению государственным имуществом, по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Федеральная налоговая служба, федеральное казначейство.

Изменениям подверглась и действовавшая на тот момент система федеральных органов исполнительной власти. Они были настолько существенными, что потребовалась новая классификация государственных органов. Указом Президента РФ от 12 мая 1992 г. "Об упорядочении системы государственного управления" устанавливались следующие виды этих органов: 1) министерства; 2) государственные комитеты; 3) федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты.3

В Послании Президента РФ 1998 г. эта новая концепция получила название "административная реформа". Специальный раздел Послания так и назывался: "Необходимость административной реформы". Говорилось, что стержнем Программы государственного строительства становится концепция административной реформы.4

Были обозначены основные элементы концепции. Административная реформа понималась как цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрять новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости. Подчеркивалось, что в решающей степени повышение эффективности управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса.

Недостатками концепции были ее отрыв от стратегических целей развития общества, формализованный подход к решению сложных политических и экономических проблем.

Если свести воедино все предложения, высказанные в посланиях Президента РФ с 1994 по 1999 год, то цель административной реформы сводилась к следующему: 1) сократить число государственных служащих; 2) создать условия, вынуждающие государственные структуры конкурировать в области предоставления услуг населению; 3) пересмотреть показатели, по которым оцениваются результаты деятельности государственных органов; 4) разработать программы, направленные на централизацию (или наоборот - децентрализацию, реорганизацию, ликвидацию) системы управления; 5) повысить квалификацию государственных служащих; 6) стимулировать служащих и т.д.

В результате многочисленные заявления и призывы к очередной реорганизации системы исполнительной власти, звучавшие в 1991-1999 гг., никакого сколь-нибудь существенного результата так и не дали. Не случайно в своем Послании Федеральному Собранию РФ 2000 г. Президент России В. В. Путин отметил, что хотя укрепление государства не первый год провозглашается важнейшей целью российской политики, "дальше деклараций и пустых разговоров мы никуда не продвинулись за эти годы".

В Послании 2000 г. концепция административной реформы получила системное содержательное наполнение. Основной упор был сделан на этот раз на функции органов государственного управления. Они в ряде случаев оказались "смешаны с функциями коммерческих организаций"; "вакуум" власти привел к перехвату государственных функций частными корпорациями и планами. Подчеркивалось, что государственные функции и государственные институты "тем и отличаются от предприятий, что не должны быть куплены или проданы, приватизированы или переданы в пользование, в лизинг".5

В Послании Президента Российской Федерации административная реформа выступает важнейшим средством достижения стратегических целей: увеличение валового внутреннего продукта в два раза; преодоление бедности; модернизация Вооруженных Сил. В этой связи необходимы глубокий анализ и уточнение существующих подходов, методов и средств реализации поставленных целей. Не менее важно последовательно и активно наращивать усилия по достижению стратегических задач, не подменять их текущими делами, не заводить в бюрократические тупики. То, что опасность такой подмены существует, показывает первый опыт реализации административной реформы.

Отметим в этой связи, что в Указе Президента РФ "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах" говорится уже не об избыточных функциях, а об "избыточном" государственном регулировании в деятельности министерств и ведомств, а также об исключении дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, об организационном разделении функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля. Понятия "избыточная функция" и "избыточное государственное регулирование" не тождественны между собой6. Избыточное государственное регулирование может осуществляться по всем функциям государственного органа и относится уже не к содержанию, а к методу их реализации.

 

1.2 Современные задачи  реформирования государственного  управления в России

 

Государственное управление России действует в среде, отличающейся своей политической культурой, влияющей на действия лиц, определяющих политический процесс, поведение, действия народных масс, характер государственных институтов. В данном аспекте следует, прежде всего, учитывать, что генетически население России - это люди, исторически вышедшие из сельской среды, сохраняющие в известной мере отпечатки сельской культуры, преобразованной нынешним индустриальным веком и социалистическим образом жизни. Это отсутствие развитого гражданского общества в России, то есть самоуправляющихся социальных единиц, которые находятся вне государства, как особого аппарата управления. Формирование такого общества вызывает стремление у властей интегрировать нарождающиеся социальные структуры в государственные механизмы, что дезавуирует полностью изначальный смысл этих социальных образований.

