Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Социальные и юридические критерии качества закона

АКАДЕМИЯ ТРУДА И

СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Ярославский филиал

150014, Ярославль,ул Свободы 87а, к 123

КУРСОВАЯ РАБОТА

По дисциплине Теория государства и права на тему

«Социальные и юридические критерии

качества закона»

Студента заочника 1 курса

Юридического факультета , гр Ю 13 в

Вишневского Я.Р.

Руководитель (преподаватель)

Рецензент к.ю.н. Шелоумова М.Л. доцент

ЯРОСЛАВЛЬ 2010

АКАДЕМИЯ ТРУДА И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Ярославский филиал

Регистрационный номер______

Факультет юридический Курс 1 Шифр ЮФюр-041/09

Дисциплина Теория государства и права

Тема работы“ Социальные и юридические критерии

качества закона ”

Рецензент к.ю.н. Шелоумова М.Л. доцент

Дата сдачи к/р________________ Дата регистрации к/р___________________

Оценка_________________________Подпись преподавателя_____________________________

Рецензия

______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

При той роли, которую в жизни людей играют законы, вопросы их качества приобретают особое значение. И важны не только отдельные оценки действующих и потенциальных законов по определенным критериям, но и теоретические исследования общего характера, позволяющие сформировать возможно более целостное представление о качестве и потенциальной эффективности законов с тем, чтобы в текущей законодательной работе не упустить из внимания ни один из аспектов, не допустить возможный просчет. Вопросам качества и эффективности законов и их норм посвящено большое количество научных работ и значительное число политических документов. Но содержащаяся в них информация до настоящего времени не систематизировалась, что затрудняет ее использование. В данной статье излагаются результаты такой попытки.

В наиболее основательной из отечественных юридических работ в данной области1 , написанной В.Н. Кудрявцевым, В.И. Никитинским, И.С. Самощенко и В.В. Глазыриным, авторы в качестве систематического, комплексного показателя действия правовых норм рассматривают их оптимальность. При этом составляющими понятия оптимальности выступают эффективность, полезность, экономичность и социальная ценность норм. Эффективность правовых норм авторами рассматривается как соотношение цели и результата, при этом в ней выделяются два уровня: юридическая эффективность (соответствие поведения адресатов нормы предписаниям) и социальная (степень достижения социальной цели, находящейся вне непосредственной сферы правового регулирования). Полезность (выгодность) норм оценивается как соотношение намеченных и побочных результатов их действия, экономичность – как соотношение ценности полученного результата и величины произведенных затрат. Социальная ценность определена авторами для социалистического права как “общая классовая, демократическая, гуманистическая направленность”. В качестве элементов обеспечения совершенства законодательства авторы рассматривают:

· правильное опосредствование в предписаниях социально-экономических и политических закономерностей развития общества, в т.ч. точность опосредствования целей общественного развития и соответствие избранных правовых средств цели;

· учет в нормотворчестве общих законов и принципов управления2;

· учет принципов системного подхода;

· учет специфических закономерностей права и соблюдение законодательной техники.

Хотя авторы не систематизируют отдельно компоненты “совершенствования законодательства”, представляется возможным рассматривать первую позицию вышеприведенного перечня как политическую составляющую качества закона, вторую и третью – как управленческую его составляющую, четвертую – как юридическую.

