Состояние местного самоуправления в России

СОСТОЯНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

ПРАВОВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ И  ИХ МЕСТО В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ  ВЛАСТИ 

Слово “муниципалитет”  произошло от латинского municipium, так  в эпоху римской республики назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время муниципалитет  — это избираемое городское или  сельское самоуправление. 

Местным самоуправлением  называется организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение  населением вопросов местного характера  и управление муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления, а также  через выборные и другие органы местной  власти. 

Все отношения, возникающие  в процессе организации и действие местных органов управления, регулируются муниципальным правом. Понятие муниципального права Российской Федерации характеризует  вполне самостоятельное правовое образование  в системе права, хотя и не относиться к числу его основных отраслей. Поэтому муниципальное право  можно определить как право местного самоуправления. В частности к  муниципальному праву относится: 

— выбор населением организационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих  органов; 

— управление муниципальной  собственностью, хозяйством, формированием  и исполнением местного бюджета; 

— осуществление  органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательными и правовыми актами федеральных  органов власти и органов власти субъектов федерации; 

— реализация органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию  расходов, возникающих в связи  с возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с  неправомерными действиями органов  государственной власти. 
 

Началом становления  местного самоуправления в Российской Федерации считается принятие Конституции  Российской Федерации 12 декабря 1993 года, признавшей местное самоуправление одной из основ конституционного строя и установившей принципиальные положения о местном самоуправлении, соответствующие сложившимся общемировым  традициям и Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1999 г. 

В соответствии с  Конституцией Российской Федерации  местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Государством гарантируется организационная  обособленность органов муниципальной  власти, признается и защищается муниципальная  собственность. Участие граждан  в осуществлении местного самоуправления гарантируется конституционными правами  избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, направлять индивидуальные и коллективные обращения  в органы местного самоуправления, обжаловать в суде решения и действия органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения, самостоятельно определять структуру  органов местного самоуправления. 

В Конституции Российской Федерации перечислены важнейшие  вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных  бюджетов, установление местных налогов  и сборов, осуществление охраны общественного  порядка. 

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях  с учетом исторических и иных местных  традиций Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное  самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих  территорий. 

Положения Конституции  Российской Федерации, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации  местной власти с учетом сформулированных в Европейской Хартии местного самоуправления принципов законности, децентрализации  управления, самоорганизации граждан, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать, при максимальном приближении к потребителям услуг. 

В развитие конституционных  норм, заложивших правовую основу для  самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения, а также для реализации коллективных интересов граждан, связанных с  местом их проживания, были приняты  федеральные законы по основным вопросам организации и деятельности местного самоуправления: 

“Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации”; 

“О финансовых основах  местного самоуправления в Российской Федерации”; 

“Об основах муниципальной  службы в Российской Федерации”; 

“Об обеспечении  гарантий конституционных прав граждан  избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления”; 

“Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан  Российской Федерации”. 

Также были внесены  соответствующие изменения и  дополнения в существующие законы, затрагивающие вопросы компетенции  местного самоуправления (“О милиции”, “О пожарной безопасности”, “О Государственной  границе”, “Об особенностях организации  местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях”). Основополагающие федеральные кодексы  и законы (Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и др.), содержат значительное количество норм муниципального права. В настоящее время общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, превышает 1300, в их числе 150 федеральных  законов. 

Так как по действующему законодательству значительная часть  правового регулирования местного самоуправления должна осуществляться на региональном и муниципальном  уровне власти, в субъектах Российской Федерации и в муниципальных  образованиях идет активный процесс  формирования нормативной правовой базы местного самоуправления. 

Основные региональные законы, регулирующие вопросы организации  и деятельности местного самоуправления, действуют на территории практически  всей страны, за исключением районов  бывшей Чечено-Ингушской АССР. В  большинстве субъектов Федерации  приняты законы об организации местного самоуправления, о муниципальной  службе, о регистрации уставов  муниципальных образований. Вместе с тем, лишь в нескольких субъектах  Федерации приняты законы о финансово-экономических  основах местного самоуправления, об осуществлении прав граждан на участие  в местном самоуправлении. Подавляющее  большинство муниципальных образований  имеет принятые и зарегистрированные уставы. 