В преддверии XXI столетия формационные преобразования в развитии российского государства - смена общественно-политического строя и социально-экономического уклада, внедрение рыночных отношений, темпы и масштабы мирового научно-технического прогресса - приобрели особое значение для науки и практики управления. Они обусловили необходимость кардинального изменения принципов, функций, форм, методов и средств государственного управления. Поэтому требуется решительный пересмотр стереотипов мышления, сложившихся в прошлые десятилетия, значительные перемены в мотивах и стимулах субъектов и объектов управленческой деятельности.7

В России вот уже десятилетия происходят глубокие социально-экономические изменения. Так или иначе, несмотря на все потрясения, неизбежные социальные потери, современное российское общество продолжает идти по пути радикальных социальных реформ, осуществляется переход к рыночной экономике, к демократическим нормам и отношениям, идет процесс социальной дифференциации, углубление общественных, национальных и других противоречий.8

Мировой финансовый кризис, остро сказавшийся на российской экономике, вновь привлек особое внимание к проблеме эффективного управления государственным долгом России, прежде всего его внешней составляющей. Российская долговая политика была проблемной областью все 1990-е годы, но особенно усугубил ее положение кризис 1998 г. Внутренний долг в июне 1998 г. составлял около 450 млрд. руб., или 75 млрд. долл. по докризисному курсу. Максимальная глубина внешнего долга в 159 млрд. долл. была достигнута в конце 1999 г. В отличие от внутреннего долга, с которым достаточно легко удалось «расправиться» с помощью дефолта по основным рублевым обязательствам государства и обвальной девальвации национальной валюты, внешняя задолженность потребовала существенных политических и дипломатических усилий и решение проблем с ней было связано с определенными моральными издержками.

Резкая активизация долговой политики, а также благоприятная внешняя конъюнктура способствовали досрочному погашению значительной части внешнего долга, который к концу 2008 г. уменьшился до 40 млрд. долл. Внутренний долг хотя и вырос, опередив в 2007 г. внешний, но в количественном выражении – почти 1,5 трлн. руб. (примерно 51 млрд. долл.) на конец 2008 г. представлял вполне «удобоваримую» для бюджета величину. Если в 2000 г. отношение государственного долга к ВВП составляло 61,3% (53,7% – внешний долг и 7,6% – внутренний), то в 2008 г. оно снизилось до 8,5% (3,9 и 4,6% соответственно).

Удачные решения в долговой политике, прежде всего в управлении внешним долгом, не означают, что в этой сфере не были допущены определенные просчеты. Так, на наш взгляд, слабо использовались операции buy back, а также своповые операции, для которых часто привлекались сомнительные посредники, получившие крупные «комиссионные». Досрочные выплаты по внешнему долгу начались с самых «дешевых» кредитов МВФ. Решение же о досрочном погашении долга перед Парижским клубом запоздало на два-три года, и это погашение было проведено не единовременно, а поэтапно, завершившись, когда финансовое положение России стало наилучшим со времени обретения ею независимости, что привело к существенному увеличению общей массы реструктурированного долга (более подробнее см. «Долговая политика..»). Счетная палата в этот период неоднократно выявляла недостатки в учете госдолга. Однако эти просчеты в целом не носили стратегического характера и привели лишь к дополнительным, но не критичным для прежнего уровня бюджетных доходов затратам на обслуживание долга9.