Рассматривая качество закона, С.В. Поленина выделяет три группы его параметров: социальные, политические и юридические3. К социальным параметрам она относит степень адекватности отражения в законе происходящих в обществе процессов и точность проецирования этих процессов на будущее, а в качестве примеров соответствующих недостатков законов приводит декларативные законы и нормы; акты, оставляющие часть вопросов неурегулированными; предписания, не снабженные механизмами реализации; а также называет нормативные правовые акты, приведшие к определенным негативным последствиям. Политические параметры качества закона С.В. Поленина определяет как “степень соответствия выбранных законодателем вариантов регламентации определенной области общественных отношений и общей направленности развития правовой системы, требованиям законодательной политики и задачам общественного развития на ту или иную перспективу”. Как соответствующие недостатки законов автор классифицирует случаи фактического выхода за рамки правового регулирования, ошибочного выбора и некорректных формулировок политических установок в законодательных актах, нарушения принципов иерархии нормативных правовых актов, неучет существенных фактов действительности. Правовой аспект качества законов С.В. Поленина рассматривает с точки зрения рациональности внутренней организации отдельных законодательных актов, правовых институтов, подотраслей и отраслей законодательства и системы законодательства в целом. Примерами соответствующих недостатков законов в данном случае служат нормативные предписания, не содержащие регламентации отношений между субъектами, отсутствие какого-либо структурного элемента юридической нормы, некорректные отсылки, включение в нормативные правовые акты правил и положений, имеющих чисто нравственную природу, неточности в изложении правовых норм, противоречия между действующими нормами, нелогичность, непоследовательность актов. Аспекты качества законов, классифицированные С.В. Полениной как социальные, скорее можно считать управленческими (их удобно рассматривать как составляющие эффективности законодательного регулирования исполнительского плана – выработки оптимального варианта достижения цели в рамках существующих ограничений. В этом случае мы выходим практически на ту же триаду, что и в монографии 1980 года.

Неоднократно обращался к понятию законности правовых актов в целом, и законов в частности, Ю.А. Тихомиров4. Он рассматривает понятие законности в широком аспекте – не только как обеспечение правомерности самих актов, но и как создание необходимых условий для возможности их соблюдения в дальнейшем. В качестве общих критериев законности, применимых ко всем типам правовых актов, Ю.А. Тихомиров называет следующие: правомочность субъекта, принимающего акт; соответствие содержания акта объему полномочий субъекта; правильный выбор формы акта; соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу. Разъясняя возможности применения общих критериев на примере оценки соответствия законов Конституции РФ, ученый дополняет данный ранее набор следующими критериями: отражение конституционных идей и принципов; правильное использование конституционных понятий и терминов; учет места акта в правовой системе, соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права; корреляция объема и содержания нормы Конституции и нормы соответствующего закона. Представляется, что и эти критерии носят достаточно общий характер и могут применяться не только при оценке конституционности законов, но и во всех случаях оценки правомерности нормативных правовых актов (если вместо указания Конституции в этом перечне использовать понятие акта более высокой юридической силы). Для оценки законности подзаконных актов автор предлагает использовать наряду с вышеназванными дополнительные критерии: обеспечение меры императивности актов вышестоящих органов для актов нижестоящих органов; соблюдение допускаемой степени самостоятельности принятия конкретизирующих и дополнительных норм; оценку локальной целесообразности принятия акта с точки зрения государственной целесообразности; учет временного фактора; ресурсную обеспеченность акта. По-видимому, понятие целесообразности (как локальной, так и государственной) нуждается в конкретизации. Непонятно и следующее: если стоит задача оценки возможности соблюдения предписаний правового акта в реальных отношениях (как оценки потенциальной законности в жизни), то почему автор не рассматривает такие необходимые ее компоненты, как, например, реализуемость предписаний, наличие процедур реализации прав, соответствие прав и обязанностей субъектов правоотношений, отсутствие противоречий вводимых норм с уже действующими и не отменяемыми и т.д. Неясно также, почему предлагаемые критерии оценки законов относятся только к правомерности акта, а оценка подзаконных актов наряду с ними содержит и критерии реализуемости предписаний. Предлагаемый Ю.А. Тихомировым подход представляется крайне важным и перспективным, но сформированные им на настоящий момент наборы критериев оценки правовых актов целесообразно существенно расширить в соответствии с заявленным подходом.

В первой части Концепции правовой реформы в Российской Федерации, одобренной Общероссийским конгрессом по правовой реформе в конце 1996 г., проблема качества закона выделена в отдельный раздел. Из формулировок этого раздела вытекают следующие элементы качества закона и законодательства в целом5:

· четкость, ясность, определенность текста закона, его внутренняя логика;

· отсутствие противоречий в законодательстве;

· нормативность закона (отсутствие декларативных положений);

· стабильность законодательства;

· отсутствие в действующем законодательстве “неработающих” актов;

· беспробельность законодательства.