Приходится констатировать, что в сфере правового регулирования  местного самоуправления все еще  существует ряд нерешенных проблем. Отсутствует государственная концепция  или стратегия, систематизирующая вопросы, которые должны быть законодательно урегулированы. Некоторые из уже существующих норм, касающихся организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям права, несогласованы между собой. Выявлено значительное количество случаев, когда законодательными органами субъектов Российской Федерации либо не принимаются необходимые законы, либо принимаются с существенными нарушениями федерального законодательства. 

Развитие местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, среди которых следует  выделить финансово-экономические  трудности, недостаточную развитость нормативно-правовой базы в вопросах практического функционирования муниципальных  образований, а также проблемы взаимоотношений  органов государственной власти и органов местного самоуправления. 

Слабость законодательства в сфере местного самоуправления обусловлена рядом причин, среди  которых главное — отсутствие целостной системы государственного территориального управления, отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной  власти и органами местного самоуправления, внутренняя несогласованность и  несистемность федерального и регионального  законодательства о местном самоуправлении. Действующий Федеральный закон  “Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации” принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и  Совета Федерации. В результате был  принят компромиссный вариант рамочного  закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и  принятия закона отсутствовал необходимый  опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом  федеративном государстве. Надежды  федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов  субъекты Федерации своим законодательством  уточнят порядок деятельности и  полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались  не заинтересованными в создании условий для самостоятельной  деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции  за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах  организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые  общие принципы разграничения полномочий. 

Для эффективной  работы каждый из уровней власти должен иметь четкое представление о  круге своих полномочий и соответствующих  им обязанностях, ответственности за состояние дел в той или  иной области. Тем самым обеспечивается разграничение полномочий между  всеми уровнями территориального управления в государстве. Вместе с тем, жестко закреплять за органами местного самоуправления определенный фиксированный объем  полномочий нецелесообразно. Муниципальные  образования имеют существенные различия по экономическому потенциалу, инфраструктуре, кадрам, поэтому объем  полномочий по решению вопросов местного значения, который могут взять  на себя те или иные органы местного самоуправления, всегда будет различным. При определении компетенции  каждого муниципального образования  необходимо обязательно учитывать  местные условия.

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПО УРОВНЯМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ 

Перечень полномочий, отнесенных по Конституции Российской Федерации к исключительной компетенции  федерального законодательства, включает ряд предметов, непосредственно  затрагивающих местное самоуправление: вопросы государственной собственности; утверждение федеральных программ в области экономического, экологического, социального и культурного развития, энергоснабжение, транспорт и пути сообщения. 

Данные предметы ведения не могут регулироваться субъектами Федерации или органами местного самоуправления. Согласно Конституции  субъекты Федерации и органы местного самоуправления не имеют права издавать какие-либо нормативные акты по данным вопросам, даже в том случае, если существует реальная потребность в  регулировании тех или иных предметов  ведения Федерации, но такое регулирование  по какой-либо причине не осуществляется. Кроме того, по Конституции устанавливается, что правовые акты субъектов Федерации, а также акты органов местного самоуправления не могут противоречить  федеральному законодательству. 