Хорошо известно, что периоды социальной трансформации общества являются этапами обострения и расширения конфликтности. Распад старых общественно-политических институтов, создание новых, периоды временного сосуществования их взаимоисключающих форм не могут не сопровождаться возникновением конфликтных ситуаций. К тому же, рыночная экономика предполагает существование многообразных структур, социальных и индивидуальных различий, которые требуют взаимного согласования и соотнесения10.

Особенно заметных успехов в реформировании государственного управления и государственной службы, а также в борьбе с коррупцией российские федеральные власти достигли в прошлом году. Администрация президента в настоящее время завершает работу над первым годовым отчетом, обобщающим итоги реализации Программы реформирования государственной службы, одобренной президентом Путиным в ноябре 2002 года. На эту программу в федеральном бюджете 2003 года было выделено около семи миллионов долларов, примерно такие же расходы запланированы на 2004 и 2005 годы. Закон о системе государственной службы вступил в силу 27 мая 2003 года. Новый закон о государственной гражданской службе был внесен президентом Путиным в Государственную думу 19 сентября 2003 года и принят в первом чтении 19 ноября 2003 года. Одобрен Кодекс поведения государственных служащих РФ; составлен и в ближайшие дни должен быть внесен в Государственную думу проект Закона о свободе информации. В рамках реформы государственного управления был проведен обзор функциональной структуры единого механизма управления. Активно осуществляется коренная реорганизация федерального правительства, о проведении которой было объявлено в марте 2004 года. Наконец, создан Совет по борьбе с коррупцией, который провел свое первое заседание в январе 2004 года.

Вывод: Таким образом, государство располагает огромными материальными ресурсами и благами, имеющими сейчас, как никогда, большое значение в жизни людей. Эффективное, целевое использование этих благ и ресурсов может существенно влиять на протекание конфликта, вплоть до заметного ограничения или полного его прекращения. В особом положении находятся некоторые регионы страны, где процессы рыночных преобразований и приватизации проходили по иному сценарию, иными темпами и в других масштабах, чем в целом по стране.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Тенденции развития государственного управления

 

2.1 Зарубежный опыт государственного управления

 

Во всех развитых странах мира большое значение придается также вопросу о контроле над системой госслужбы. Сегодня уже невозможно представить себе административно-государственное управление в демократическом обществе без системы парламентского контроля и административной юстиции, причем особое значение придается именно различным формам парламентского контроля. Во многих европейских странах (Великобритания, Франция, Швеция и др.) в последние десятилетия все больший авторитет завоевывает институт парламентского уполномоченного (посредника или омбудсмена), который изучает возникающие в связи с деятельностью госадминистрации жалобы, передаваемые ему из парламента. Наличие такой посреднической инстанции призвано смягчать отношения между законодательной и исполнительной властью. Представляется возможным создание подобного института и в нашей стране, где сегодня особенно необходимо сгладить противоречия между различными ветвями государственной власти11.

Анализ современного опыта административно-государственного управления в странах Запада показывает также, что демократическое государство может эффективно функционировать лишь в том случае, если в нем однозначно разделены: сферы частного права и публичного права; сферы политики и исполнения законов; службы федеральные и региональные, а те и другие отделены от служб местного самоуправления. Нам представляется, что именно эта концепция должна быть положена в основу создания новой системы административно-государственного управления в России.

Следует особо подчеркнуть, что в современной науке доминирует общий подход к системе административно-государственного управления и современной бюрократии как к политическим феноменам. Концепция «политической бюрократии» ориентирована не на абстрактное общее благо, а на политические интересы и цели. Анализируя опыт административно-государственного управления в странах Запада, мы показали, что ни в одной из рассматриваемых нами стран (США, Германия, Франция, Великобритания) сегодня нет «нейтральной» администрации: везде ключевые посты в госаппарате занимают политические чиновники. Поэтому есть все основания говорить о политизации государственной службы.12

Высшие эшелоны бюрократии обладают определенной политической самостоятельностью в принятии решений. Это обусловлено высоким уровнем специализации административно-государственного управления, при котором чиновники должны действовать преимущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны самые общие решения от президента или парламента. И в российской практике государственного администрирования на первое место должна выйти экспертиза и дискреционная деятельность, возможность принимать решения и самостоятельно разрабатывать государственные программы. Следовательно, частичное совпадение административных и политических функций является требованием современного государственного администрирования, а не желанием власти профессиональных государственных служащих.

Реформы, прошедшие в Великобритании и США в 80-х - 90-х годах обнажили кажущуюся непримиримой дихотомию, которая всегда латентно присутствовала в современных системах государственного управления. А именно: согласовать требования законности и результата, основных конституционных прав и эффективности управления чрезвычайно трудно и возможно лишь путем таких политических компромиссов, которые, в конечном счете, ведут к ущемлению обоих принципов. В результате размываются ценностные основы госсектора, его моральные императивы, а наряду с этим подрывается вера общества в контролируемость, подотчетность государственных чиновников, в их нравственную чистоту и "прозрачность" их действий.

При нехватке или отсутствии общественного доверия уменьшается (или вообще исчезает) возможность создания учреждений, действующих на неформальной, неиерархичной, саморегулируемой основе, которые становятся дополнением официальных правительственных учреждений по урегулированию отношений внутри общества с высоким уровнем социального доверия.

Что касается Великобритании, то ее политически нейтральная госслужба исчезает в ходе превращения в "единую, но не единственную". Идет отказ от единообразия шкалы зарплаты, разрядности, системы аттестации (под предлогом неэффективности управления); отказ от концепции "карьеры", т.е. профессиональной и постоянной работы в единой госслужбе (под предлогом не имеющей значения для большинства госслужащих); отказ от обязательного централизованного подбора кадров. Превращение устоявшейся административной системы из иерархической в более сложную по структуре и полурыночную по принципам функционирования, в частности, из-за упразднения прежней единой тарифной сетки и пенсионной схемы, нанесло ущерб репутации государства как идеального работодателя и, тем самым, репутации государства вообще13.

К основным проблемам, нерешенным в полном объеме в ходе проводимых в Великобритании и США реформ можно отнести следующие:

- обеспечение централизованного политического руководства проведением реформ; создание единой команды реформаторов и органов управления реформированием;

- проведение серьезной подготовительной работы в предреформенный период и достижение по этому вопросу общественного консенсуса;

- достижение совместимости рыночных и демократических механизмов в государственном управлении и обеспечение ответственности и подотчетности государства его гражданам, а также участия граждан в процессе выработки и осуществления политики;

- обеспечение открытости госслужбы и ее профессионализма, в том числе профессионализма политических назначенцев.

В России особенно внимательно изучается опыт проведения административных реформ в Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канаде, Китае, Нидерландах, Новой Зеландии, Польше, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Корее, Японии и других странах. Движущим мотивом большинства административных реформ в названных странах являлось осознание необходимости решения одной или нескольких из следующих комплексных задач: повышение эффективности системы государственных органов; превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание; повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора14.

В некоторых странах (Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) программы административных реформ были сформулированы, приняты и реализованы политическими элитами и государственными службами. В других странах, хотя принципиальная основа административных реформ и разрабатывалась политической элитой и центральными государственными органами, многие мероприятия проводились снизу вверх путем экспериментов и разнообразных нововведений (некоторые аспекты административных реформ в США, Германии, Финляндии и др.). В Канаде, например, использовались оба подхода. Ключевыми факторами здесь являются структура государства, его политическая система и конституционный порядок.

 

2.2 Российский опыт государственного  управления

 

Говоря о перспективе развития российской государственности, следует подчеркнуть, что исторические традиции России предполагают сохранение в стране федерального типа административно-государственного управления с сильными централистскими тенденциями, которые следует развивать и поддерживать. Особенностью нашего времени является своеобразная конвергенция двух систем административно-государственного управления — федеральной и унитарной. На конкретном историческом материале мы показали, что в современном обществе идет движение федеральных государств в унитарном направлении, а унитарные системы эволюционируют в федеральном направлении.

Однако самой главной научной проблемой является вопрос об адаптации мирового опыта, накопленного теорией административно-государственного управления, к национальным условиям развивающихся государств. Для России этот вопрос особенно актуален, поскольку и общая теория управления, и теория административно-государственного управления делают в нашей стране лишь свои первые шаги. В связи с этим представляет интерес анализ факторов, названных экспертами ООН в качестве тормоза на пути развития теории административно-государственного управления в 80 —90-е годы. К сожалению, все эти факторы характерны и для России15:

1) административно-государственные  учреждения занимаются в основном  профессиональной подготовкой, а  не научными исследованиями;

2) научные исследования оторваны  от задач, стоящих перед правительством, и от текущих проблем управления;

3) практический процесс принятия  решений оторван от научного  анализа;

4) профессиональные государственные  служащие мало интересуются современными  научными исследованиями и часто  занимают отрицательную позицию по отношению к внедрению научных методов административно-государственного управления;

5) в некоторых странах наблюдается  увлечение секретностью и ограничение свободного предоставления информации для проведения исследований;

6) научные исследования часто не приспособлены к местным условиям2.

Существенно возрастут и внутренние займы. За 2009 г. суверенный внутренний долг возрос почти на 0,5 трлн. руб., в том числе за счет значительного увеличения госгарантий. В 2010 г. с внутреннего рынка привлечено 568 млрд. руб., в 2011 г. – 749 млрд. руб. и в 2012 г. – 237 млрд. руб. Реальная нагрузка на бюджет будет еще выше. Нужно учитывать, что Россия взяла на себя обязательства в размере 10 млрд. долл. для покупки облигаций МВФ, выручка от продажи которых пойдет в Международный антикризисный фонд для поддержки платежных балансов нуждающихся стран по линии Фонда. Были предоставлены кредиты ряду зарубежных стран – Беларуси, Кыргызстану, Армении, Кубе, Венесуэле и некоторым другим. Правда, многие из этих займов и кредитов несут политическую нагрузку или пойдут на финансирование российских предприятий, которые будут поставлять в счет данных кредитов экспортную продукцию. Однако в любом случае правительству необходимо будет объяснить обществу, почему наряду с кредитованием зарубежных стран мы прибегаем к внешним заимствованиям. Сейчас кредитная политика практически не объясняется, а Программа предоставления государственных финансовых кредитов из открытого приложения к Федеральному закону о бюджете стала в последние два года секретной. Например, совсем нелогичным представлялось возможное (но, к счастью, не состоявшееся) предоставление кредита в 4 млрд. долл. Исландии осенью 2008 г. И очень серьезным является вопрос об использовании кредитов. Исходя из прежнего российского опыта, обеспечить действенный контроль за эффективностью долгового финансирования практически невозможно. Как планируется, новые кредитные ресурсы поступят в распоряжение бюджета. Поэтому вряд ли здесь можно ожидать серьезных изменений. Тем более что сейчас ослаблена роль бюджетного кодекса и государственного контроля над исполнением бюджета и использованием средств на антикризисные мероприятия. Поэтому велика вероятность низкой эффективности новых займов. По большому счету, все упирается в смену модели развития и управления экономикой.

Исходя из этого следует подчеркнуть, что сегодня необходимо в первую очередь использовать местные исследовательские и аналитические возможности по развитию теории административно-государственного управления. С этой целью можно использовать статистические управления различных уровней, НИИ, которые будут заниматься экономическим, социальным и демографическим анализом, влияющим на развитие административно-государственного управления. Университеты, академии и другие учреждения, специализирующиеся на изучении общественных проблем, должны участвовать в таком анализе в большей степени, чем сейчас.