Содержание прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью и проблемы его осуществления

ОГЛАВЛЕНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Правовое регулирование прокурорского надзора  в уголовном процессе России

1.1 Законодательные  основы прокурорского надзора  в уголовном процессе России

1.2 Подзаконное  регулирование прокурорского надзора  в уголовном процессе России

1.3 Организация  прокурорского надзора за уголовно-процессуальной  деятельностью

Глава 2. Содержание прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью и проблемы его  осуществления

2.1 Содержание  прокурорского надзора на стадии  возбуждения уголовного дела

2.2 Содержание  прокурорского надзора на стадии  предварительного расследования

2.3 Содержание  прокурорского надзора на стадии  рассмотрения дела в суде

2.4 Проблемы осуществления  прокурорского надзора за уголовно-процессуальной  деятельностью и направления повышения его эффективности

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 

ВВЕДЕНИЕ

прокурорский  надзор уголовный процессуальный

Развитие государственности  и правовой системы неотделимо от усиления прокурорского надзора  и совершенствования деятельности прокуратуры. Нельзя не согласиться с точкой зрения Ю.И. Скуратова и В.И. Шинда о том, что точное установление места прокуратуры в системе государственно-правовых институтов Российской Федерации имеет ведущее значение для определения ее правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности. Просчеты в решении этого вопроса — могут повлечь принижение роли прокуратуры, либо, наоборот, непомерно расширить ее полномочия, что чревато опасными последствиями.

Деятельность  прокуратуры должна реализовываться по приоритетным направлениям обеспечения реальной охраны прав и свобод человека и гражданина и общества в целом.

Ряд политических деятелей, представителей средств массовой информации, ученых-юристов предлагают различные варианты модернизации статуса прокуратуры, выражающиеся в изменении ее функционального назначения, задач и полномочий, а также места в системе институтов государственной власти. Сущность наиболее радикальных предложений сводится к фактической ликвидации главной функции прокуратуры — надзора за исполнением законов и законностью правовых актов — и превращению прокуратуры в орган уголовного преследования с выделением поддержания обвинения перед судом в качестве основного направления ее деятельности. Эти изменения предполагают, соответственно, и иное определение места прокуратуры в механизме реализации государственной власти — преобразование ее в один из государственных органов, входящих в структуру федеральных органов исполнительной власти

Данный вопрос и на сегодняшний день лишен достаточной ясности. Однако институт правовых актов управления является одним из главных в теории организации прокурорского надзора, осуществляющим важные функции государственного управления и решающим многие вопросы реализации гражданами, должностными лицами своих прав, обязанностей, полномочий. Исследование правового положения отечественной прокуратуры с позиции уголовно-процессуального права и отраслевого законодательного урегулирования показывает, что она является многофункциональным государственным институтом, учреждаемым Конституцией Российской Федерации, УПК РФ и другими подзаконными актами, имеющим особый статус — осуществление государственного надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов в стране, обеспечению законности правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти.

Тем не менее, в  настоящее время сложились достаточные  условия для решения данных вопросов: прокуратура, как многофункциональный  государственный орган надзора, независимый от органов власти на местах и имеющий опытный кадровый состав, обладает определенными возможностями влиять на свободное формирование нормотворческой и правоприменительной практики. Как указывает ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"[1], прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Следовательно, прокурорский надзор в современных условиях является универсальной формой государственного контроля за соответствием Конституции РФ и федеральным законам правовых актов органов исполнительной власти и местного самоуправления.

На актуальность рассмотрения проблем прокурорского надзора в современном уголовном процессе указывает не только несомненная важность данной сферы надзорной деятельности прокуратуры, но и широкие перспективы ее дальнейшей разработки и совершенствования. Это и предопределило выбор темы и основные направления выпускной квалификационной работы

Степень научной  разработанности, комплексный характер исследуемой проблемы обусловили многоплановость  поставленных в настоящей выпускной  квалификационной работы вопросов и необходимость обращения к фундаментальным источникам, освещающим различные аспекты темы, связанным с прокурорским надзором и институтом правовых актов управления, рассмотрены такими учеными как Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, Р.Ф. Васильев, С.Н. Жевакин, Ю.М. Козлов, М.Ю. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева. Среди последних работ раскрывающих основы прокурорского надзора, выделяются публикации таких исследователей, как Е.К. Глушко, И.Ф. Казьмин, А.Е. Козлов, Р.3. Лившиц, С.Н. Лопатина, С.Н. Махина, А.С. Пиголкин, С.Д. Хазанов. Кроме того, для дипломного исследования привлекались работы по наиболее принципиальным вопросам теории и практики осуществления прокурорского надзора, авторы которых: В.И. Басков, С.Г. Березовский, А.Я. Сухарев, В.И. Шинд, В.Б. Ястребов. Данный перечень представителей отечественной литературы по исследуемой проблеме не исключает в новых условиях государственно-правового развития российского общества необходимости дальнейшего теоретического комплексного анализа вопросов прокурорской власти и ее важнейшей функции — осуществления прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью.

