Социальная политика государства в области опеки попечительства
Федеральное агентство по образованию
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
Югорский государственный
Юридический факультет
Кафедра менеджмента
Дисциплина: Система государственного и муниципального управления
Курсовая работа
на тему: Социальная политика государства в области опеки попечительства.
Руководитель: Выдрина Г.А.
«___»_____________2009 г.
Ханты-Мансийск ─ 2009 г.
Содержание
Введение
Президентом РФ в качестве одного из приоритетных направлений государственной политики определена забота о повышении благосостояния населения нашей страны, стимулирование воспроизводства населения. Без здорового нового поколения все административные и экономические реформы в России теряют всякий смысл. [21]. В условиях совершенствования правового государства уже произошли коренные изменения системы российского права, изменениям подвергся и правовой институт опеки и попечительства, направленный на восполнение недостающей или отсутствующей дееспособности у некоторых категорий граждан, защиту их прав и интересов.
Актуальность темы в том, что на данном этапе коренным образом изменилась социальная политика государства в области опеки и попечительства. Органам опеки и попечительства отводится ведущая роль в защите прав и законных интересов детей, в том числе оставшихся без попечения родителей и нуждающихся в помощи государства.
Итак, целью данной работы выступает изучение и анализ социальной политики государства в области опеки и попечительства. Объектом данной курсовой работы является организация опеки и попечительства на различных уровнях управления. Предметом выступают особенности опеки и попечительства.
Задачи исследования:
- Охарактеризовать опеку и попечительство как приоритетное направление государственной социальной политики.
- Проанализировать этапы становления законодательства РФ об опеке и попечительстве.
- Изучить организацию опеки и попечительства на различных уровнях управления.
- Изучить аргументы защиты опеки и попечительства.
- Выявить новые возможности, права и обязанности в области опеки и попечительства.
- Определить ошибки и неточности в российском законодательстве в области опеки и попечительства.
В соответствии с задачами выстроена структура работы, которая состоит из 3 частей. В первой части дано общее понятие опеки и попечительства, проанализировано становление российского законодательства в области опеки (попечительства), а также охарактеризована опека и попечительство как приоритетное направление государственной социальной политики. Во второй части поэтапно рассмотрена реализация российского законодательства в области опеки и попечительства на различных уровнях управления. И, наконец, в третьей части рассмотрены пути совершенствования опеки и попечительства в Российской Федерации, а именно изучены аргументы защиты опеки и попечительства, выявлены новые возможности, права и обязанности в данной области, и определены ошибки и неточности в российском законодательстве в области опеки и попечительства.
Таким образом, в работе были использованы методы наблюдения, синтеза, исторический метод, метод научного анализа, метод описания, метод систематизации накопленных знаний и т.д.
В курсовой работе использовалась большое количество различных источников. Среди них труды таких авторов как Л. Ю. Михеевой, О. В. Фетисова, П. В. Гулидова и т.д. Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве", закон ХМАО – Югры от 10 декабря 2008 года N 148-оз «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству на территории ХМАО – Югры» и т.д. Доклад директора Департамента государственной политики в сфере воспитания, дополнительного образования и социальной защиты детей Минобрнауки России А.А. Левитской на Всероссийском семинаре-совещании «Организация работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан в свете принятия Федерального закона «Об опеке и попечительстве».
Глава 1. Теоретические основы опеки и попечительства
1.1. Опека и
попечительство как
Одним из приоритетных направлений государственной политики, определяющей в настоящее время административные и экономические реформы, является забота о формировании здорового поколения, гармонично развивающегося общества.
Совершенствование государственности объективно предполагает необходимость коренных изменений в системе российского права, в том числе в части модернизаций правового института опеки и попечительства, значимость которого определяется потребностью восполнения недостающей или отсутствующей дееспособности у некоторых категорий граждан, защиту их прав и интересов.[20, 45].
