Социальная защита населения. 14
Оглавление
ВВЕДЕНИЕ
Закрепленное в ст.22 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) право каждого члена общества на социальное обеспечение гарантируется в Российской Федерации каждому гражданину. Россия как социальное государство берет на себя обязательства по предоставлению социальной помощи нуждающимся в ней гражданам. Социальное обеспечение лиц, не имеющих гражданства, иностранных граждан, проживающих на территории Российской Федерации, по общему правилу, производится на основании ратифицированных международных и межправительственных договоров.
В настоящее время Российская Федерация столкнулась с рядом серьезных проблем экономического, политического, социального характера. Проблемы эти имеют в своей основе множество причин, среди которых одна из важнейших - несовершенство системы социальной поддержки населения, существующей на сегодняшний день. Таким образом, для перехода на новый уровень развития России необходимо реформировать, усовершенствовать систему социальной поддержки населения в Российской Федерации.
Актуальность темы определяется сложностью и противоречивостью современного периода становления российской государственности, кризисными проявлениями во всех сферах российской действительности. Переход к рынку, ухудшение условий жизни значительной части населения страны, в особенности безработных, пенсионеров, семей с детьми, выявили неспособность прежней системы социального обеспечения гарантировать каждому достойный жизненный уровень. Многочисленные недостатки современной системы социальной поддержки населения хорошо известны не только специалистам, но и всем тем, кто сталкивается с работой органов социальной поддержки населения по долгу службы и в повседневной жизни. Именно поэтому реформирование системы социальной поддержки населения России и практически полное обновление прежнего советского законодательства в области социального обеспечения представляет собой один из важнейших пунктов программы обновления российской системы управления, что также говорит об актуальности выбранной темы исследования.
Актуальность темы определяется также необходимостью перехода российских государственных органов управления по социальной защите населения от традиционных образцов реагирования к эффективному принятию решений, оптимизации управленческих структур, улучшения управленческого стиля.
Одним из наиболее актуальных направлений совершенствования социальной защиты населения на современном этапе реформы жилищно-коммунального хозяйства является реформа системы поддержки социально незащищенных слоев населения России в целом и, в частности, жителей Москвы, имеющих право на частичную компенсацию оплаты жилищно-коммунальных услуг.
Другими актуальными
вопросами, которые будут исследованы
в настоящей работе являются проблемы
обеспечения доступности
Состояние научной разработки темы. В учебной и научной литературе тема исследования практически не освещена, что свидетельствует о необходимости проведения настоящего исследования. Вместе с тем в российской общественной науке в последние годы появился ряд работ, посвященных теме совершенствования деятельности органов государственного управления по социальной защите населения, но в большинстве случаев эти работы касаются лишь некоторых аспектов этой деятельности.
Сущность и содержание социальной защиты населения раскрывается в работах Беличевой С.А., Бобковой П.В., Бондаренко Б.Н. и др. Практические и методологические аспекты социальной работы освещаются Ф. Парслоу, М. Доэлом, С. Шадлоу, Холостовой Е.И., Бурлак Г.Ю., Григорьевой С.И., Гусляковой Л.Г. и др. Вопросам повышения эффективности деятельности органов социальной защиты населения посвящены работы Прониной Л.И., Алексеевой Л.С. и др. Отдельные проблемы социальной защиты населения и пути их преодоления освещены в публикациях Малышевой Н. (Социальная защита. Социономия. - 2004. - №1. - с.2-6), Широва А. (Социальная защита. - 2004. - №2. - с.3-6), Гуринович В. (Социальная защита. Социономия. - 2004. - №2. - с.2-7), Стазаевой И. (Социальная защита. Социономия. - 2003. - №4. - с.7-10), Набатовой И. (Социальная защита. Социономия. - 2004. - №3. - с.6-10), Позднякова С.А. (Гражданин и право. - 2002. - №4. - с.10-17) и др.
Цель работы заключается в изучении государственного управления в сфере социальных отношений.
Задачи работы:
- исследование сущности и содержания социальных отношений;
- анализ нормативно-правовой базы социальных отношений;
- изучение государственного управления в сфере социальных отношений.
Теоретико-методологическая и источниковая база исследования. Источники и литературу, на изучении которых основана данная работа, можно условно разделить на пять групп.
Во-первых, это официальные документы - федеральное законодательство и законодательство Москвы - осуществляющие нормативно-правовое регулирование в сфере социальной защиты населения РФ.
Во-вторых, это комментарии к действующему законодательству.