Этот перечень вряд ли можно считать полным и последовательным, но в нем проявляется подход к оценке закона не только как автономного акта, но и как элемента системы, предъявляющей дополнительные требования к своим структурным единицам. Причем следует отметить тот факт, что удельный вес требований системного порядка в проекте концепции правовой реформы не меньший, чем у требований к качеству закона с точки зрения оценки последнего как единичного акта.

Первый Президент РФ в каждом из своих ежегодных посланий Федеральному Собранию затрагивал как вопросы качества отдельных категорий нормативных правовых актов, так и вопросы эффективности и качества процесса изменения действующей их совокупности. Как требования к результатам федерального законодательного процесса можно расценить принципы, на которых должна базироваться правовая реформа, выделенные Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию 1994 г.:

· системность нового законодательства (принятие пакетов законодательных актов, исключение повторных актов и правовых пробелов и т.д.);

· правовая экономия (принятие меньшего числа нормативных актов, использование методов кодификации правовых актов и т.д.);

· единство правовой системы (установление четкой иерархии правовых актов как на федеральном уровне, так и в системе взаимоотношений с субъектами Федерации)6.

В Послании 1995 г. Президент РФ заявил о том, что ни один институт государственной власти, в т.ч. и Федеральное Собрание, не вправе принимать решения, подрывающие бюджет и усиливающие инфляцию7, что можно расценивать как следующее требование к качеству законодательной деятельности:

· обеспечение согласованности расходов и доходов государства, соответствие всех принимаемых законов действующему федеральному бюджету.

Требования к качеству результатов законодательной работы в последующих посланиях прямо не формулировались. Если идти от отмеченных ранее в Посланиях недостатков законодательной работы предыдущих лет8, то в качестве основных требований к итогам законодательной деятельности можно выделить следующие:

· соответствие принимаемых законов Конституции РФ и Гражданскому кодексу, федеральному бюджету, ранее принятым законам;

· отражение интересов общества в целом, а не отраслевых или корпоративных интересов;

· сведение к минимуму отсылочных норм, формулирование законов как актов прямого действия, определение в законах механизмов реализации и мер ответственности за невыполнение норм;

· логичность правовой реформы;

· системность, взаимоувязанность потока законопроектов и принимаемых законов.

Из перечисленного видно, что общесистемные установки и ориентация на организацию законодательного потока в целом явно доминировали.

Вопросы качества законов и их норм удобно исследовать не только исходя из общих установок и предположений о требуемом качестве законодательных актов, но и идя от противного – рассматривая и анализируя законодательные ошибки и их последствия. В.М. Сырых, опираясь на исследование В.В. Барановым вопросов истинности правовых норм9 и рассматривая виды правотворческих ошибок, выделяет среди них:

· концептуальные ошибки – выбор принципов и идей, не в полной мере соответствующих объективным закономерностям;

· собственно законотворческие ошибки – недостатки и упущения, возникшие на стадии проектирования норм права. Среди них автор выделяет юридические, логические и грамматические ошибки.

Результаты правотворческих ошибок, выделенных В.М. Сырых в класс концептуальных, можно рассматривать как недостатки политического характера — некорректный выбор цели и ограничений законодательного регулирования. Следуя логике, изначально предложенной В.М. Сырых, в законотворческих ошибках представляется целесообразным выделить две крупные группы: ошибки проектирования законодательного решения (приводящие к недостаткам законодательного регулирования управленческого плана) и ошибки формирования текста законодательного акта – перевода разработанного законодательного решения в юридические конструкции и формулы10.

В рассмотрении понятия качества законов и законодательства в целом точки зрения и ученых, и политиков существенно различаются, полученные ими результаты не совпадают и не противоречат друг другу, а скорее являются взаимодополняющими. Но само разнообразие исходных посылок, методов исследования и степени общности или детальности анализа затрудняет одновременное использование существующих наработок. В то же время для непосредственного ведения законодательной работы, организации и экспертного обеспечения законодательного процесса требуется полная, корректная и практичная модель аспектов качества закона (нормы закона). Такая модель должна быть изменяемой во времени – пополняемой и корректируемой по результатам новых исследований. Для того чтобы содержательно обобщить существующие наработки, выявить и попытаться заполнить оставшиеся “белые поля” в данной области знания, необходимо вначале сформировать структуру такой модели.

