Социально-экономическое значение бюджета

Оглавление

Введение

В настоящее время в  России практически нет политика, который бы не осознавал, что экономический рост и обеспечение соответствующих темпов экономического роста - главная задача любого государства¹. Только экономический рост может решить все известные общественные проблемы. Об этом четко заявлено в послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 18 апреля 2002 года².

Совокупность финансовых отношений в рамках национальной экономики образует финансовую систему государства. С точки зрения социально-экономических отношений, она складывается из централизованных, децентрализованных финансов и финансов домохозяйств.

Централизованные финансы —  это государственная бюджетная система, государственный кредит, специальные внебюджетные фонды, фонды имущественного и личного страхования. Они используются в качестве инструмента регулирования национальной экономики в целом, решения целого ряда важнейших экономических и социальных задач.

Децентрализованные финансы —  финансы фирм и предприятий различных форм собственности. Это финансовые отношения между юридическими лицами, юридическими лицами и государством, юридическими и физическими лицами. В своей стимулирующей функции они используются для регулирования экономических и социальных отношений в рамках отдельных хозяйственных субъектов. Финансы фирм, предприятий и отраслей народного хозяйства составляют основу финансов. Здесь формируется подавляющая часть финансовых ресурсов. От состояния финансов предприятий различных форм собственности во многом зависит общее финансовое положение страны.

Каждое звено финансовой системы представляет собой определенную сферу финансовых отношений, а финансовая система в целом — совокупность различных сфер финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются фонды денежных средств.

С точки зрения макроэкономического анализа и роли государства в развитии национальной экономики, особое значение имеют государственные финансы, основу которых составляет государственный бюджет.

Государство призвано выполнять важнейшие  функции, без которых существование  общества невозможно, среди которых наиболее важными являются управление в области обороны, общественной безопасности, социальная политика и др. Для выполнения своих функций государство ежегодно принимает бюджет, в котором расписываются доходы, которые планирует получить государство в предстоящем году, и направления, на которые оно эти средства собирается потратить (расходы).

В зависимости от соотношения доходов  и расходов бюджет может иметь  дефицит (расходы больше доходов) или  профицит (доходы большое расходов). Основным источником доходов является налоговые поступления от предпринимательской деятельности субъектов экономической деятельности. Существуют и некоторые другие источники доходов. В Российской Федерации основные источники доходов и направления расходов бюджетов различных уровней определены Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом от 15 августа 1996 г. №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации»³ и другими предусмотренными ими правовыми актами.

При формировании бюджета государство  зачастую сталкивается с ситуацией, когда предполагаемые доходы не могут покрыть планируемых расходов. С этой ситуации, как правило, государства прибегают к внутренним или внешним заимствованиям с целью покрытия расходов. Несмотря на то, что после 1998 г. бюджет Российской Федерации планируется и исполняется со значительным профицитом, проблема бюджетного дефицита остается чрезвычайно актуальной.

Это объясняется тем, что несмотря на профицитные бюджеты последних лет, внешний и внутренний государственный долг России не уменьшается. Кроме того, чрезвычайно важен вообще ответ на вопрос: что лучше для государства – дефицит или профицит бюджета, за счет чего образуется профицит. Эти вопросы требуют как теоретического , так и практического решения. Их исследование является целью данной работы, для достижения которой решены следующие задачи:

• исследована сущность государственного бюджета как элемента финансовой системы и динамика состояния государственного бюджета России в последние годы;
• проведен общетеоретический и практический анализ сущности бюджетного дефицита и государственного долга как элементов бюджетной политики государства.
• сформулированы предложения по повышению роли бюджетов в социально-экономическом развитии территории.

Информационной базой выполнения дипломного исследования явились данные Госкомстата РФ, показатели федерального бюджета 2001-2004 гг.

Структура дипломной работы обусловлена  необходимостью темы и содержит введение, три главы, заключение и список использованной литературы.

Глава 1. Социально-экономическое значение бюджета в условиях рыночной экономики

1.1. Бюджет как экономическая  категория

Бюджет государства, а государство  выражает интересы общества, в силу необходимости является как бы связующим звеном всех финансовых отношений, в значительной мере и общества в целом. Он — управляющая и управляемая система в масштабах всего общества.

Бюджет как исходная сфера бюджетной  деятельности может рассматриваться с двух точек зрения - экономической и юридической⁴. По экономической сущности бюджет - это совокупность экономических (финансовых) отношений, возникающих по поводу образования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В юридическом аспекте - это правовой акт, основной финансовый план образования, распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований в целях их социально-экономического развития.

Чрезвычайно важное значение для экономического развития любого государства имеет юридическое закрепление тех или иных понятий. Бюджетно-правовые понятия и категории предназначены для систематизации процесса исследования бюджетных отношений, выделения наиболее значимых аспектов этого явления. В понятиях и категориях точное определение объекта нацелено на выявление сущности бюджетной деятельности и, следовательно, обязательно требует выявления места одной бюджетно-правовой категории в системе других категорий. Системный подход к анализу бюджетно-правовых категорий позволяет полно познать бюджетную деятельность государства⁵.

Основополагающей категорией бюджетного права является бюджет. Бюджетный  кодекс РФ определяет бюджет как форму  образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст.6); бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) - как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Федерации (ст.15). Подобное определение не несет в себе должной смысловой нагрузки и способствует возникновению коллизий норм бюджетного права. Например, вызывает сомнения вид бюджета, определяемого ст.6 БК РФ. Исходя из лингвистического толкования, можно предположить, что имеется в виду консолидированный бюджет, так как именно он включает в себя всю совокупность бюджетов различных территориальных уровней.

Правовое значение бюджета определяет юридическое выражение его как планового акта, принимаемого в установленном законодательством порядке. Правовая форма бюджета раскрывается в ст.11 Кодекса, устанавливающей разработку и утверждение федерального бюджета в форме федерального закона, бюджета субъекта Федерации - в форме закона субъекта Федерации, местного бюджета - в форме правового акта представительного органа местного самоуправления либо в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Однако данная норма не дает разграничений  самого бюджета и закона (правового акта) о его утверждении. На несовпадение бюджета с законом о его утверждении указывали видные ученые⁶, одновременно отмечая точки соприкосновения этих категорий. Существование бюджета как особой категории правового акта позволяет сравнивать общую сумму доходов с общей суммой расходов, классифицировать расходы по статьям и определять их относительную важность и срочность.

В связи со сказанным представляется целесообразным определить бюджет следующим  образом:

Рис. 1.1. Роль бюджета в перераспределении валового национального продукта

Бюджет - это публичные экономические  отношения, опосредующие процесс образования, распределения и использования  определенного государственно-территориального или муниципального образования централизованного денежного фонда, находящегося в распоряжении органов государственной власти или местного самоуправления, предназначенного для финансирования общих задач территории и являющегося основным финансовым планом, утверждаемым соответствующим представительным органом.

При функционировании государственных  финансов возникают два тесно  взаимосвязанных процесса: мобилизация  финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении публичной власти, и использование аккумулированных в бюджете денежных средств на различные государственные потребности. Первый из этих процессов находит свое выражение в понятии государственных доходов, второй - государственных расходов⁷.

Доходы бюджетов всех уровней бюджетной  системы РФ - федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов - подразделяются на налоговые и неналоговые (ст.41 БК РФ). В свою очередь налоговые и неналоговые доходы бюджетов могут быть как собственными, т.е. закрепленными на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами (ст.47 БК РФ), так и регулирующими. С точки зрения теории финансового права критериями такой классификации являются порядок и условия зачисления доходов⁸.

Между тем, рассматривая законодательное  определение этих понятий в БК РФ, вряд ли можно считать их удачным.

Определение доходов бюджета имеет важное теоретическое и практическое значение, ибо на ее основе формируется один из наиболее важных объектов бюджетных отношений - распределение бюджетных доходов.

По мнению ученых - специалистов в  области налогообложения, «оптимальное распределение налоговых доходов между бюджетами всех уровней, преимущественно путем законодательного закрепления на постоянной (долговременной) основе нормативов распределения налоговых поступлений между бюджетами разного уровня, позволит сократить дотационность в бюджетной системе РФ, повысить заинтересованность, а также ответственность на каждом уровне этой системы за собираемость налогов, рост налогового потенциала, обозначит сужение сферы перераспределительных процессов, уменьшит необходимость оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам... сосредоточит внимание органов государственной власти и органов местного самоуправления на тех субъектах РФ и тех муниципальных образованиях, где имеющийся налоговый потенциал не позволяет перекрыть минимально необходимые бюджетные расходы»⁹.

Доходы бюджета в БК РФ определяются как денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ст.6 БК РФ).

Во-первых, признаки безвозмездности  и безвозвратности соответствуют не всем доходам бюджета, на что в науке неоднократно обращалось внимание¹⁰. Безвозвратные средства (налоги) представляют бoльшую часть бюджетных доходов, однако их безвозвратный характер несколько условен, поскольку налоги имеют публичную возмездность и возвращаются к плательщику как общественные услуги. Более того, в доход бюджета поступают средства во временное пользование, которые государство обязано возвратить полностью и в определенный срок (государственные кредиты, займы и т.д.). Определенные признаки возмездности также присутствуют у неналоговых платежей обязательного характера: лицензионных и регистрационных сборов, государственной пошлины, арендной платы и т.п.

Во-вторых, вызывает сомнение установление доходов бюджетов всех уровней бюджетной  системы только законодательством  РФ. Действие принципа федерализма  в государственном устройстве России обусловливает правотворчество и субъектов Федерации, в том числе в бюджетной сфере. Установление общих принципов налогообложения Конституция РФ относит к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что реализуется также через механизм правотворчества регионального уровня. Нормативные акты, регулирующие определенные виды доходов местных бюджетов, принимаются и на муниципальном уровне.

В-третьих, законодатель неоправданно сузил сферу всеобщности доходов бюджета, определив их принадлежность органам власти. Доходы бюджета принадлежат общественно-территориальному образованию в целом: Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям, а соответствующие органы власти (самоуправления) только реализуют бюджетную компетенцию от имени Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования.

Основным источником доходов бюджета  составляют налоги и налоговые платежи, которые представляют собой обязательные платежи, взимаемые государством с юридических и физических лиц на основе специального налогового законодательства. Налоги выполняют три важнейших функции: стимулирующую, распределительную и фискальную¹¹.

Сколько веков существует государство, столько же веков существуют и налоги, и столько же государство ищет принципы и способы оптимального налогообложения, т.е. как организовать сбор налогов таким образом, чтобы налогоплательщики платили налоги, а казна получала все больше доходов. Один из основоположников современной экономики А. Смит сформулировал четыре основополагающих (ставших классическими) принципа налогообложения, желательных в любой экономической системе:

1. Подданные государства должны  участвовать в содержании правительства соответственно доходу, каким они пользуются под покровительством и защитой государства.

2. Налог, который обязан уплатить  отдельный субъект налога, должен быть точно определен (срок уплаты, способ платежа, сумма платежа).

3. Каждый налог должен взиматься  в то время и тем способом, когда и как плательщику удобнее всего оплатить его.

4. Каждый налог должен быть  задуман и разработан таким  образом, чтобы он брал и  удерживал из кармана народа  возможно меньше сверх того, что он приносит казначейству государства¹².

На основе этих принципов к настоящему времени сложились следующие концепции налогообложения:

1. Субъекты налога должны уплачивать  налоги пропорционально тем выгодам, которые они получают от государства, т.е. те. кто получил большую выгоду, платят налоги, необходимые для финансирования создания этой выгоды. Например, те, кто желает пользоваться хорошими дорогами, должны оплачивать затраты на поддержание и ремонт этих дорог.

2. Согласно другой концепции,  юридические и физические лица  должны уплачивать налоги в  прямой зависимости от размера  полученного дохода. Данная концепция отличается большей рациональностью и справедливостью, поскольку, естественно, существует разница между налогом, который взимается с предполагаемых расходов на предметы роскоши, и налогом, который удерживается из их предполагаемых расходов на предметы первой необходимости.

Известно, что при высокой ставке подоходного налога (выше 50%) резко  снижается деловая активность фирм и населения в целом, что и пытались теоретически доказать американские экономисты во главе с профессором А. Лаффером. Графически так называемый эффект Лаффера отображается кривой, которая показывает зависимость поступающих в бюджет сумм налогов от ставок налога (рис.1).

Рис.1.2. Кривая Лаффера

На кривой Лаффера отмечают следующие  критические точки:

• ставка налога равна нулю, поступлений в бюджет нет;
• ставка налога равна 100%, поступлений в бюджет также нет (в легальной экономике никто не работает, все уходят в «теневую экономику»)

При всех остальных значениях  r налогоплательщики будут платить налоги, а государство их получать. При ситуация r в точке А при значении r_a достигается максимум поступлений налогов в бюджет, а r_a считается оптимальным уровнем ставки налога. T_a — максимальная сумма налоговых поступлений в бюджет.

Суть «эффекта Лаффера» заключается  в следующем: если экономика находится справа от точки А (например, в точке В), то уменьшение уровня налогообложения до оптимального (r_a) в краткосрочный период приведет к временному сокращению налоговых поступлений в бюджет, а в долгосрочном периоде — к их увеличению, поскольку возрастут стимулы к трудовой и предпринимательской деятельности, произойдет переход из «теневой» в легальную экономику.

Иными словами, если ставки завышены, то подрываются стимулы к нововведениям, снижается экономическая активность. часть предпринимателей уходит в «теневую экономику». Конечно, трудно рассчитывать на то, что можно теоретически обосновать идеальную шкалу налогообложения. Она должна быть основательно откорректирована на практике.

Разработчики современной российской системы налогообложения исходили из того, что лучше иметь много источников пополнения бюджета со средней ставкой налога, чем один-два источника — с высокой.

Учитывая накопленный наукой опыт исследования государственных доходов, можно предложить ввести в научный оборот и закрепить в Бюджетном кодексе РФ следующее определение доходов государственного бюджета: это определенные нормами бюджетного права экономические отношения по поводу поступления части финансовых ресурсов в бюджет государства (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, субъекта муниципального образования или местного самоуправления) с целью создания его финансовой базы для удовлетворения публичных потребностей.

Далеко не совершенное законодательное  определение имеет и категория «расходы бюджета». Бюджетный кодекс РФ расходы бюджета понимает как денежные средства, предусмотренные в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления (ст.6).

Во-первых, данное определение необоснованно сужает круг участников правоотношений в сфере бюджетных расходов, так как в отношения вступают само государство или его субъекты (являющиеся субъектами бюджетного права) в лице соответствующих органов. Более того, указание на финансовое обеспечение задач и функций только органов государственной власти игнорирует принцип публичности бюджетного права, поскольку расходование бюджетных средств осуществляется в интересах всего Российского государства или субъекта Федерации. Во-вторых, Бюджетный кодекс РФ раскрывает лишь материальное содержание расходов бюджета. Безусловно, такое понимание имеет значение, например, для учета бюджетных средств, анализа произведенных расходов и планирования их перспективы, но не показывает всей сущности бюджетных расходов.

Представляется целесообразным дополнить  ст.6 Бюджетного кодекса РФ в части  определения расходов бюджета юридическим  аспектом, учитывая имеющийся в финансово-правовой науке опыт изучения государственных расходов. Следовательно, можно предложить ввести в научный оборот следующее определение расходов государственных бюджетов - это публичные, не создающие и не погашающие финансовых требований непрерывные затраты государства в виде строго опосредованных нормами права экономических отношений по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств в целях обеспечения задач и функций государства (Российской Федерации и ее субъектов).

На основе данного определения  можно выделить следующие юридические признаки расходов государственного бюджета:

они представляют собой публичную  категорию, так как идут на покрытие основных направлений государственной деятельности, необходимы всему государству в целом и обеспечивают общие потребности. Публичные расходы приоритетны для государства.;

они не подлежат, как правило, возврату, не создают и не погашают финансовых требований. В большинстве случаев государство производит отпуск денежных средств из бюджета для удовлетворения своих потребностей на безвозвратной основе. Выделенные средства не нуждаются в возмещении, поэтому возникшие здесь правоотношения не означают появления или прекращения каких-либо финансовых обязательств у сторон. Расходы государства в основном направлены на оплату труда государственных служащих, социальные программы и обслуживание государственного долга. Однако в последнее время расширяется и сфера предоставления государством своих денежных средств на возвратной и возмездной основах, например, в качестве бюджетных ссуд и кредитов;

они осуществляются государством непрерывно. Выполнение государством своих функций и задач требует, с одной стороны, бесперебойного, регулярного и повседневного финансирования, с другой - расходы бюджета являются одной из сфер финансовой деятельности государства и неразрывно взаимосвязаны с аккумуляцией денежных средств в централизованные фонды. Названные посылки и обусловливают наличие у государственных бюджетных расходов признака непрерывности;

они являются бюджетно-правовой категорией, выражающей урегулированные правовыми нормами экономические отношения по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств. Общественные отношения, складывающиеся в процессе распределения и использования централизованных фондов денежных средств, будучи урегулированы нормами бюджетного права, становятся правоотношениями и строятся только в соответствии с законодательством;

они призваны на строго правовой основе обеспечить бесперебойное финансирование задач и функций государства. Регулярное поступление денежных средств  является одним из важнейших условий эффективного выполнения как отдельных государственных программ, мероприятий, так и в целом государственной политики. Все действия государства, его органов и должностных лиц связаны с материальными затратами, которые выражаются в денежной форме. Объем и направления государственных расходов определяются государственными программами и конкретными задачами, решаемыми в каждом конкретном финансовом году. Существование бюджетных расходов именно в правовой форме позволяет государству защищать свои интересы, связанные с расходованием денежных средств.

1.2. Нормативное регулирование  бюджетных отношений в РФ

Бюджетная система Российской Федерации, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, включает три звена или три уровня: федеральный бюджет, региональные бюджеты субъектов РФ (89 бюджетов), местные бюджеты: городские, районные, поселковые, сельские (их число составляет 29 тыс.). При этом формальные местные органы власти не входят в состав государственного аппарата, но несомненно, что местные бюджеты включены в единую бюджетную систему РФ¹³.

В силу федеративного устройства современной  России бюджеты разного уровня являются самостоятельными по отношению друг к другу. Каждый из них утверждается и исполняется собственными властными  органами в соответствии с действующей правовой базой.

Совокупность всех бюджетов образует консолидированный бюджет РФ, а совокупность регионального бюджета субъекта РФ и местных бюджетов на территории данного субъекта составляет консолидированный бюджет субъекта Федерации.

Следует отметить, что трехуровневость бюджетной системы не является характерной чертой федеративных государств. Бюджетная система является трехуровневой и в таких странах, как Великобритания, Канада, США, ФРГ, Франция¹⁴. При этом федеративным из этих государств является только ФРГ.

Схематично модель бюджетной системы  Российской Федерации можно представить  в виде, представленном на рис.2.

Федеральному бюджету  отводится главная роль в консолидированном бюджете, прежде всего в реализации социально-экономической политики, осуществляемой Федеральным Собранием и Правительством РФ. Через его параметры государство регулирует макроэкономические параметры, а также взаимоотношения с отдельными территориями. Федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона.

Рис. 1.3. Модель бюджетной системы  Российской Федерации

Консолидированный бюджет субъекта Федерации  есть результат объединения бюджетных показателей региона, в нем отражены итоги разработки и реализации бюджетной политики данного региона. Бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, а местные бюджеты — в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления или в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Консолидированный бюджет РФ используется для характеристики показателей и анализа данных всей бюджетной системы, например, при определении нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации. Он является важным макроэкономическим показателем, применяемым при прогнозах развития хозяйства и финансовой системы и при анализе всех финансовых проблем экономики. Такие вопросы, как тяжесть налогообложения, общий объем социальных расходов, нельзя обсуждать без данных консолидированного бюджета страны.

Важное значение для развития экономики  и социально-культурной сферы России имеют ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете на соответствующий год. В этом законе определяется общий объем доходов и расходов федерального бюджета, проводится разграничение налогов и доходов, поступающих на образование федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, обозначаются пределы государственных заимствований и государственного долга, направление бюджетных средств на финансирование обороны, управления, социально-культурной сферы и других мероприятий. Таким образом, предусматривается денежное обеспечение в течение года выполнения функций и задач государства.

В последние годы приняты федеральные законодательные акты по регулированию бюджетных отношений - например, Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 года¹⁵.

Бюджетная классификация Российской Федерации (ст.18 БК РФ) является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицита этих бюджетов. Она используется для составления и исполнения бюджетов, обеспечивая сопоставимость показателей всех уровней бюджетной системы.

Федеральный закон «О бюджете развития Российской Федерации»¹⁶ от 26 ноября 1998 года предусматривает составной частью федерального бюджета составление бюджета развития, формируемого в составе капитальных расходов федерального бюджета, определение источника его формирования, порядок предоставления гарантий, проведение конкурсов и др.

Подробная характеристика отдельных  сторон современной бюджетной системы содержится в Бюджетном кодексе. Надо признать, что этот федеральный закон далек от совершенства. Один из главных его недостатков - нечеткость формулировок, что часто придает положениям кодекса не юридический, а обшеописательный характер.

Бюджетная система Российской Федерации  имеет законодательное определение, которое, к сожалению, затрудняет решение  вопроса о критерии отнесения составных частей к этой системе. Статья 6 Бюджетного кодекса РФ устанавливает: «...бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». Относительно местоположения целевых внебюджетных фондов в составе бюджетной системы существуют различные точки зрения. Так, Ю. Петров, анализируя сложившийся порядок создания и использования средств внебюджетных фондов, делает вывод, что «они выведены за рамки финансовой системы»¹⁷. По мнению А.А. Жданова, «наличие внебюджетных фондов не противоречит единству бюджетной системы Российской Федерации»¹⁸.