В-третьих, это аналитические работы и статьи российских и зарубежных авторов, которые посвящены теоретическим и практическим аспектам социальной поддержки населения. В-четвертых, это публикации, анализирующие актуальные проблемы социальной поддержки населения РФ. В-пятых, это статистические сборники, архивные материалы, статистические отчеты.
Практическая значимость исследования определяется важностью поиска путей совершенствования системы социальной поддержки населения для современной России. Работа позволяет по-новому осмыслить и объяснить комплекс проблем, связанных с неэффективностью функционирования органов государственного управления по социальной поддержке населения, и оценить меры, предпринимаемые для его совершенствования.
Глава 1. Теоретико-правовые основы социальных отношений
§1. Сущность, направления, формы и функции социальной защиты населения
Социальная защита - это неотъемлемая часть социальной политики, система мер, направленных на соблюдение социальных прав человека, удовлетворение его социальных потребностей. «Социальная защита проявляется в системе приоритетов и механизмов по реализации законодательно закрепленных социальных, правовых и экономических социальных гарантий граждан, обеспечивающих определенный уровень социальной защищенности, достижения социально-приемлемого уровня жизни населения в соответствии с конкретными условиями общественного развития. «1
Социальная защита населения - это система принципов, методов, законодательно установленных государством социальных гарантий, мероприятий и учреждений, обеспечивающих предоставление оптимальных условий жизни, удовлетворение потребностей, поддержание жизнеобеспечения и деятельного существования личности, различных социальных категорий и групп; совокупность мер, действий и средств государства и общества, направленных против ситуаций риска в нормальной жизни граждан, таких как болезнь, безработица, старость, инвалидность, смерть кормильца и др.; комплекс государственных мер социально-экономического и правового характера по обеспечению гарантированного государством минимального уровня материальной поддержки социально уязвимых слоев населения в период экономических преобразований (переход к рыночным отношениям) и связанного с этим снижения их уровня жизни. 2
В России право граждан на социальную защиту гарантировано Конституцией РФ и регламентировано законодательством РФ. Система социальной защиты населения включает в себя: социальное обеспечение, социальное страхование и социальную поддержку (помощь). Социальная защита населения осуществляется за счет федерального, регионального и местного бюджетов, специально создаваемых фондов социальной поддержки населения, негосударственных фондов социальной поддержки населения, негосударственных фондов. Назначение системы социальной защиты населения состоит в том, чтобы с помощью нормативно-правовых, экономических, социально-психологических, организационно-технических средств и рычагов осуществлять поддержку и помощь нуждающимся в этом группам населения и определенным гражданам. В законодательстве, принятом в этой области на федеральном уровне с 1990 г. по настоящее время, нашли правовое закрепление следующие принципы социальной защиты населения: гуманность, социальная справедливость, всеобщность социального обеспечения, достигнутая путем расширения круга получателей пенсий, пособий, услуг и появления новых видов социального обеспечения в ответ на возникновение новых социальных рисков (например, социальных пенсий, пособия по безработице, компенсационных выплат лицам, подвергшимся нацистским преследованиям, ежемесячных пособий ВИЧ-инфицированным, пособий пострадавшим от воздействия радиации и т.д.); применение дифференцированного, адресного подхода в обеспечении различных социально-демографических групп и слоев населения; использование комплексных мер по социальной защите населения; стремление государства зафиксировать размер социальных выплат с учетом минимального потребительского бюджета; демократизация, во многих случаях, условий назначения и получения социальных выплат; предоставление возможности судебной защиты прав человека в этой области.
Система социальной защиты
населения выполняет функцию
поддержания реального
Составным элементом социальной защиты населения в кризисных условиях перехода к рыночным отношениям является социальная помощь, обеспечение в денежной или натуральной форме, в виде услуг, предоставляемых с учетом социальных гарантий, законодательно установленных государством; совокупность социальных услуг, медико-социальная, социально-экономическая, социально-бытовая, социально-психологическая, социально-педагогическая и иная поддержка человека со стороны государственных и негосударственных структур в период его кризисного состояния, в сложных жизненных ситуациях. Она выполняет функцию вспомоществования по бедности отдельным группам населения в экстремальных условиях; носит характер единовременных и периодических денежных доплат к пенсиям и пособиям, натуральных выдач и услуг в целях нейтрализации критических жизненных ситуаций, неблагоприятных экономических условий. Социальная помощь (поддержка) осуществляется за счет местных органов власти, предприятий (организаций), внебюджетных и благотворительных фондов в целях оказания адресной, дифференцированной помощи нуждающимся. Программы социальной помощи предназначены для адресной, избирательной поддержки наиболее социально уязвимых групп населения. Как правило, система социальной помощи является институтом попечительства, вспомоществования с вытекающими отсюда особенностями прямого государственного управления.
