Социальная защита государственных служащих (на примере Республики Башкортостан)

     Государственное образовательное учреждение высшего  профессионального образования

     Уфимский  государственный авиационный технический  университет

     Институт  экономики и управления

     Кафедра: Управление в социальных

     и экономических системах

     КУРСОВАЯ  РАБОТА

     по  дисциплине: «Система государственного и муниципального управления»

     на  тему: «Социальная защита государственных  служащих (на примере Республики Башкортостан)»

     Уфа   –   2011

     Содержание

     Введение …………………………………………………………….….….3

     Глава 1. Исторический опыт социальной защиты государственных и муниципальных служащих в России……………………………………..…..…7

     Глава 2. Социальная защита населения и  государственных служащих в Российской Федерации……………………………………………………….....10

              2.1 Понятие социальной защиты………………………..…….……10

              2.2 Социальная защита государственных служащих………….………………………………………………………….…..11

              2.3 Правовая основа социальной защиты государственных служащих…………………………………………………………………..……..22

     Глава 3. Проблемы социальной защиты

государственных служащих субъектов Российской Федерации……………..26

                   3.1 Субъекты и объекты социальной защиты в РБ……………….26

              3.2  Социальная защита государственных служащих Республики Башкортостан……………………………………………………………….……30

     Заключение………………………………………………………..…..…..34

     Библиографический список…………………………………………..….37

     Введение

     Служба  в государственных органах, государственных  и общественных организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни общества. Это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов. Государственная служба, прежде всего служение государству, то есть выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства. Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации” рассматривает государственную службу в более узком смысле, как деятельность тех служащих, которые составляют “аппарат”, корпус руководителей, специалистов государственных органов. Такое определение позволяет отграничить государственно-управленческую деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально-культурной сфере, а также отграничить государственную службу и другие виды службы.

     Государственная служба обязана своим возникновением государству. с его возникновением и развитием стала развиваться  и служба, имея своим назначением  реализацию задач и функций государства в разнообразных областях жизнедеятельности общества, являясь необходимым элементом управления.

     Организующая  деятельность государства охватывает разнообразные сферы жизнедеятельности  общества, поэтому государственная  служба регулируется нормами не только административного права, но и нормами других отраслей права. Например, пункт 3статьи 4 в Федерального Закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” определяет, что на государственных служащих распространяется действие законодательства   о    труде   с     особенностями,    предусмотренными настоящим     Законом.   

     Усложнение  общественных отношений, повышение  требований к государству потребовало  необходимость выделения управленческой, организаторской деятельности, как  таковой.

     Для выполнения определенных, требующих  специальной квалификации, функций  общество выделяет относительно устойчивую категорию работников, занятых этим делом не в качестве общественного, а профессионального управления.

     Особенности труда государственного служащего, а именно то, что он не производит материальных ценностей непосредственно, но помогает государству реализовывать собственные функции и задачи обязывает государство обеспечивать служащего.

     Поэтому государственный служащий выполняет  возложенные на него обязанности на возмездной основе. Таким образом, чертами государственной службы являются: осуществление ее на профессиональной основе за вознаграждение (то есть возмездно), специально подготовленными для этого работниками - государственными служащими, урегулированность нормами целого комплекса отраслей права. Государственная служба является одной из сторон организационной деятельности государства, и содержание ее составляет практическая реализация функций и задач государства. Исходя из вышеизложенного, под государственной службой следует понимать профессиональную, возмездную деятельность специально подготовленных работников (государственных служащих) по обеспечению реализации функций и задач государства (в лице государственных органов). Или как определяет Федеральный Закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” в статье 2: “Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнением полномочий государственных органов”.