Объектом дипломного исследования стали общественные отношения, складывающиеся при осуществлении надзора прокуратуры за уголовно-процессуальной деятельностью.

Предмет – правовое регулирование прокурорского надзора и проблем его осуществления.

Цель выпускной квалификационной работы состоит в осмыслении теоретического материала, исследовании проблем практической реализации, выявлении пробелов современного законодательного регулирования, выработке практических рекомендаций и предложений, направленных на повышение эффективности прокурорского надзора в уголовном процессе. Задачи:

1)  определение законодательных основ прокурорского надзора в уголовном процессе России;

2)  изучение подзаконного регулирования прокурорского надзора в уголовном процессе России;

3)  исследование организации прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью;

4)  анализ содержания прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела;

5)  определение значения содержания прокурорского надзора на стадии предварительного расследования;

6)  выявление содержания прокурорского надзора на стадии рассмотрения дела в суде;

7)  изучение проблем осуществления прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью и направления повышения его эффективности.

Теоретическую базу исследования составляют труды  российских и зарубежных ученых, так  и ведущих специалистов в области  теории прокурорского надзора.

Нормативную базу дипломной работы составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы Президента РФ, приказы Генерального прокурора РФ.

Структура выпускной  квалификационной работы. Исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и специальной литературы, приложений.  

ГЛАВА 1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ  ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА  В УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ РОССИИ  

1.1  Законодательные основы прокурорского надзора в уголовном процессе России

Прокуратура РФ – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющая от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также осуществляющих уголовное преследование и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Организация и  деятельность прокуратуры как федерального органа государства, осуществляющего  надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, должна быть точно и полно урегулирована нормами федерального законодательства. Основные компоненты правовых основ деятельности прокуратуры определены в ст. 1 Закона о прокуратуре[2]. В ней установлено, что организация и порядок деятельности прокуратуры Российской федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом о прокуратуре и другими федеральными законами, международными договорами Российской федерации.

К этому следует  добавить, и это вытекает из требований Конституции России, что в определенной мере деятельность органов прокуратуры  в субъектах Федерации регламентируется конституциями и уставами (основными законами) этих субъектов Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, деятельность прокуратуры регулируется указами Президента Российской Федерации[3].

В пределах своей  компетенции Генеральный прокурор РФ также регулирует различные аспекты  организации и деятельности органов  прокуратуры путем принятия приказов и иных нормативных правовых актов.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации  прокуратура и законодательство о прокуратуре относятся к исключительному ведению Российской Федерации (п. "о" ст. 71)[4]. Поэтому все иные способы и средства нормативной регламентации каких-либо аспектов организации и деятельности прокуратуры РФ в случае их противоречия, несоответствия закону недействительны и не подлежат применению, приостанавливаются или отменяются в установленном порядке.

В ст. 129 Конституцией РФ[5] определены только общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации. Согласно ст. 129 прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. Таким образом, Конституция РФ делает только одно исключение из правила п. "о" ст. 71 Конституции РФ[6], когда законодательством субъекта Федерации должно быть определено, с какими органами власти субъектов Федерации и в каком порядке производится такое согласование. Следовательно, законодательство субъектов Федерации в части, определенной Конституцией РФ только по вопросу согласования Генеральным прокурором РФ назначения предлагаемой им кандидатуры прокурора субъекта Федерации, относится к составу правовых основ деятельности прокуратуры РФ.

Конституциями, уставами (основными законами) различных субъектов Федерации этот вопрос регламентируется не единообразно. Так, согласно по Уставу Забайкальского края — прокурор края назначается Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с Правительством Забайкальского края (ст. 44) и Законодательным Собранием края (ст. 30)[7].

В соответствии с п. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом[8].

Федеральный закон  «О прокуратуре РФ» содержит основные положения статуса прокурорской системы в целом и различных  составляющих ее звеньев. В нем определяется понятие прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Тем самым подчеркивается, что прокуратура, являясь федеральной системой, обеспечивает надзор за исполнением не только федеральных законов, но в равной мере и законов субъектов Федерации, принятых и введенных в действие в установленном порядке.

Закон определяет принципы организации и деятельности прокуратуры (ст. 4)[9], функции прокуратуры (ст. 1, 8, 9). В нем содержится совокупность норм, характеризующих прокуратуру РФ как систему, определяются составляющие ее звенья: Генеральная прокуратура (ст. 14), прокуратуры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуратуры (ст. 15), прокуратуры городов и районов, приравненные к ним прокуратуры (ст. 16), определяются полномочия прокуроров различных уровней прокурорской системы по руководству подчиненными органами прокуратуры (ст. 17—19)[10].