Конституция РФ предусматривает государственную поддержку детства (п. 2 ст. 7), защиту детства и семьи государством (п. 1 ст. 38). При этом Конституция как основной закон определяет формирование соответствующей нормативной базы.[1].
Государственная семейная политика в целом должна найти отражение в целом ряде законов, регулирующих данную сферу (жилищное законодательство, семейное законодательство, уголовное и административном законодательство, блок, связанный с налоговым, трудовым законодательством и законодательством о соцобеспечении).
В этом направлении сделаны нужные шаги — принятие Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» также обусловлено развитием конституционных положений и определяет пути реформирования законодательства о защите законных прав и интересов граждан в данной сфере общественных отношений.[20, 45]
Достаточно символичным является факт, что один из самых важных актов в области защиты прав и законных интересов отдельных категорий лиц, в первую очередь несовершеннолетних, принят в год, объявленный в России годом семьи. [6].
Институт опеки и попечительства в российском законодательстве прошел сложный путь становления и развития в современных условиях требует качественно нового правового регулирования.
Гражданское законодательство в 90-х годах восприняло в своих нормах основные положения об опеке и попечительстве, которые до этого момента оставались по большей части институтом семейного права.[20, 45].
Как отметила заместитель Председателя Совета Федерации Федерального собрания РФ СЮ. Орлова, «отношение к семье со стороны всех уровней власти... — это индикатор здорового общества, его будущего, перспектив развития, снижения пороков зла и насилия». [15].
Поэтому эффективность деятельности государства в этой сфере — одна из целей реформы законодательства об опеке и попечительстве, что предполагает развитие и совершенствование органов опеки и попечительства, их модернизацию.[20, 46].
Между тем опека и попечительство— комплексный институт, он несет в себе нормы не только частных (гражданского и семейного), но и публичных отраслей (прежде всего административного) права, что обусловлено необходимостью обеспечения нуждающихся в этом граждан всеми видами охраны их прав и законных интересов (в первую очередь их личных и имущественных прав).
Принятие Закона о попечительстве вызвало необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство (Гражданский (часть первая)[12], Жилищный[13] и Семейный [14] кодексы РФ). [20,46].
Применение Закона о попечительстве предполагает обращение к соответствующим законам. При этом некоторые нормы Закона полностью (или в части) воспроизводят положения указанных нормативных актов, приобретая прямое действие. Часть регулируемых вопросов предполагает решение через принятие Правительством РФ соответствующих постановлений. [5].
Таким образом, отсутствие широкого применения опеки и попечительства на практике было связано в немалой степени с недостаточной государственной поддержкой этого социального института. Отрадно, что последние изменения в законодательстве направлены на изменение этого положения, расформирование детских домов и семейные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. [24].
1.2. Понятие опеки и попечительства
Во 2 статье ФЗ от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» даны следующие определения основных понятий:
1) опека - форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия;
2) попечительство - форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со ст. 30 Гражданского кодекса РФ.[4].
В научной литературе высказываются различные соображения в отношении понятия опеки и попечительства. Однако стоит принять мнение Н.М. Ершовой, которая определяет опеку и попечительство как комплексный раздел семейного и гражданского права, включающий все виды попечения над гражданами, которые нуждаются в особых формах охраны своих прав и интересов, и имеющий целью защиту их личных и имущественных прав.
Данный правовой институт охватывает широкий круг вопросов, связанных, и с семейным, и с гражданским законодательством. Опека и попечительство тесно связаны друг с другом. В обоих случаях речь идет о лицах недееспособных или ограниченно дееспособных. Нормы, регулирующие опеку и попечительство, излагаются в одних и тех же законодательных актах, занимаются их решением одни и те же государственные органы – органы опеки и попечительства. Общим также является и порядок выбора и назначения опекунов, их обязанность защищать права своих подопечных. Однако между опекой и попечительством существуют и определенные различия. Из-за того, что опеку назначают над недееспособными гражданами, опекуны осуществляют от их имени все юридические действия. Попечитель же является лишь помощником своего подопечного.
Перед институтом опеки и попечительства стоят задачи обеспечения:
1) установления опеки и попечительства в отношении нуждающихся в этом граждан;
2) защиты прав и
интересов граждан,
3) минимального уровня жизни граждан, находящихся под опекой или попечительством;
4) государственной поддержки
граждан, исполняющих
5) исполнения органами
опеки и попечительства
Деятельность по опеке и попечительству осуществляется в соответствии со следующими принципами:
- свободного принятия гражданином обязанностей по опеке или попечительству и свободного отказа от исполнения опекуном или попечителем своих обязанностей;
- контроля над деятельностью по опеке и попечительству;
- обеспечения защиты прав и законных интересов подопечных (ст. 5 48-ФЗ). [4].
Деятельность по осуществлению опеки и попечительства имеет социально значимый характер и связана с надлежащим обеспечением интересов особой категории лиц, не способных в соответствии с законом в полной мере реализовать свои права и интересы. Поэтому с учетом интересов подопечных Закон предъявляет специальные требования к лицам, которые вправе выступать опекунами или попечителями (п. 1 ст. 10 48-ФЗ).
Общие правила определяют, что опекун (попечитель) обязан:
- доходы от имущества подопечного расходовать в пользу подопечного;
- не совершать сделки, влекущие уменьшение в имущественной сфере подопечного;
- получать у органа опеки и попечительства согласие на совершение определенных сделок с имуществом подопечного.[20, 49].
Таким образом, на сегодняшний день российским законодательством определены основные понятия и задачи института опеки и попечительства, основные принципы государственного регулирования деятельности, задачи и полномочия органов опеки и попечительства, правовой статус опекунов (попечителей), правовой режим имущества подопечных, ответственность опекунов, попечителей и соответствующих органов, а также их государственная поддержка.
1.3. Становление российского законодательства об опеке и попечительстве
Поскольку институт опеки и попечительства является одним из традиционных институтов обеспечения гарантированных государством конституционных прав граждан на защиту их законных интересов, осветим основные этапы его становления. Первое летописное упоминание об опеке на Руси относится к 879 г., а упоминание опеки и попечительства нашло свое отражение в Послании Рюрика, в котором он назначает своему сыну опекуна, причем опекуном является его родственник Игорь. Данные сведения дополняются ст. 99 «Русской Правды». Таким образом, еще в те времена опекунами и попечителями назначались (становились) близкие родственники подопечных. Никаких имущественных обязанностей опекун не имел, опекуны и попечители должны были заботиться о воспитании ребенка-сироты. При Петре I опекун мог быть назначен либо по завещанию, либо в соответствии с законом, либо по распоряжению магистрата. В период правления Екатерины II отношения по опеке подверглись серьезным изменениям — главной чертой стала сословность (Указ Екатерины II 1775 г. «Учреждения для управления губерний»), так как от сословия ребенка-сироты зависело то, какие учреждения назначали опеку и попечительство. В 1785 г. было установлено различие между опекой и попечительством: опека устанавливалась до 14 лет, попечительство — с 14 до 21 года.
После революции 1917 г. форма устройства
детей приняла
В течение более десяти лет, начиная со времени зарождения российского демократического государства, ознаменованного принятием 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием Конституции Российской Федерации, наша страна позиционирует себя, в первую очередь, как социальное государство. Данная характеристика основывается на содержании ст. 2 Конституции, которая говорит о том, что человек, его права и свободы являются в России высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — прямая обязанность государства. Вместе с тем Конституция предусматривает и ряд дополнительных оснований для подтверждения вышесказанного: например, п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов защиту семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение. [1].
Следовательно, государство путем принятия Конституции страны закрепило за собой обязанность по осуществлению всесторонней защиты тех категорий граждан, которые мы называем «социально незащищенные». До 2008 года суть таких понятий, как «социальная защита» и «социально незащищенный», законодательством не была раскрыта, однако грамматическое толкование позволяло определить, что общий смысл их состоял в обозначении всего, что связано с защитой человека как участника общественных отношений, в данном случае общественных отношений в рамках государства. В свою очередь, защиту, исходя из сущности общественных отношений, рассматривали в различных проявлениях: как правовую, как материальную (т. е. связанную с повышением уровня доходов отдельных категорий граждан), медицинскую и т. д., т. е. соответственно общим направлениям данных отношений.
Надо сказать, что государство, пусть не всегда в полной мере и последовательно, все же обеспечивало социальную защиту граждан даже в самые тяжелые постперестроечные годы и продолжает делать это до сих пор. Ранее, до 2005 г., в каждом муниципальном образовании России существовали местные органы социальной защиты населения, которые на местах решали все основные вопросы социального обеспечения, частично получая на эти цели субвенции из региональных и федерального бюджетов, частично — за счет средств бюджетов муниципальных образований. [19, 69].
В 2005 г. в связи с проведением в стране реформы местного самоуправления, предусмотренной Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131-ФЗ), во многих регионах страны муниципальные органы социальной защиты населения постепенно реорганизовывались в структурные подразделения региональных администраций. Произошло это потому, что ФЗ № 131-ФЗ не предусматривает социальную защиту в качестве вопросов местного значения сельского (городского) поселения или муниципального района (городского округа), составляющих новую структуру реформируемых органов местного самоуправления.[3]. Поэтому теперь весь объем полномочий, связанных с осуществлением социальной защиты населения, передан, как это и продекларировано в Конституции, государству, в лице органов государственной власти субъектов РФ. Законодательство о социальной защите на сегодняшний день не имеет завершенной структуры и требует определенного пересмотра и доработок. [19, 70].
До 1 сентября 2008 года правовую основу деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних составлял ряд законодательных актов Российской Федерации, в том числе, Гражданский кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. № 44-ФЗ "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей", Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». [11].
Опека и по сей день устанавливается над детьми, не достигшими возраста 14 лет; попечительство устанавливается над детьми в возрасте от 14 до 18 лет. Опекунская семья предполагает родственные связи (прямые или косвенные) ребенка с опекуном. Под опеку обычно отдаются дети, имеющие прямых родственников со стороны одного из родителей. Опеку принимают бабушки, дедушки, реже – дяди и тети детей. Определяют опекуна органы опеки и попечительства. В задачу опекуна входит воспитание и развитие ребенка, защита его прав. Опекун осуществляет, контроль за сохранение и использование имеющегося у несовершеннолетнего ребенка движимого или недвижимого имущества, но сам не имеет права распоряжаться этим имуществом. Под попечение, по сравнению с опекой, может попадать значительно более широкая категория детей. На подопечных детей распространяются льготы, нормы и преимущества, установленные для воспитанников детских домов. [21].
01.09.2008 года вступили в силу
Федеральные законы от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об
опеке и попечительстве» и от 24.04.2008 N 49-ФЗ "О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с принятием Федерального
закона "Об опеке и попечительстве". В связи со вступлением в
законную силу названных законов с 1 сентября 2008 года существенно изменяются
основы осуществления опеки и попечительства.
Федеральный закон
от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и
попечительстве" регулирует отношения, возникающие в
связи с установлением, осуществлением
и прекращением опеки и попечительства
над недееспособными или не полностью
дееспособными гражданами.
Федеральным законом установлены: задачи государственного
регулирования деятельности по опеке
и попечительству; основные принципы государственного
регулирования деятельности по опеке
и попечительству; задачи, полномочия
и обязанности органов опеки и попечительства;
правовой статус опекунов и попечителей,
включая порядок определения лиц, имеющих
право быть опекунами или попечителями;
возможности безвозмездного и возмездного
исполнения обязанностей по опеке и попечительству;
основания прекращения опеки и попечительства
и последствия этого.
Раскрыто понятие предварительных опеки
и попечительства, а также порядок заключения
договора об осуществлении опеки или попечительства
(в том числе договора о приемной семье
и договора о патронатной семье).
Федеральный закон предусматривает, что права и обязанности
опекунов и попечителей определяются
гражданским законодательством, а права
и обязанности опекунов и попечителей
относительно обучения и воспитания несовершеннолетних
подопечных определяются семейным законодательством.
Урегулирован статус подопечных - установлены
имущественные права подопечных, порядок
охраны имущества подопечных и особенности
распоряжения недвижимым имуществом,
принадлежащим подопечному. Предусмотрены
случаи получения предварительного разрешения
органа опеки и попечительства, затрагивающие
осуществление имущественных прав подопечного.
[18].
Законом установлено, что за деятельностью опекунов и попечителей осуществляется надзор органами опеки и попечительства. При этом опекун или попечитель ежегодно не позднее 1 февраля текущего года, если иной срок не установлен договором об осуществлении опеки или попечительства, представляет в орган опеки и попечительства отчет в письменной форме за предыдущий год о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении имуществом подопечного с приложением документов. [4].
Таким образом, на каждом этапе исторического развития России опека и попечительство имели свои особенности, продиктованные потребностями общества. Прежняя система правового регулирования в области опеки и попечительства революционным образом изменена. Речь идет о коренной реформе рассматриваемой сферы.
Глава 2. Реализация законодательства в области опеки и попечительства в России
2.1. Организация опеки и попечительства на уровне субъекта РФ
С 1 января 2008 года произошло реформирование системы органов опеки и попечительства. Если ранее функции указанных органов были возложены на органы местного самоуправления, то в настоящее время эти функции государственного значения выполняют органы субъектов Российской Федерации, что должно привести к повышению роли и значения органов опеки и попечительства в деле охраны и защиты прав подопечных. Таким образом, на сегодняшний день органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. [18]. Вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются законами субъектов Российской Федерации, Семейным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации (часть 1 статьи 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», пункт 2 статьи 121 Семейного кодекса РФ). В соответствии с Федеральным законом от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» установлена зависимость применения законов субъектов Федерации от положений указанного Федерального закона, которая определяется спектром решаемых вопросов.
а) Структура органов опеки и попечительства субъекта РФ
Законом предусматривается наделение полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации уполномоченного исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, определяемого высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Для осуществления эффективной работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних предусматривается создание государственным органом опеки и попечительства субъекта Российской Федерации своих территориальных органов (управлений, отделов), действующих на территории одного или нескольких муниципальных образований.
В соответствии с Законом на государственный орган опеки и попечительства субъекта Российской Федерации возлагаются общие полномочия по организации и методическому сопровождению работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, осуществлению координации и контроля за деятельностью территориальных органов опеки и попечительства, а также полномочия по ведению регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей.
Полномочия и порядок организации деятельности территориального органа опеки и попечительства определяются Положением о территориальном органе опеки и попечительства.
Предлагаемая схема
организации работы по опеке и
попечительству в отношении
б) Кадровое обеспечение органов опеки и попечительства субъекта РФ
Значительный объем работы по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, с учетом возрастающих требований к указанной деятельности на современном этапе, обусловливает необходимость соответствующего кадрового обеспечения органов опеки и попечительства.
В штатном расписании органов опеки и попечительства субъекта РФ, прежде всего, территориальных органов опеки и попечительства, непосредственно решающих задачи обеспечения прав несовершеннолетних, необходимо предусматривать наличие специалистов с высшим профессиональным (базовым юридическим, педагогическим, психологическим) образованием в количестве, необходимом для выполнения соответствующим органом опеки и попечительства своих полномочий.
Для эффективного кадрового обеспечения деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних необходимо также обеспечить на постоянной основе подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов органов опеки и попечительства и подведомственных им учреждений.