     Государственная служба осуществляется на государственных должностях. Поэтому должность - необходимый элемент государственной службы. Должность - первичная ячейка аппарата, предусмотренная для одного работника, образуемая в распорядительном   порядке.    Правовыми   актами   соответствующего органа   определяется    ее   название,    место   в   служебной   иерархии (определение тем, кому подчинена, кто ей подчинен), порядок замещения. Она включается в штатное расписание и единую номенклатуру должностей. Таким образом, должность является формализованной социальной позицией, она имеет основное значение в   правовом    статусе     государственного      служащего.     Должность характеризует организационный статус, то есть круг полномочий (прав и обязанностей), основные формы их осуществления, ответственность за их исполнение. Итак, государственная должность это часть организационной структуры государственного органа, обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и др.) с соответствующей частью компетенции государственного органа, предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления. Или как определяет закон о государственной службе, государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти в субъектах России, в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

     Государственная служба имеет и процессуальный аспект, который включает в себя порядок  поступления на службу, прохождение  ее (то есть продвижение по должности, получение соответствующих квалификационных разрядов), увольнение со службы.

     Необходимость существования государственной  службы и ее правового регулирования  обусловлена самим существованием государства с его задачами и  функциями. Весь мировой опыт и состояние  общественных отношений, даже в странах  с высокой культурой демократии, показывают, что современное общество не может нормально функционировать и развиваться вне государства, государственного аппарата и определяемых ими рамок поведения. Для того чтобы Российская Федерация стала демократическим, социальным, правовым государством, вне всякого сомнения, необходим достаточно мощный, квалифицированный и нравственный государственный аппарат, аппарат иных качеств и свойств, чем существовавший до проведения радикальных политических, экономических и социальных реформ.

     Все более углубляющиеся преобразования и сопутствующие им кризисные  процессы в российском обществе стремительно меняют его социальный облик, ставят небывалые по сложности и остроте  политические, экономические, правовые и духовно-нравственные проблемы. В этих условиях особую роль приобретает государственная служба как социально организующий институт, как специальный вид управленческой деятельности. И только адекватная кадровая политика государства, направленная на формирование высокопрофессионального и стабильного государственного аппарата, способна обеспечить решение сложнейших задач переходного периода.

     Целью настоящей работы является исследование системы социальной защиты государственных служащих,  законодательного закрепления и практической реализации всего комплекса мер социальной защиты государственных служащих Российской Федерации.

     Объектом  исследования являются государственные  служащие, лица, на профессиональной основе осуществляющие должностные обязанности  в, прежде всего, исполнительных, а также законодательных и судебных органах государственной власти Российской Федерации.

     Предметом - социальная защита служащих органов  государственной власти Российской Федерации  и ее субъектов.

     Глава 1. Исторический опыт социальной защиты государственных и муниципальных служащих в России

     В эпоху Киевской Руси государственная  власть смогла институционально нормировать  социальные действия, добавляя западное право, которое письменно оформилось в эпоху Ярослава Мудрого. Власть оказалась способной интегрировать  в общество новые культурные ценности и социальные цели, т.е. создать механизм адаптации новых целей. Власть в Древней Руси по характеру была инновационной. Уже в XV веке начинает нормативно оформляться особая категория подданных, которые именовались "служилые люди". В частности, нормы о государственных служащих содержатся в главе VII Соборного Уложения 1649 г. "О службе всяких ратных людей Московского государства". В 1556 г. было принято "Уложение о службе", которым регулируется труд служилых людей.

     Постепенно государственная служба совершенствовалась, что обусловлено усложнением как "внутренних", так и "внешних" функций, реализуемых государственной властью. Крупнейшим реформатором и основоположником нового подхода к регулированию труда государственных служащих в России был Петр I. Так, правовое закрепление чиновничества, как группы населения с особым правовым положением, было оформлено при Петре I в первой четверти XVIII в. Одним из значительных достижений Петра I в этой области является "Генеральный регламент", принятый 28 февраля 1720 г., Указ от 17 марта 1714 г. "О фискалах и о их должностях", "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных" (24.01.1722 г) и другие нормативные акты. На протяжении XVIII - XIX вв. приняты многочисленные нормативно - правовые акты, посвященные регулированию труда государственных служащих, например, Указ Павла I от 28.04.1798 г. "О правилах производства пенсиона служащим и неслужащим военным и гражданским чиновникам", Указ от 8.09.1802 г. "Об учреждении министерств" и другие. Дальнейшее развитие законодательство о государственной службе получило в Положении, утвержденным Николаем I, от 14.05.1834 г. "О порядке производства и чины по гражданской службе". Данным положением вводилась система поощрений за "усердие и похвальное отправление служащих" и "особые труды и достоинства чиновника".

     Административная  реформа Петра I означала дальнейший рост русской бюрократии, которая  приобретала все больший вес  в обществе. При этом в основу государственной службы был положен  принцип личной выслуги, воплощенный в Табели о рангах 1722 года. Этот документ фактически открывал путь наверх наиболее способным и предприимчивым, а достигшие чина восьмого класса имели право на наследственное дворянство. Всего же Табель вводила 14 классов военных, статских и придворных чинов, обладатели которого получали жалованье и полностью зависели от государя и государства.

     Ключевым  нормативным актом в сфере  законодательства о государственной  службе в Российской империи являлся  принятый в 1832 г. Устав "О службе по определению от Правительства". Данный документ регулировал все основные вопросы, которые ныне принято включать в институт госслужбы.

     Нормативные акты, устанавливающие определенные требования к кандидату на должность  государственной службы, в российском законодательстве существовали еще во времена Петра I, на протяжении дальнейшей истории развития отечественного государства и права они совершенствовались, в результате чего на государственную службу могли приниматься образованные подготовленные люди. По Уставу "О службе по определению от Правительства" для поступления на госслужбу претендент должен был удовлетворять определенным требованиям подданства, возраста, пола, состояния или происхождения, а также образовательного ценза. Прием на административные должности связывался с достижением определенного возраста, не младше 16 лет. В то же время не существовало ограничений в приеме на государственную службу, связанных с национальностью или вероисповеданием. Одним из главных квалификационных требований был уровень образования. Именно поэтому в законодательстве Российской империи прослеживается усиление градации чиновников в зависимости от уровня образования, им же определялась и возможность продвижения чиновника по карьерной лестнице. Поведению чиновника и его отношению к службе в Российской империи придавалось особое значение. Так, недобросовестное отношение к служебным обязанностям, нарушение нравственных норм поведения являлись основанием к увольнению по инициативе начальства, наряду с преступлением по службе и несоответствием занимаемой должности.

     Глава 2. Социальная защита населения и  государственных служащих в Российской Федерации

     2.1 Понятие социальной защиты

     Прежде  чем перейти к вопросу о  социальной защите государственных  служащих, необходимо понять, что есть социальная защищенность населения вообще.

     Понятие “социальная защищенность человека”  отражает многообразие связей человека и общества, благодаря которым  осуществляется жизнедеятельность  граждан, раскрытие и использование  их способностей. Однако такой подход возник только недавно. В период существования командно-административной системы социальная защита понималась узко и реализовывалась в рамках централизованной государственной системы социального обеспечения инвалидов, пенсионеров и прочих категорий граждан. Социальная защита в целом осуществлялась путем перераспределения прибавочного продукта и распределения общественных фондов потребления. Проблема социальной защиты государственной и партийно-хозяйственной номенклатуры вообще не поднималась, так как именно эта категория и была наиболее социально защищена и с точки зрения престижности профессии, и с точки зрения удовлетворения основных жизненных потребностей. Номенклатура имела не только достаточно высокую оплату труда, но и доступ к другим материальным и нематериальным благам: лучшему медицинскому обслуживанию, источникам товаров повседневного спроса, комфортным жилищным условиям и тому подобным.

     Сегодня социальная защита населения в качестве основной цели преследует избавление значительной его части от нищенского существования в условиях, когда среднедушевой совокупный доход семьи стал ниже уровня удовлетворения элементарных физиологических потребностей. Возникла настоятельная необходимость предотвращения снижения уровня жизни малообеспеченных, нетрудоспособных членов общества и семей с детьми, как наиболее социально уязвимых групп населения. Но так как уровень оплаты труда все более отстает от уровня цен, все большее количество товаров повседневного спроса становится малодоступным, а то и вовсе недоступным не только для нетрудоспособных, но и для трудоспособных граждан. Так, в 1990 году минимальная официально установленная заработная плата в 80 рублей была в 1,5 раза выше уровня прожиточного минимума, в начале 1992 года эти показатели сравнялись, а в 1996 году прожиточный минимум стал певосходить минимальную зарплату на 20%¹. В связи с этим возникает проблема защиты стабильности рабочих мест как основного источника обеспечения средств существования и создание условий для активного включения населения в социально полезную деятельность.

     Таким   образом,   эффективная    система    социальной    защиты населения      рассчитана       не      только     на      категории     граждан,непосредственно нуждающихся  в такой защите, но и на   максимальное развитие экономики, стимулирование трудовых усилий каждого трудоспособного члена общества, создание условий, в которых он хотел и мог бы заработать. Ведь именно труд дает достаточные средства для действенной социальной защиты.

     2.2 Социальная защита государственных служащих

     Судьба  демократических реформ, укрепление их социальной базы тесно связаны  с развитием института государственной  службы. Ведь именно опираясь на него государство  сможет обеспечить экономическое и  социальное благополучие всего населения. Для успешного решения таких задач, считают зарубежные аналитики Я.Джейбс и Ст.Синнерстрем, необходимы высококвалифицированные специалисты государственной службы, политически нейтральные, защищенные законом, действующие во имя интересов общества, беспристрастные, честные, открытые, умеющие общаться и использовать   информацию,   а   также   эффективно   и   результативно руководить.

     Вместе  с тем, констатируют эти авторы, такие  цели труднодостижимы из-за нестабильности положения чиновников.

     Создавшийся существенный разрыв в уровне жизни предпринимателей и служащих в рыночных структурах, с одной стороны, и большинства чиновников - с другой, явился основанием для суждений о слабой защищенности государственных служащих².

     Но  было бы неправильным подходить к социальной защите государственных служащих аналогично социальной защите всего населения. Дело в том, что здесь существуют два принципиальных различия.

Отождествлять социальную защиту социально уязвимых слоев населения, живущих ниже черты  прожиточного минимума, нельзя в связи с тем, что нищий чиновник, перебивающийся “от зарплаты до зарплаты” и социально не защищенный, не сможет эффективно защищать других, так как просто не будет достаточно работоспособен для этого.

     Кроме того, социальная защита уязвимых слоев населения рассматривается с точки зрения удовлетворения первичных потребностей (по А.Маслоу)³, а социальная защита государственных служащих - не только первичных, но и вторичных, более существенных потребностей. Они работают не просто на зарплату, а во имя того, чтобы служить наивысшим национальным интересам. Деньги, престиж, комфорт для таких людей - не главное. И таких работников немало, что подтверждают данные исследований.

       Характерна  мотивация выбора работы в государственных  структурах. Значительное число служащих связывает этот выбор со стремлением реализовать себя в управленческой сфере (37%) и занять достойное место в обществе (24%).  

       В государственных и муниципальных  органах власти Ростовской области  для многих служащих приоритетное значение имеют такие ценности как уважение людей (92,4%),    творческий      характер     труда    и     самореализация способностей (87,3%), репутация (64,4%).

     Потому  социальная защита государственных  служащих не должна ограничиваться их материальным обеспечением, но учитывать их психологию, самоуважение и признание со стороны коллег, начальства, общества в целом. И в этой связи возникает первоочередная проблема создания положительного, делового имиджа государственной службы на основе правдивой и оперативной информации.

     Необходимо  отметить, что одной из причин отрицательного отношения населения к государственной  службе была и остается проблема льгот  и привилегий. Привилегии являются объективной необходимостью любой  управленческой структуры в любом  обществе. Заявления о желании их ликвидировать есть или демагогия, или непонимание основ управления. В то же время именно привилегии вызывают негативные оценки в общественном мнении о государственной службе. Опыт демократически развитых зарубежных стран показывает, что этого достаточно легко избежать.

     Для   этого    нужно,     во-первых,   чтобы    все     привилегии     были законодательно оформлены. Во-вторых, оно должны быть известны всем. И, в-третьих, должен быть действенным и гласным  контроль за соблюдением законодательства о привилегиях.

     “При  соблюдении этих условий  негативное влияние привилегий на нравственную   оценку    государственных    служащих   значительно снижается”.

     Второе  принципиальное различие социальной защиты государственных служащих и социальной защиты других трудоспособных граждан обусловлено  тем,  что  занятый  в  различных гражданских структурах (даже выполняющий неквалифицированный труд) гражданин работает “на себя”, в то время как государственный служащий не только продает свой труд, но и, исполняя государственные функции, отчуждает себя в профессии, реализуя волю государства, а не свою собственную. При этом, в отличие от других граждан, ограничиваются не только его конституционные права, но и другие личные права и свободы.

     Такие ограничения прав и свобод во имя интересов общества требуют социальной компенсации. Коль государство ограничивает своих служащих, то оно должно заботиться о них, и забота эта должна быть подлинной и многогранной.

     Все вышесказанное позволяет нам  сделать вывод о том, что социальная защита государственных служащих “должна включать в себя комплекс мер, направленных, во-первых, на компенсацию ограничений, объективно обусловленных характером деятельности; во-вторых, на реализацию социальных ожиданий работника, которые легли в основу его профессионального выбора; в-третьих, на нейтрализацию факторов,  препятствующих   эффективной   служебной деятельности конкретного лица”⁴.

     Ограничения, связанные с государственной  службой, законодательно закреплены статьей 11 Федерального закона “Об основах государственной службы в Российской Федерации” от 31.07.1995. Государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической,   научной  и   иной   творческой    деятельности;    быть  депутатом  законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов федерации, органов местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном  федеральным законом и законами субъектов федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему; использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию; получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего; получать от физических и юридических лиц   вознаграждения   (подарки,  денежное вознаграждение,     ссуды,     услуги,     оплату     развлечений,    отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию; принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций; выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями; принимать участие в забастовках; использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним; в государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Наконец, государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом.

     Основные  социально значимые ограничения  для государственных служащих - это, установленные пунктами 1, 3 части первой указанной статьи, запреты на получение дополнительного заработка, то есть на занятие внеслужебной оплачиваемой деятельностью, прежде всего предпринимательской деятельностью. Педагогическая, научная и иная творческая деятельность здесь в расчет браться не может, так как она обычно мало оплачивается и служит, в основном, удовлетворению вторичных      потребностей.     Понятно,     что низкая   заработная    плата     государственных служащих будет способствовать оттоку квалифицированных кадров из системы государственной службы, а также совершению государственными служащими противоправных действий и коррупции. Так, “с 1989 по 1991 годы количество выявленных коррумпированных групп преступников увеличилось в 11 раз. Фактов взяточничества с участием таких групп выявлено в 100 раз больше. По самым скромным подсчетам госчиновники получили сотни миллионов долларов в виде взяток”⁵. И положение, судя по всему, не улучшилось, о чем свидетельствует арест господина Ильюхина иснолнявшего обязанности генерального прокурора.

     К сожалению, существующая на государственной  службе система должностных окладов  в большей степени соответствует  не экономическим, а административно-командным  методам управления. До настоящего времени действует постановление  Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Правительства Российской Федерации “Об упорядочении оплаты труда работников органов представительной и исполнительной власти” от 30.12.1992 №4249-1/1042.  В   соответствии  с  этим  документом  рост  заработной платы государственного служащего зависит только от перемещения по служебной лестнице, так как нормативно определены оклады, пределы премирования и должностных надбавок, основания для единовременных поощрений. Такая организация выплаты окладов расслабляет, расхолаживает и уж конечно не заинтересовывает работников в высокопроизводительном труде. Более того, она не соответствует принципу распределения по труду в его классическом понимании, поскольку допускает равное вознаграждение за неравный труд.

     Именно  в этом заключается одна из причин сознательного недоиспользования трудящимся своих физических и интеллектуальных способностей, о чем свидетельствуют результаты исследований. Например, на вопрос “В полной ли мере Вы реализуете свои способности на работе?” положительный ответ был получен лишь от 28,6 процентов опрошенных. Причем только 10,8 процентов участвовавших в опросе уверены, что если они будут работать больше и лучше, то их заработок увеличится.