По Федеральному закону “Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации” к полномочиям органов  государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относятся: 

— принятие и изменение  федеральных законов об общих  принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением; 

— обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации  и федеральному законодательству; 

— обеспечение гарантий осуществления предусмотренных  Конституцией Российской Федерации  и законами Российской Федерации  обязанностей государства в области  местного самоуправления; 

— регулирование  законами порядка передачи объектов федеральной собственности в  муниципальную собственность; 

— наделение органов  местного самоуправления федеральным  законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и  финансовых средств, необходимых для  осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией; 

— установление государственных  минимальных социальных стандартов; 

— регулирование  отношений между федеральным  бюджетом и местными бюджетами; 

— принятие федеральных  программ развития местного самоуправления; 

— компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной  власти; 

— регулирование  и защита прав граждан на осуществление  местного самоуправления; 

— обеспечение федеральных  гарантий финансовой самостоятельности  местного самоуправления; 

— установление федеральных  гарантий избирательных прав граждан  при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц  местного самоуправления; 

— установление порядка  судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления; 

— регулирование  и установление ответственности  органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов; 

— осуществление  прокурорского надзора за соблюдением  законности в деятельности органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления; 

— регулирование  особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных  образованиях; 

— регулирование  основ муниципальной службы. 

Из числа предметов  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, урегулированных  федеральным законодательством, к  местному самоуправлению имеют отношение  следующие предметы ведения: общественная безопасность и правопорядок, владение и пользование землей, недра, водные и природные ресурсы, разграничение  государственной собственности, природопользование, охрана окружающей природной среды  и обеспечение экологической  безопасности, особо охраняемые природные  территорий, охрана памятников истории  и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры  и спорта, координация вопросов здравоохранения, защиты семьи, социальной защиты и социального  обеспечения, реализации мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидации их последствий, установление общих принципов налогообложения  и сборов, установление общих принципов  организации местного самоуправления. 

По данным вопросам, если они не регулируются федеральным  законодательством, субъекты Федерации  имеют право принимать нормативные  акты при условии, что принятые ими  акты не могут изменять нормы действующего федерального законодательства или  в иной форме противоречить федеральным  нормативным актам, регулирующим тот  же предмет. В том случае, если нормами  федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации урегулированы  одни и те же отношения, находящиеся  в сфере совместного ведения, то, если иное не содержится в федеральном  законе, должно применяться исключительно  федеральное законодательство. 

Большинство вопросов местного самоуправления может быть урегулировано федеральным законодательством, в том числе и по вопросам, находящимся  в сфере совместного ведения  Федерации и субъектов Федерации. Законодательство субъектов Федерации  по регулированию местного самоуправления должно носить дополняющий характер по отношению к федеральному законодательству. 

В Федеральном законе “Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации” к полномочиям органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации в области  местного самоуправления относятся: 

— принятие и изменение  законов субъектов Российской Федерации  о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением; 

— обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации  о местном самоуправлении Конституции  Российской Федерации и законам  Российской Федерации; 

— регулирование  порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность; 

— регулирование  отношений между бюджетами субъектов  Российской Федерации и местными бюджетами; 

— обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной  обеспеченности; 

— наделение органов  местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и  финансовых средств, необходимых для  осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией; 

— принятие региональных программ развития местного самоуправления; 

— защита прав граждан  на осуществление местного самоуправления; 

— обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; 

— обеспечение государственных  минимальных социальных стандартов; 

— установление и  изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения  муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований; 

— компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной  власти субъектов Российской Федерации; 

— регулирование  законами в соответствии с настоящим  Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных  традиций; 

— законодательство о муниципальной службе; 

— принятие и изменение  законов субъектов Российской Федерации  об административных правонарушениях  по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления; 

— установление порядка  регистрации уставов муниципальных  образований. 

Кроме того, федеральными законами органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации вправе в пределах своей  компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также  своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление  отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции  федеральных органов государственной  власти и органов государственной  власти субъектов Российской Федерации, а также других органов местного самоуправления. 