Каждый закон является одновременно и самостоятельным актом, и элементом нескольких систем. С одной стороны, представляет интерес качество закона “самого по себе”, но не менее важна и согласованность его с другими составляющими воздействия на поведение людей и организаций как правового, так и неправового характера. Ведь каждый из нас постоянно находится в сложной совокупности взаимоотношений с другими людьми и организациями (в т.ч. с государственными органами). При этом необходимо учитывать, что:

1) в соответствии с Конституцией законы Российской Федерации в системе решений и действий органов государственной власти являются основным, системообразующим звеном11 . Это обстоятельство предъявляет дополнительные требования к качеству законов, принимаемых на федеральном уровне;

2) законы (особенно федерального уровня) действуют на поведение субъектов не столько прямо, сколько опосредованно, доходя (или не доходя) до них сквозь “слой” иных нормативных актов и распорядительных документов;

3) выполнение законов в значительной мере обусловлено тем, как они согласуются со всей системой государственной власти, соответствуют ее организационным и ресурсным возможностям.

Предлагается рассматривать законодательный акт одновременно как:

· отдельный (самостоятельный) акт управления;

· элемент системы федерального законодательства;

· элемент системы государственного властвования;

· элемент системы социального регулирования.

Качество закона формируется на всех этапах его создания и доведения до граждан, и, поскольку на разных этапах законодательного процесса содержание законодательной работы существенно отличается, меняются и аспекты качества будущего закона. Предлагается рассмотреть такие составляющие процесса установления закона, как:

· выработка содержания законодательного решения;

· оформление текста (перевод разработанного решения в нормативный акт);

· процедура принятия акта (те ее особенности, которые не нашли прямого отражения в тексте закона);

· порядок введения новых норм и предписаний в действие.

Кроме того, целесообразно использовать понятие законодательного решения, рассматривая его как законченное (полное и относительно самостоятельное) управляющее воздействие на деятельность граждан и организаций (правило поведения и механизмы его обеспечения). Это связано с тем, что нормы законов достаточно часто выступают не в качестве полного или целого управляющего воздействия, а как отдельные его элементы (например, установление минимального размера оплаты труда, освобождение от уплаты определенного налога отдельных категорий лиц, установление срока службы в Вооруженных силах по призыву). Законы же в части случаев значительно шире отдельного управляющего воздействия (это относится не только к кодексам, но и некоторым законам, например: о защите прав потребителей, транспортный устав железных дорог; об охране окружающей природной среды), в части же случаев законы практически совпадают по объему с нормой. Предлагается рассматривать такие законы как отдельные элементы управляющего воздействия или совокупности нескольких управляющих воздействий12 .

С использованием перечисленных элементов можно построить матрицу и разместить в ее ячейках аспекты качества закона или его норм (см. табл.). Это позволит по-новому осмыслить традиционно используемые аспекты качества закона (и в отдельных случаях изменить их), а также дополнить их перечень. Необходимо отметить, что в данной работе качество законов рассматривается в общем виде, как возможная основа для разработки системы критериев качества законодательных решений в конкретной области законодательного регулирования.

Рассмотрим выделенные аспекты качества закона более подробно.

Обеспечить законность законодательного решения необходимо для того, чтобы принятый закон мог действовать (не утратил силу по решению Конституционного Суда РФ или не получил отказа в применении судами при рассмотрении конкретных дел). Законность складывается из соответствия предмета регулирования компетенции законодательного органа и соответствия способа (содержания) регулирования нормам актов более высокой юридической силы. Для Федерального Собрания РФ соответствие предмета регулирования компетенции законодательного органа означает возможность принятия:

· законов о поправках к Конституции Российской Федерации – только к главам 3—8 Конституции (в соответствии со ст. 135 и 136 Конституции РФ);

· федеральных конституционных законов – только по тем предметам, в отношении которых Конституцией РФ прямо предусмотрено их принятие (ч. 1 ст. 108 Конституции РФ);

· федеральных законов – только по тем предметам, в отношении которых Конституцией РФ прямо предусмотрено принятие федеральных законов, а также по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (т. к. иные предметы в соответствии со ст. 73 Конституции РФ относятся к ведению субъектов Российской Федерации).