«Социальное обеспечение - это участие общества в содержании тех своих членов, которые из-за нетрудоспособности либо некоторых других не зависящих от них причин не имеют достаточных средств к существованию»3. Социальное обеспечение осуществляется посредством денежных выплат (пенсий, социальных пособий и др.), предоставления гражданам натуральных видов содержания, социальных услуг за счет средств обязательного социального страхования, бюджетных ассигнований и иных источников.
«Проведение такой социальной политики, которая бы обеспечивала достаточный жизненный уровень каждого члена общества, в том числе и в случаях, когда он по независящим от него причинам не может трудиться - одна из задач социального государства. Важнейшим условием ее реализации является создание эффективной системы социального обеспечения. Она включает в себя комплекс мер, принимаемых государством по обеспечению и обслуживанию граждан в старости, при инвалидности, в случае потери кормильца, в период безработицы, болезни, беременности и в иных жизненных ситуациях, когда они не могут использовать свой труд для систематического получения дохода либо вознаграждения за труд»4.
Большое значение для
становления эффективной
§2. Правовые основы социальных отношений
Важной положительной чертой законодательства России в области социальной защиты населения является принцип многообразия и всесторонности социальной защиты населения. Суть его состоит в том, что гражданин, имеющий право на социальную защиту, может получать одновременно различные виды социального обеспечения. Так, пенсионер наряду с пенсией (двумя пенсиями, если это инвалид войны: по старости и по инвалидности) вправе получать различные пособия на детей, скидку при приобретении лекарств, вплоть до бесплатного их получения; бесплатные государственную или муниципальную медицинскую помощь и лечение, бесплатный проезд на городском транспорте (в ряде регионов Российской Федерации), выплату эквивалента льготы по оплате жилья, коммунальных услуг на персонифицированные счета и т.д.
Элементом социальной защиты населения является социальное страхование. Социальное страхование распространяется прежде всего на активное, занятое население и финансируется за его счет, а также за счет работодателей. Главная особенность нынешнего социального страхования состоит в том, что в России созданы Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, Фонд социального страхования РФ. Все эти фонды являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями; денежные средства этих фондов не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию не подлежат, хотя и являются государственной собственностью Российской Федерации. Частью 2 Налогового кодекса РФ введен единый социальный налог, включающий и уплату сумм работодателями в Пенсионный фонд РФ.
Рисунок 2 – Основные нормативно-правовые акты в области социальной защиты населения
По тем же правилам исчисляются и платежи налога в Фонд социального страхования и в фонды обязательного медицинского страхования, а дотации государства в названные фонды также значительны. Для всех этих фондов аккумулирование средств происходит и за счет добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц, а также доходов от капитализации средств указанных фондов.
Конституция закрепляет право каждого на защиту от безработицы (ч.3 ст.37). Такая защита обеспечивается наряду с иными мерами материальной поддержкой граждан, не имеющих работы и заработка, трудового дохода и официально признанных безработными. Согласно Закону РФ «О занятости населения в Российской Федерации», государство гарантирует безработным гражданам обеспечение социальной поддержки, основной формой которой является выплата пособия по безработице в течение определенного законом срока, а в период профессиональной подготовки, повышения квалификации, переквалификации по направлению органов службы занятости - выплата стипендии. Целевое назначение пособия по безработице (стипендии) состоит в том, чтобы предоставить указанным лицам временный источник средств к существованию. К гарантиям социальной поддержки безработных Закон относит и оплату периода их временной нетрудоспособности. Перечисленные выплаты безработным относятся к выплатам, осуществляемым в рамках системы социального обеспечения.
«Статья 39 Конституции
гарантирует каждому «
Содержание данной статьи конкретизирует конституционное положение статьи 7 Конституции о том, что Россия социальное государство. Социальное обеспечение - это участие общества в содержании тех своих членов, которые из-за нетрудоспособности либо некоторых других, не зависящих от них причин, не имеют достаточных средств к существованию. В статье 39 упоминается денежная форма социального обеспечения - государственные пенсии и социальные пособия».6
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. N 761 утверждено Положение о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, которым в том числе установлен порядок финансирования расходов на обеспечение предоставления субсидий, а также порядок финансирования расходов на предоставление субсидий гражданам7.