Местное самоуправление в государстве используется преимущественно  для выполнения трех основных функций. Во-первых, для выполнения функции  непосредственного обеспечения  нормальных условий жизнедеятельности  населения: обеспечение жильем, благоустройство  территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и  связи, создание условий для получения  основного общего образования, необходимой  медицинской помощи, торгового, бытового, культурного обслуживания населения  и т.п. Данные задачи местная власть способна решать более оперативно и  эффективно, так как имеет наиболее полное представление о потребностях населения и местных условиях. Во-вторых, местное самоуправление необходимо для более полного  и эффективного привлечения и  использования местных человеческих, природных и иных ресурсов. Выявление  и оптимальное использование  этих ресурсов способствует развитию малого и среднего бизнеса, увеличению налоговой базы, уменьшению безработицы, повышению благосостояния населения. Хотя масштаб местных ресурсов невелик, в целом по стране они составляют значительную величину. Местное самоуправление также необходимо для обеспечения  функционирования обратной связи в  государственном управлении, т.е. для  организации непосредственного  взаимодействия с населением. 

В Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, что порождает проблему определения  пределов законодательного регулирования  порядка решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также пределов самостоятельности  в их решении. 

Федеральным законом  “Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации” к собственной компетенции  местного самоуправления отнесено 30 различных  задач: 

— принятие и изменение  уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; 

— владение, пользование  и распоряжение муниципальной собственностью; 

— местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных  налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; 

— комплексное социально-экономическое  развитие муниципального образования; 

— содержание и использование  муниципальных жилищного фонда  и нежилых помещений; 

— организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и  профессионального образования; 

— организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного  благополучия населения; 

— охрана общественного  порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного  порядка, осуществление контроля за их деятельностью; 

— регулирование  планировки и застройки территорий муниципальных образований; 

— создание условий  для жилищного и социально-культурного  строительства; 

— контроль за использованием земель на территории муниципального образования; 

— регулирование  использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных  сооружений местного значения; 

— организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и  канализации; 

— организация снабжения  населения и муниципальных учреждений топливом; 

— муниципальное  дорожное строительство и содержание дорог местного значения; 

— благоустройство  и озеленение территории муниципального образования; 

— организация утилизации и переработки бытовых отходов; 

— организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; 

— организация и  содержание муниципальных архивов; 

— организация транспортного  обслуживания населения и муниципальных  учреждений, обеспечения населения  услугами связи; 

— создание условий  для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания  и бытового обслуживания; 

— создание условий  для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; 

— сохранение памятников истории и культуры, находящихся  в муниципальной собственности; 

— организация и  содержание муниципальной информационной службы; 

— создание условий  для деятельности средств массовой информации муниципального образования; 

— создание условий  для организации зрелищных мероприятий; 

— создание условий  для развития физической культуры и  спорта в муниципальном образовании; 

— обеспечение социальной поддержки и содействие занятости  населения; 

— участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; 

— обеспечение противопожарной  безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы. 

Данные задачи по своему характеру неразрывно связаны  с территорией муниципального образования  и в целом сопоставимы с  теми функциями, которые выполняют  муниципальные образования в  странах Западной Европы. 

В целом задачи местного самоуправления могут быть классифицированы по порядку их возникновения на обязательные, добровольные и делегированные. Обязательные полномочия включают вопросы жизнедеятельности  населения, решать которые обязательно  в соответствии с законами. Органы местного самоуправления не могут самостоятельно решать, выполнять или нет данные задачи, однако у них есть определенный выбор в том, как их решать. 

Добровольные полномочия включают вопросы жизнедеятельности  местного сообщества, которые оно  не обязано, но может, при желании  решать по собственной инициативе за счет собственных средств. Следует  учитывать, что органы местного самоуправления могут принимать на себя добровольные полномочия только по вопросам, затрагивающим  интересы местного сообщества. Таким  образом, муниципалитетам предоставляется  право реализации в пределах своей  территории определенных задач без  специального наделения полномочиями нормативными актами вышестоящих уровней  управления. Сфера добровольной деятельности органов местного самоуправления ограничивается либо полномочиями других муниципальных  образований, либо компетенцией государственных  органов, либо запретом на вмешательство  в дела граждан и их объединений. Право на добровольное установление собственных задач местного значения является важным элементом местного самоуправления, гарантирующим их развитие.