В самостоятельных  разделах закона содержатся нормы, характеризующие  отдельные виды (отрасли или подфункции) прокурорского надзора. (Глава 1 раздела III Закона "Надзор за исполнением законов (общий надзор)"; глава 2 этого же раздела: "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина"; глава 3: Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; глава 4: Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.)[11] В каждой из этих глав содержится норма, определяющая специфику предмета прокурорского надзора в соответствующей сфере правовых отношений, а также статьи о конкретных полномочиях прокуроров по установлению правонарушений, их проверки и принятию мер воздействия (внесение протеста, представления прокурора, вынесение постановления, предъявление требований прокурора и др.). В разделе IV содержатся нормы, регулирующие общие условия участия прокурора в рассмотрении дел судами. Подчеркивается, что прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства[12].

Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным (уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным, арбитражным процессуальным) законодательством.

Раздел V Закона о прокуратуре РФ[13] впервые в законодательстве о прокуратуре РФ содержит детальную регламентацию особенностей службы в органах и учреждениях прокуратуры, а также вопросы, связанные с определением требований к кадрам органов и учреждений прокуратуры. Установлено, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы. При этом прокурорские работники являются государственными служащими именно федеральной государственной службы Российской Федерации, даже если они работают в прокуратурах субъектов федерации или в органах местного самоуправления (городах, районах). Прокурорские работники исполняют обязанности по государственной должности федеральной государственной службы с учетом специфики ее регламентации Федеральным законом о прокуратуре. В законе определены требования, предъявляемые к лицам, назначенным на должности прокуроров и следователей, условия и порядок приема на службу в органы и учреждения прокуратуры[14]. Предусмотрены правовые основания и порядок установления испытания при приеме на службу в органы прокуратуры, принятие присяги прокурора, следователя, проведения их аттестации, присвоения классных чинов.

Законодательством определен специальный порядок  привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности. Любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры. Такие особенности привлечения прокуроров и следователей органов прокуратуры к ответственности связаны с характером их задач, функций и полномочий, в том числе по привлечению к установленной ответственности работников иных правоохранительных органов, совершивших преступления и иные правонарушения, надзору за исполнением законов практически во всех урегулированных законом сферах общественных отношений.

Прокуроры и  следователи, являясь представителями  государственной власти, находятся  под особой защитой государства  как и их близкие родственники, а также их имущество. Порядок  и условия осуществления такой  защиты прокуроров и следователей определяются Федеральным законом "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», иными нормативными правовыми актами[15].

Особое внимание уделено законодательной регламентации  порядка прохождения службы, перевода, а также поощрения работников и привлечения их к дисциплинарной ответственности, оснований и порядка  прекращения службы, мерам материального  и социального обеспечения работников прокуратуры, правовой и социальной защиты прокуроров и следователей.

Наиболее систематизированная  и детализированная совокупность норм об организации, полномочиях и порядке  деятельности прокуроров содержится в  Уголовно-процессуальном кодексе РФ. Согласно УПК РФ[16] в ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен:

1) проверять исполнение требований  федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

2) выносить мотивированное  постановление о направлении  соответствующих материалов в  следственный орган или орган  дознания для решения вопроса  об уголовном преследовании по  фактам выявленных прокурором  нарушений уголовного законодательства;

3) требовать  от органов дознания и следственных  органов устранения нарушений  федерального законодательства, допущенных  в ходе дознания или предварительного  следствия;

4) давать дознавателю  письменные указания о направлении  расследования, производстве процессуальных действий;

5) давать согласие  дознавателю на возбуждение перед  судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры  пресечения либо о производстве  иного процессуального действия, которое допускается на основании  судебного решения;

6) отменять незаконные  или необоснованные постановления  нижестоящего прокурора, а также  незаконные или необоснованные  постановления дознавателя;

7) рассматривать  представленную руководителем следственного  органа информацию следователя  о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение;

8) участвовать  в судебных заседаниях при  рассмотрении в ходе досудебного  производства вопросов об избрании  меры пресечения в виде заключения  под стражу, о продлении срока  содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном УПК РФ.

9) разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;

10) отстранять  дознавателя от дальнейшего производства  расследования, если им допущено  нарушение требований УПК РФ;

11) изымать любое  уголовное дело у органа дознания  и передавать его следователю  с обязательным указанием оснований такой передачи;

12) передавать  уголовное дело от одного органа  предварительного расследования  другому (за исключением передачи  уголовного дела в системе  одного органа предварительного  расследования) в соответствии  с правилами, установленными УПК РФ[17], изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи;

13) утверждать  постановление дознавателя о  прекращении производства по  уголовному делу;

14) утверждать  обвинительное заключение или обвинительный акт по уголовному делу;

15) возвращать  уголовное дело дознавателю, следователю  со своими письменными указаниями  о производстве дополнительного  расследования, об изменении объема  обвинения либо квалификации  действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков;

16) осуществлять  иные полномочия, предоставленные  прокурору УПК РФ.

2.1. По мотивированному  письменному запросу прокурора  ему предоставляется возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела.

3. В ходе судебного  производства по уголовному делу  прокурор поддерживает государственное  обвинение, обеспечивая его законность  и обоснованность.

4. Прокурор вправе в порядке и по основаниям, которые установлены УПК РФ, отказаться от осуществления уголовного преследования с обязательным указанием мотивов своего решения.

5. Полномочия  прокурора, предусмотренные статьей,  осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами[18].

6. В случае  несогласия руководителя следственного  органа либо следователя с  требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа. В случае несогласия руководителя вышестоящего следственного органа с указанными требованиями прокурора прокурор вправе обратиться к Председателю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти. В случае несогласия Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации или руководителя следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться к Генеральному прокурору Российской Федерации, решение которого является окончательным.

Нормы о прокурорском надзоре за исполнением законов предусматриваются нередко в различных федеральных законах, регулирующих различные сферы правовых отношений. Тем самым законодателем подчеркивается повышенная значимость прокурорского надзора в связи с соответствующим видом деятельности государственных и иных органов в соответствующих сферах правовых отношений. Хотя, в принципе, таких упоминаний и не требуется, поскольку общие предметы ведения прокуратуры, функции и полномочия прокуроров определены в Законе о прокуратуре. Тем не менее, подчеркивая особую значимость для охраны прав и свобод человека и гражданина, общества и государства тех или иных видов деятельности, законодатель счел необходимым специально указать на возложение на прокуратуру надзора за исполнением законов. Специальными федеральными законами регламентируются задачи, полномочия и порядок деятельности прокуроров в отдельных сферах правовых отношений, ввиду специфики которых прокурор является по существу единственным "внешним" гарантом законности.

Таким образом, деятельность органов прокуратуры регулируется следующими законодательными актами: Конституцией Российской Федерации; Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»; иными федеральными законами и подзаконными актами.

1.2 Подзаконное регулирование  прокурорского надзора  в уголовном процессе России

В соответствии с ФЗ «О прокуратуре» Генеральный  прокурор РФ руководит системой прокуратуры  Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками  органов и учреждений прокуратуры  приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников[19]. То есть можно сказать, что регулирование прокурорского надзора в уголовном процессе в большой степени осуществляется с помощью подзаконных актов, разработанных Генеральным прокурором РФ, например, Приказ Генеральной прокуратуры №136 от 06.09.2007 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия». Данный нормативно-правовой акт принят для обеспечения единого подхода к осуществлению прокурорского надзора за процессуальной деятельностью следственных органов, незамедлительного реагирования на выявленные нарушения законов, допущенные при расследовании преступлений[20].

Другим  ведомственным нормативным  актом является Приказ Генеральной прокуратуры №137 от 06.09.2007 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»[21] принят в связи с переходом к работе в новых условиях уголовного судопроизводства, установленных Федеральным законом от 05.06.2007 N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации",в целях обеспечения единого подхода к осуществлению прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания, незамедлительного реагирования на выявленные нарушения законов, допущенные при расследовании преступлений.[22]

В нем указана  необходимость считать важнейшей  обязанностью прокуроров защиту прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, а также  иных лиц, чьи права и законные интересы были нарушены, принимать все необходимые меры к восстановлению нарушенных прав, возмещению причиненного вреда.

Другим подзаконным  актом регламентирующим прокурорский надзор в уголовном процессе является Приказ генеральной прокуратуры  от 20 ноября 2007 г. N 185 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства»[23], принятый в целях обеспечения надлежащей реализации прокурорами предоставленных им полномочий в судебных стадиях уголовного судопроизводства, руководствуясь ст. 17 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Так же в связи  с изменениями в УПК РФ в 2007 году был принят Приказ генеральной  прокуратуры от 18 декабря 2007 г. N 43 "Об установлении объема и пределов процессуальных полномочий руководителей следственных органов (следственных подразделений) системы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации"[24], для установления объема и пределов процессуальных полномочий руководителей следственных органов (следственных подразделений) системы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации при осуществлении ими процессуальных полномочий, руководствуясь статьей 20.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", частью пятой статьи 39 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и подпунктами 5 и 6 пункта 13 Положения о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации.