Социальная поддержка малообеспеченных слоев населения
Курсовая работа
На тему: Социальная поддержка малообеспеченных слоев населения
ОГЛАВЛЕНИЕ.……….………………………………………
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………
ГЛАВА 1 Социальная поддержка малообеспеченных слоев населения как социально-правовой институт………………………………………………………6
1.1.
История развития социальной поддержки
малообеспеченных слоев населения………………………………………………………
1.2.
Организация социальной поддержки малообеспеченных
слоев населения………………………………………………………
ГЛАВА 2 Правовое регулирование в области социальной поддержки малообеспеченных слоев населения………………………………………………14
2.1. Законодательство в развитых зарубежных странах в сфере социальной поддержки малообеспеченных слоев населения…….…………………………14
2.2.
Современное российское
ГЛАВА
3 Перспективы развития и совершенствования
законодательства в области социальной
защиты малообеспеченных слоев населения
в РФ…………………………………………………………………...
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ………………………….……35
ВВЕДЕНИЕ
Тема курсовой работы «Социальная защита малообеспеченных слоев населения» на сегодняшний день является одной из наиболее актуальных тем в социальной политике. Сейчас в России довольно большая часть населения, уровень доходов у которых ниже установленного прожиточного минимума. А ведь от этого страдает и экономика страны в целом, а значит и каждый гражданин, живущий в России. Тем более что у нас в стране предложенная социальная поддержка от государства не настолько хороша и эффективна, как хотелась бы ее видеть.
Сейчас в России проживает порядка 25-30% малообеспеченных граждан и семей. Реформы 90-х годов, хотя и обеспечили некоторый статистически фиксируемый рост экономики, но они обострили тенденцию несоответствия социальных обязательств государства его финансовым возможностям. Это привело к снижению качества предоставляемых малообеспеченным слоям населения социальных услуг.
Действующая долгие годы система социальных льгот относительно стабильно поддерживала жизненный уровень малообеспеченных слоев населения. Однако неоправданное увеличение числа льгот и льготников, сопровождаемое множеством нарушений и злоупотреблений при их распределении, привело к значительному обременению экономики, сдерживающему ее развитие. Призванная решить данную проблему и вводимая с 2005 года реформа замены льгот денежными компенсациями пока не выполняет эту задачу, ибо механизмы ее решения недостаточно продуманы и направлены скорее на сугубо прагматическое сокращение бюджетных расходов и обязательств, нежели на реальную поддержку нуждающихся слоев населения в силу предельно низких установленных нормативов компенсационных выплат.
Однако программы и механизмы федерального и регионального управления сферой защиты и поддержки малообеспеченных слоев населения реализуются без четко выраженной стратегии. Недостаточно эффективно решаются проблемы, связанные с изменением принципов финансирования, адресности поддержки нуждающихся членов общества, качества и доступности социальных услуг для данной категории населения. Все это определяет актуальность темы исследования, ее теоретическую и практическую значимость.
Целью работы является проведение теоретико-правового анализа социальной поддержки малообеспеченных слоев населения и выработка научно-прикладных рекомендаций по развитию и совершенствованию законодательства в этой сфере.
Задачами исследования являются:
- Рассмотреть историю развития социальной поддержки малообеспеченных слоев населения;
- Рассмотреть законодательство в развитых зарубежных странах в сфере социальной поддержки малообеспеченных слоев населения;
- Рассмотреть перспективы развития законодательства РФ в области социальной поддержки малообеспеченных слоев населения;
Предметом исследования явяляются нормы действующего законодательства и перспективы их развития в сфере социальной поддерки малоимущих слоев населения в России.
Объектом работы являются общественные отношения, возникающие в сфере социальной поддержки малоимущих слоев населения.
В работе были использованы следующие методы научного исследования:
1) общенаучный: -анализ современного законодательства; -организация работы органов государственной власти и МСО в сфере социальной поддержки малоимущих слоев населения.
2) сравнительно-правовой заключается в сравнении с аналогичными институтами развитых зарубежных стран и заимствование отдельных институтов.
3) историко-правовой метод
Также был использован специальный метод, метод социалогического опроса статистических данных за последние 3 года.
1. Социальная поддержка малообеспеченных слоев населения как
социально-правовой институт
1.1 История социальной политики в сфере помощи малообеспеченных слоев населения
Социальная защита населения как отрасль имеет крепкие корни и традиции. История ее развития насчитывает более 300 лет. Сострадательное отношение к бедным и увечным, различные формы благотворительности, главным образом раздача одежды и пищи, входила в обычаи даже древних славян и первый исторический документ о создании домов милосердия для обездоленных людей - «Приговор при решении церковного собора» датирован 1682 годом и в нем сказано «По его Великого Государя указу в граде Москве о нищих рассмотрение учинено и велено их разобрать, и странных и больных держите в одном месте со всяким довольством от его Государевой казны. В градах учинить пристанища нищим, чтоб нищие не скитались без призрения, а ленивые , имеющие здравие телесное, пристали к работе.
Начиная с царствования Петра, стала активно формироваться государственная политика, направленная на оказание поддержки нуждающимся, создание светских социальных учреждений.
Если говорить о системе социальных учреждений, то она установлена Указом Екатерины 11 в 1775 году, именно этот год, вероятно, и следует считать годом рождения социальной защиты на Руси. В изданном Екатериной Указе для управления губерний впервые в законодательном порядке устанавливается государственная система общественного призрения для всех гражданских сословий, создаются специальные приказы общественного призрения, со штатом и своими функциями, близкими тем, что выполняются органами социальной защиты и сегодня. Однако приказы общественного призрения находились в ведении Правительствующего Сената, а с образования Министерств при Александре 1 находились в компетенции Министерства внутренних дел.
После эпохи Екатерины знаменитой вехой в развитии общественного призрения послужило назначение Указом Павла 1 его супруги Марии Федоровны руководителем всеми социальными учреждениями. С ее именем связан крупнейший этап истории развития отечественного благотворения, ее называли министерством благотворительности. 5 мая 1917 года решением временного правительства впервые было создано общероссийское министерство. После Октябрьской революции в РСФСР был образован народный Комиссариат государственного призрения, а 30 апреля 1912 года он переименован в народный Комиссариат социального обеспечения. С этой даты и ведется отчет работы социального обеспечения. В 1946 году комиссариат был преобразован в министерство социального обеспечения, преобразованного позднее в Министерство труда и социального развития России.
За 80 последних лет не раз менялось название органа, но суть его деятельности оставалась незыблемой. За этот период пройден большой путь становления, реорганизации и обновления.
Вообще, понятие «социальная защита» впервые использовали американские законодатели в тексте закона, принятого в 1935 г.1 В нем давалось правовое обоснование нового для США института обязательного страхования на случай старости, смерти, инвалидности и безработицы. Данный термин органически вошел в понятийный аппарат ученых и практиков, так как просто и доходчиво выражал сущность поддержки социально уязвимых слоев населения.
В дальнейшем рамки этого понятия значительно расширились, чему способствовала, в том числе и разработка конвенций и рекомендаций
Международной организации труда (МОТ), Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), Международной ассоциации социального обеспечения, посвященных социальному страхованию и социальной помощи, гарантированию минимальных доходов работающим при наступлении нетрудоспособности, а также условиям и охране труда, заработной плате.
Широкое применение международным сообществом категории «социальная защита» во многом обусловлено кардинальными изменениями, произошедшими в социальной политике западных стран в 30-50-х годах.
В начале 90-х годов переход российского общества к рыночным отношениям, обострил социальные проблемы населения и потребовал создания и развития нового социального института - социальной защиты населения; с началом рыночной трансформации: потребность в его использовании возникла при появлении острой необходимости помощи гражданам, не способным материально себя обеспечить, с переименованием в 1992 г. системы органов социального обеспечения в систему органов социальной защиты населения.
В это же время термин «социальная защита»2 начал повсеместно употребляться. Но официально принятого и законодательно закрепленного определения на сегодняшний день не существует.
До начала реформ в России существовала система социального обеспечения. Это форма государственного обеспечения, гарантирующая гражданам при наступлении неблагоприятных ситуаций, государственную поддержку в виде пенсий, пособий и социальных услуг. Теперь эти функции выполняет система социальной защиты, но в отличии от раннее существовавшего социального обеспечения она еще выполняет превентивную функцию. Она включает в себя мероприятия по профилактике социальных рисков, их предотвращению.
В начале 90-х годов в нашей стране начинает складываться социальная работа как профессиональная деятельность.
В декабре 1991 г. Верховный Совет Российской Федерации принял специальное постановление по социальной защите малоимущих слоев населения в период либерализации цен. В соответствии с ним, исполнительным органам власти на местах предлагалось создать для малоимущего населения, беременных женщин и кормящих матерей специализированные пункты приема пищи и гарантированного обеспечения продуктами питания. Предлагалось в необходимых случаях организовывать оказание помощи малоимущим по снабжению продуктами питания непосредственно по месту жительства.
Тогда же в декабре 1991 г. вышел специальный Указ Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по социальной поддержки населения в 1992 г.».3 Этим указом для поддержки малообеспеченных граждан намечалось ввести карточную, талонную или купонную систему распределения гарантированного набора продуктов, упорядочить и сделать адресной гуманитарную помощь, поступавшую тогда из-за рубежа.
В апреле 1992 г. был принят Закон Российской Федерации «О дополнительных мерах по охране материнства и детства», а в мае – Указ Президента Российской Федерации «О мерах по социальной поддержке многодетных семей», в которых были определены дополнительные преимущества и льготы, направленные на защиту материнства и поддержку многодетных семей.
С 1 июля 1992 г. была введена новая система выплаты пособий по безработице, включавшая в себя повышенный и обычный виды пособий. А в соответствии с правительственным Постановлением от 14 мая 1992 г. «О системе профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки высвобождаемых работников и незанятого населения» устанавливается бесплатный принцип функционирования этих систем подготовки и переподготовки для лиц, зарегистрированных в органах государственной службы занятости в качестве ищущих работу.
В соответствии с Федеральным Законом «Об основах социального обслуживания в Российской Федерации» (1995 г.) стала формироваться целая сеть новых социальных учреждений.
В ноябре 1995 г. был принят Федеральный Закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Он расширил льготы инвалидам, предусмотрел дополнительные меры их реабилитации.
В августе 1994 года была утверждена федеральная программа «Дети России». Этим указом также предусматривалось расширение состава целевых программ, входящих в эту президентскую программу. В 1996 году действие этой же программы было продлено.
С переходом к рыночной экономике стали создаваться условия для возрождения благотворительности как избирательной помощи нуждающимся.
С 1996 г. Правительство Российской Федерации приступило к разработке комплексной программы по реформированию системы социальной защиты населения страны. К началу 1997 г. им была подготовлена Программа социальных реформ в Российской Федерации до 2000 года.
Социальная защита является целостной системой, представляет собой самостоятельный социальный институт, призванный решать определенные социальные и экономические проблемы.4 Дальнейшее целенаправленное развитие социальной защиты населения в России, как целостной системы, требует определенной упорядоченности образующих ее элементов и их взаимосвязей.
1.2 Малообеспеченные
слоев населения как социально-
Малообеспеченные слои населения – это специфическое состояние материальной необеспеченности людей, когда доходы человека или семьи не позволяют поддерживать общественно – необходимое для жизнедеятельности потребление; когда люди не имеют средств на минимальный национальный стандарт потребления, - в Российской Федерации он получил название прожиточный минимум; когда доходы семьи ниже прожиточного минимума5.
Для российского общества характерна дифференциация по уровню материального положения различных слоев и групп. Поляризация населения высока. Разрыв в доходах 10% наиболее и 15% наименее обеспеченного населения за последние пять лет увеличился с 4 до 15 раз. Были проведены исследования, которые показали, что наше общество состоит из четырех социальных слоев. Наше общество выглядит так: бедные (на их доход приходится 1 прожиточный минимум, малообеспеченные (2 - 2,5 прожиточных минимума, на сегодняшний день это 25 % населения), средние (6-7 прожиточных минимумов), обеспеченные и богатые (более 10 прожиточных минимумов). В 42 регионах России средний уровень доходов низкий или на уровне порога бедности. Почти 2/3 населения имеют доходы ниже среднего уровня, отмечается увеличение малоимущих категорий граждан.
В современных условиях малообеспеченными оказались не только социально уязвимые семьи, но и семьи, прежде считавшиеся благополучными. К малообеспеченным категориям, то есть нуждающихся в поддержке государства, относятся инвалиды I и II групп, престарелые граждане (80 лет и старше), пенсионеры, многодетные семьи, неполные семьи, семьи с детьми – инвалидами, студенческие семьи, семьи безработных, семьи с малолетними детьми, лица, попавшие в экстремальные ситуации (вынужденные переселенцы; люди, пострадавшие в результате стихийных бедствий; беженцы, бомжи) и девиантные семьи (алкоголиков, наркоманов, правонарушителей).
Определяющее значение в поддержке малообеспеченных категорий населения имеет государственная экономическая и социальная политика. Если раньше регулирование уровня жизни населения осуществлялось централизованно, то сейчас данную проблему решают новыми методами. Главными из них являются индексация и компенсация. Индексация – механизм автоматической корректировки доходов. Обычно индексация осуществляется двумя способами: путем увеличения доходов на определенный процент через определенное время или путем корректировки доходов по мере роста уровня цен на заранее оговоренный процент. Выплаты по индексации проводятся в основном за счет средств государственного и местного бюджетов. Индексируются все виды денежных доходов граждан, а именно заработная плата, пенсия, стипендия, другие виды социальных выплат, за исключением единовременных.
Помимо индексации существует Федеральный закон «О государственной социальной помощи», который устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам.6
Государственная социальная помощь - система мер по оказанию действительно нуждающимся лицам (малоимущим семьям и отдельным малоимущим гражданам) помощи в виде денежных выплат, натуральной, гуманитарной помощи, а так же в виде услуг и льгот, для преодоления или смягчения жизненных трудностей, для поддержания их социального статуса и полной жизнедеятельности, а также адресного и рационального использования бюджетных средств.7
За чертой прожиточного минимума в России живут (по данным 2006г., % к общей численности населения):
- дети в возрасте до 15 лет – 25,0%;
- молодежь от 16 до 30 лет – 20,5%;
- трудоспособные мужчины и женщины от 31 до 54-59 лет – 40,0%;
- лица пенсионного возраста свыше 55-60 лет – 14,5% [12, с. 42].
Таким образом, в настоящее время в России бедность превратилась в массовое явление – треть населения (по разным оценкам, 20-40% населения) проживает за границей прожиточного минимума (в 1990 г. – 1,6%), а примерно 2% наших сограждан живет в условиях прямого недопотребления и выживания. Но специфика малообеспеченных слоев в России заключается в том, что они имеют определенные, не учтенные статистикой, возможности поддержания своего потребления: подсобное хозяйство (сельское и ремесленное), торговля с рук, экономия на качестве питания, покупке промышленных товаров, затратах в области образования, культуры и т.п. Этим можно объяснить отсутствие массового голода.
2. Правовое
регулирование социальной
слоев населения
2.1 Законодательство в развитых зарубежных странах
Поддержка бедного населения в большинстве развитых стран стоится по принципу определения социального минимума и помощи тем, кто имеет доходы ниже этого гарантированного минимума. Существует большое разнообразие подходов как к видам социальной помощи, оказываемой бедным, так к определению социального минимума.
Социальный минимум в европейских странах.
Понятие социального минимума используется8 для определения тех лиц или семей, которые находятся в состоянии бедности и могут претендовать на социальную поддержку. Этот минимальный уровень доходов рассчитывается по разному в каждой из стран - он может быть единым для всего населения (пример в Скандинавских стран), а может варьировать в зависимости от социально-демографической категории семьи/домохозяйства или индивида: для пожилых, для лиц, трудоспособного возраста, инвалидов и т.п. Различие существует и в определении объекта поддержки – индивид или семья/домохозяйство, в последнем случае выделаются уровни социального минимума для отдельных типов домохозяйств: одиноко проживающий, супруги без детей, с одним, двумя, тремя детьми, неполная семья с одним, двумя, тремя детьми и т.п.
Число выделяемых социальных минимумов для различных категорий получателей поддержки в европейских странах:
единый минимум – Финляндия, Дания; два минимума – Австрия, Швеция, Люксембург; три минимума – Бельгия, Италия; четыре минимума – Германия, Испания, Португалия, Нидерланды; пять минимумов – Ирландия, Великобритания; девять минимумов – Франция.
Таким образом, определение уровня бедности, который официально считается основанием для получения социальной поддержки, является важным элементом адресной социальной помощи. В Европейском союзе можно выделить три основных вида социального минимума, которые используются в большинстве стран: минимальный гарантированный доход, минимальный доход пожилого человека и гарантированный доход инвалида. Наибольшее разнообразие подходов наблюдается при определении первого вида социального минимума, который затрагивает лиц трудоспособного возраста. Одни страны пришли к необходимости введения этой системы еще в конце сороковых годов (Великобритания в 1948 г.), другие создали систему социальных гарантий гораздо позже (Италия в 1998-2002 гг., Португалия – 1997 г.). Существующие правила постоянно совершенствуются. Так, последние изменения в закон о минимальном гарантированном доходе во Франции были внесены в 2008 г.9
Анализ показывает, что наряду с существованием в разных странах общих правил и положений, таких как: превалирование критерия проживания над гражданством, свобода занятости или концентрация социальной работы на местном уровне, система минимального гарантированного дохода характеризуется и значительными отличиями:
● существование возрастной границы для вхождения в программу поддержки в некоторых странах (с 16 лет в Великобритании, с 18 лет в Бельгии, с 25 лет в Испании, Люксембурге и Франции);
● разный объект поддержки (индивидуальный подход в Бельгии, Нидерландах и Дании; поддержка семьи/домохозяйства в Великобритании, Испании, Германии);
● выделение специфических групп особой поддержки наряду с общими правилами предоставления помощи (молодежь в Дании и Великобритании, иностранцы в Австрии и Германии);
● различие сроков предоставления помощи (страны Юга Европы и Франция требуют переоформления прав каждый год или чаще) и пересчета суммы выплат, исходя или от уровня инфляции (Франция и Италия) или минимальной зарплаты (Нидерланды и Люксембург) или по результатам обследований потребительских групп (Швеция).
Если рассматривать масштабы получения помощи этого типа (доплата до социального минимума индивидам или домохозяйствам, где есть трудоспособные), то различия по странам оказываются существенными: от 0,15% (Италия) до 6% (Финляндия) общей численности населения, или от 0,3% до 8,6% экономически активного населения.
Проблема определения минимального гарантированного дохода, расчета его уровня также решается не однозначно в разных странах Европы. Так, в Германии, Финляндии, Австрии и Швеции базируются на стоимости потребительской корзины, в других странах – минимальный размер не так жестко привязан к ней, хотя в момент введения социального минимума она могла служить одним из ориентиров, как это было во Франции в 1988 г. В дальнейшем этот уровень увеличивался в зависимости от уровня инфляции в стране.
Необходимо отметить, что во всех случаях уровень социального минимума не совпадает с линией бедности, устанавливаемой по относительной методике расчета как 50% или 60% медианы доходного распределения. В некоторых странах он находится на уровне или даже превосходит официальный уровень бедности (Ирландия, Великобритания, Дания, Нидерланды), а в других составляет от 40 до 95% этого уровня (в зависимости от страны и типа домохозяйства).
В большинстве стран предоставление социальной поддержки людям/домохозяйствам с трудоспособными членами, чьи доходы находятся ниже минимального гарантированного уровня, сопровождается оказанием и других видов социальной помощи бедным (пособие на жилье, пособие неполным семьям с детьми).
Предоставление социальной поддержки в некоторых странах связано с условием заключения социального контракта, обязывающего получателя активно включаться в поиск путей выхода из трудной ситуации, связанной в основном, с отсутствием постоянной работы. Тенденция к переходу на такую систему прослеживается в большинстве стран Европы с 90-х годов прошлого века, хотя и не везде она получила уже законченную форму. К числу стран, где система минимального гарантированного дохода в сопровождении социального контракта существует уже несколько десятилетий, относится Франция.
Система социального контракта во Франции.10 Система минимального дохода в сопровождении социального контракта (RMI) была введена во Франции законом от 1 декабря 1988 г. и добавила еще один уровень социальной поддержки самых бедных слоев населения (после семейного пособия, пособия на жилье, пособия неполным семьям, инвалидам, пожилым). Ограничениями для вхождения в эту программу, кроме дохода, были возраст, обязательное проживание на территории и заключение контракта социальной и профессиональной адаптации.
Уровень социального минимума, дающего право на получение пособия, устанавливался исходя из двух основных принципов:
● поддержка наиболее бедных слоев населения;
● гарантированный минимум не должен провоцировать иждивенчество.
Поэтому минимум не должен быть очень высок, чтобы для получателей сохранялась привлекательность даже самой низкооплачиваемой занятости, но в тоже время это пособие давало возможность поддержать хотя бы минимальный уровень потребления в период социальной адаптации.
С течением времени в системе социальной адаптации проявились явные недостатки, которые требовали исправления в целях повышения эффективности этой социальной программы.
Несмотря на то, что заключение контракта было обязательным условием выплаты пособия, реальная процедура оформления и сопровождения реализации этого контракта недостаточно стимулировала получателей пособия активно получать специальность или искать работу. Контракт мог продлеваться на значительный период времени (иногда несколько лет), этапы социальной адаптации дробились и не всегда включали в себя условия, действительно приводящие к занятости как конечной цели контракта. Аккумулирование различных видов поддержки, которые по закону не все принимались во внимание при определении права на RMI, приводили к ситуации, когда не работающий получатель пособия мог жить лучше работника с низкими доходами.
Проблема оценки эффективности системы социальной адаптации с выплатой пособия до гарантированного минимума (RMI) заключалась и в главном критерии «удачи» - выходе получателя пособия на занятость в форме наемного труда или индивидуальной деятельности, включая малый бизнес, что представляется особенно сложным в условиях экономических кризисов и роста безработицы. Даже существование первоочередных прав на рабочие места (при прочих равных условиях) для получателей пособия, заключивших социальный контракт, не гарантирует всем и в короткие сроки выхода на занятость. Условия социального контракта могут подготовить получателя помощи к занятости (помочь решить проблемы со здоровьем, с устройством детей в детские учреждения, с получением новой или первой профессии, с юридической или/и бухгалтерской подготовкой к ведению самостоятельного мелкого бизнеса, и т.п.), но не всегда гарантируют занятость.
В то же время система минимального гарантированного дохода была и остается последним видом помощи, к которому могут прибегнуть самые бедные слои населения – уменьшение или отказ в пособии по безработице оставляет возможность обратиться за пособием минимального гарантированного дохода (RMI), а отказ от него – это только надежда на частные или общественные благотворительные пожертвования, которые являются разовыми видами помощи.
С другой стороны, экономический кризис породил относительно новое явление – «бедные работающие», в которую включаются работники на неполный рабочий день или неделю, а также те, чей заработок от полной занятости оказывается недостаточным для выхода семьи за пределы минимального гарантированного дохода.
В силу этого, в конце 2008 г. (национальным законом от 1 декабря 2008 г.) было принято решение заменить два вида пособия – пособие минимального гарантированного дохода (RMI) и пособие одинокому родителю(API), новым видом социальной помощи – доходом активной солидарности (RSA), который охватывает и работающих бедных. Новая система введена во Франции с 1 июня 2009 года, будучи предварительно протестирована в качестве эксперимента в некоторых департаментах Франции. Все правила и условия предоставления пособия и сопровождения социального контракта определяются национальным законом, хотя реализация проходит на региональном уровне при совместном финансировании государства и региона.