Основные функции органов социальной защиты населения на федеральном уровне: организация пенсионного обслуживания; медико-социальная экспертиза, реабилитация инвалидов и оказание протезно-ортопедической помощи; социальная помощь семье и детям; подготовка законодательства по социальной защите населения; внешнеэкономическое и международное сотрудничество, а также разработка положений по основам социальной политики; анализ и прогноз уровня жизни различных категорий населения; разработка социальных нормативов и др.
Функции органов социальной поддержки населения на региональном уровне регламентируются вышестоящими органами при определенной самостоятельности и включают: обеспечение в пределах своей компетенции проведение единой государственной политики по социальной поддержке и социальному обслуживанию населения, осуществление функций управления, координации и контроля деятельности находящихся в его ведении структурных элементов, анализ положения в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения и выработка управленческих решений по совершенствованию государственной социальной политики на уровне субъекта Российской Федерации, привлечение внебюджетных средств для финансирования социальных проектов. Определенные функции выполняют различные благотворительные организации и фонды социальной помощи населению: социально-медицинская помощь одиноким, престарелым, немощным; социальная реабилитация инвалидов; правовая помощь социально нуждающимся категориям населения и. т.д.
§3. Структура органов социальной защиты населения
В связи с введением в действие с 1 января 2001г. 2 части Налогового кодекса и установлением единого социального налога изменился порядок зачисления платежей в государственные социальные внебюджетные фонды. К данным фондам относятся:
V Фонд социального страхования РФ,
V Пенсионный фонд РФ,
V Федеральный
фонд обязательного
Другой организационной формой социального обеспечения является прямое ассигнование из федерального бюджета (например, пенсии военнослужащим, государственным служащим, предоставление социальных услуг престарелым и т.д.).
Наряду с централизованными формами в последнее время получают распространение и формы негосударственного социального обеспечения. К их числу можно отнести:
1. Муниципальное социальное обеспечение
Так, например, Правительством Москвы осуществляется многоплановая социальная политика, направленная на улучшение жизни москвичей всех социальных слоев и категорий. В этих целях Правительством Москвы ежегодно утверждается комплексная программа мер социальной защиты москвичей. В числе этих мер можно назвать выплату компенсации (или доплаты) неработающим пенсионерам (и отдельным категориям работающих) до социальной нормы.
Рисунок 1 – Структура социальной защиты
В России за социальную защиту отвечает Министерство здравоохранения и социального развития России, которое, в свою очередь, управляется Правительством Российской Федерации.
Глава министерства на данный момент: Татьяна Алексеевна Голикова.
Система социальной защиты включает действие бюджетных и внебюджетных фондов на различных уровнях: федеральном, региональном, местном.
Государственные внебюджетные фонды, обеспечивающие социальную защиту в РФ:
Пенсионный фонд Российской Федерации
Фонд социального страхования Российской Федерации
Фонд обязательного медицинского страхования
Следует различать понятия "социальное обеспечение" и "социальная защита". В период перехода к рыночным отношениям в нашей стране с появлением экономической нестабильности, усилением расслоения общества, обнищания, ростом числа безработных, беженцев, бомжей очень остро встала проблема социальной защищенности граждан. Решить эту проблему в рамках одной отрасли - права социального обеспечения - невозможно, поскольку здесь необходим выход на несколько отраслей права: трудовое право - проблемы безработицы, занятости и трудоустройства населения, повышения социальных гарантий в области труда (например, установление минимального размера оплаты труда), жилищное право - вопросы, связанные с обеспечением жильем, семейное право - вопросы государственной поддержки брака и семьи, установление прав и обязанностей родителей, детей, супругов и т.д., экологическое право - проблемы, связанные с созданием благоприятной экологической среды для нормальной жизнедеятельности членов общества и т.д.
Вместе с тем, основные вопросы социальной защиты населения относятся к праву социальное обеспечение. Таким образом, понятие «социальная защита» значительно шире понятия «социальное обеспечение», а социальное обеспечение является составной частью социальной защиты.
Систему органов, осуществляющих социальную защиту населения, возглавляет Министерство труда и социального развития РФ (Минтруд России).
В регионах России: автономных республиках, краях, областях, городах Москве и Санкт-Петербурге вопросы социальной защиты находятся в ведении Департаментов или Комитетов администрации соответствующей территории, а вопросы пенсионного обеспечения – в Отделениях Пенсионного фонда РФ (за исключением отдельных регионов, где пенсионная служба относится к органам социальной защиты).
Так, например, в г. Москве социальная защита осуществляется следующими органами и учреждениями:
1. Департамент социальной защиты населения города Москвы,
2. Управления социальной защиты населения административных округов,
3. Районные управления социальной защиты населения,
4. Центры социального обслуживания,
5. Бюро медико-социальной экспертизы,
6. Центры помощи семье и детям,
7. Социальные приюты для детей,
8. Пансионаты для ветеранов,
9. Психоневрологические интернаты,
10. Детские дома-интернаты для умственно-отсталых детей,
11. Реабилитационные центры для инвалидов,
12. Геронтопсихиатрический центр,
13. Дома ночного пребывания,
14. Центр социальных выплат,
16.Государственное унитарное предприятие «Московская социальная гарантия»,
17.Московский
центр технических средств
Таким образом, система социальной защиты — это комплекс законодательных актов, мероприятий, а также организаций, обеспечивающих реализацию мер социальной защиты населения, поддержки социально уязвимых слоев населения.
Она включает в себя:
1. Социальное обеспечение — возникло в России в 20-е годы ХХ в. и означало создание государственной системы материального обеспечения и обслуживания пожилых и нетрудоспособных граждан, а также семей с детьми за счет так называемых общественных фондов потребления. Эта категория по сути идентична категории социальной защиты, однако последняя применяется по отношению к рыночной экономике.
Помимо пенсий (по старости, инвалидности и пр.) к социальному обеспечению относились пособия по временной нетрудоспособности и родам, по уходу за ребенком в возрасте до года, помощь семьям в содержании и воспитании детей (бесплатные или на льготных условиях ясли, детские сады, интернаты, пионерские лагеря и пр.), семейные пособия, содержание нетрудоспособных в специальных организациях (домах престарелых и пр.), бесплатная или на льготных условиях протезная помощь, предоставление инвалидам средств передвижения, профессиональное обучение инвалидов, различные льготы семьям инвалидов. При переходе к рынку система социального обеспечения в значительной мере перестала выполнять свои функции, однако часть ее элементов вошла в современную систему социальной защиты населения.
2. Социальные гарантии — предоставление социальных благ и услуг гражданам без учета трудового вклада и проверки нуждаемости на основе принципа распределения по потребностям имеющихся общественных ресурсов этих благ. В нашей стране к социальным гарантиям относят:
- гарантированное бесплатное медицинское обслуживание;
- общедоступность и бесплатность образования;
- минимальный размер оплаты труда;
- минимальный размер пенсии, стипендии;
- социальные пенсии (инвалидам с детства; детям-инвалидам; инвалидам, не имеющим трудового стажа; детям, потерявшим одного или обоих родителей; лицам, старше 65 (мужчины) и 60 (женщины) лет, не имеющим трудового стажа);
- пособия при рождении ребенка, на период по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, до 16 лет;
- ритуальное пособие на погребение и некоторые другие.
Социальное страхование — защита экономически активного населения от социальных рисков на основе коллективной солидарности при возмещении ущерба. Основными социальными рисками, связанными с потерей трудоспособности, работы и соответственно, дохода, являются болезнь, старость, безработица, материнство, несчастный случай, производственная травма, профессиональное заболевание, смерть кормильца. Финансируется система социального страхования из специальных внебюджетных фондов, формируемых за счет взносов работодателей и работников, а также субсидий государства.
Социальная поддержка (помощь) предоставляется социально-уязвимым группам населения, не способным в силу тех или иных причин обеспечить себе доход. Помощь осуществляется как путем денежных, так и натуральных выплат (бесплатные обеды, одежда) и финансируется за счет общих налоговых поступлений. Для получения социальной помощи обычно необходима проверка на нуждаемость. Помощь предоставляется тем людям, чьи доходы ниже минимальных жизненных стандартов, и выступает важнейшим элементом политики борьбы с бедностью, обеспечением минимального гарантированного дохода, как реализация права на жизнь.
Глава 2.Государственное управление в сфере социальных отношений
§1. Сфера социальных отношений в современном обществе
Социальная сфера жизни
В современных условиях главная задача государственного регулирования социальных отношений состоит в том, чтобы содействовать социальной солидарности и социальной справедливости, а поскольку борьба различных социальных слоев за удовлетворение собственных интересов неизбежна, она должна протекать на основе состязательности и в рамках правового поля, в целях поиска согласия, компромиссов.