Соответствие законодательного решения принципам законодательного регулирования в первую очередь означает соблюдение принципов, исходных установок регулирования общественных отношений, как общих для всей системы права, так и конкретизированных ее основополагающими законами для данной отрасли (обеспечение целостности регулирующей нормативной системы)13. Законодательные акты, относящиеся к комплексным отраслям законодательства, должны соответствовать не только закону, закладывающему основы данной отрасли законодательства, но и всем основополагающим правовым актам.

Следование принципу разделения властей означает исключение вторжения законодателя в сферу компетенции иных органов государственной власти. Главным образом это исключение случаев принятия законов по вопросам, решение которых Конституцией Российской Федерации возложено на Президента РФ или Правительство РФ (например, невозможность принятия законов об отставке Правительства РФ или о конкретных решениях в отношении объектов федеральной собственности)14. Неправомерными были бы и случаи установления законом сфер компетенции конкретных федеральных органов исполнительной власти, так как определение структуры федеральных органов исполнительной власти осуществляется Президентом РФ по представлению Правительства РФ15, и участие в этом процессе законодателей Конституцией РФ не предусмотрено.

В определении границ области законодательного регулирования удобно использовать критерии юридичности нормы:

· масштабность вреда (необходимость законодательного регулирования только в случаях значимых ситуаций);

· принуждение (возможность использовать в отношении каждого законодательного предписания государственный контроль и меры принуждения);

· особый порядок разрешения споров (возможность вынесения решений третьей стороной)16.

Выдерживание “паритета интересов” необходимо для снижения конфликтности в обществе за счет “согласования социальных интересов, способствующих нормальному, свободному развитию общественных отношений”17. Для этого должны быть учтены (приняты во внимание) все точки зрения на ситуацию (права и интересы всех затронутых ею субъектов) и исключено необоснованное превалирование интересов одних лиц за счет ущемления прав и интересов других лиц. При этом необходимо выявить именно интересы лиц, отделив их от позиций сторон18.

Соблюдение иерархии целей при установлении целей и ограничений законодательного регулирования обусловлено ст. 18 Конституции РФ, устанавливающей, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов. В связи с этим необходимо рассматривать обеспечение прав и свобод человека и гражданина (личных, политических, экономических, социальных и культурных) как цели первого порядка. Недопустимым с этой точки зрения является решение отдельных задач государственного строительства и управления за счет потерь граждан в этих правах. Необходимо отметить, что оценка качества закона с политической точки зрения фактически является ответом на вопросы: надо ли было это делать, а также – чем можно было поступиться ради достижения данной цели? Такая оценка входит в компетенцию только законодателей, когда они решают, быть ли предлагаемому закону, и избирателей, когда они решают, устраивают ли их законодатели, принявшие или сохранившие в силе определенные законы.

Согласованность с иными действующими законами по направленности регулирования необходима, если представители власти осуществляют целенаправленное воздействие на общественные отношения и, соответственно, последовательно изменяют действующее законодательство. В иных случаях один или несколько из конкурирующих законов (или все они) не смогут реально действовать в полной мере.

В законодательном обеспечении государственной политики есть две особенности:

· с одной стороны, законы являются общими правилами поведения для всех, в т.ч. для главы государства и органов исполнительной власти и, следовательно, правилами выработки и реализации государственной политики как элемента вмешательства государства в жизнь граждан (законы такого рода должны достаточно четко определять направленность и границы воздействия государства на жизнь граждан);

· с другой стороны, отдельные конкретные законодательные решения являются одним из элементов государственной политики. Например, через законы о бюджетах реализуются элементы экономической, социальной, федеративной, научно-технической и иных политик государства; нормы об особенностях пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан совпадают с общими направлениями социальной политики государства или идут вразрез с ней. Такие законы, являющиеся конкретными решениями в конкретных ситуациях, должны соответствовать официально принятому направлению формирования (или реформирования) и поддержания определенных общественных отношений.

Учет общественных ожиданий в области законодательного регулирования отнюдь не означает пассивного следования законодателей настроениям масс (в т.ч. сиюминутным),19 но требует при введении новых установлений предварительной оценки (профессиональной, квалифицированной и ответственной) резерва активного поведения субъектов в использовании этих правил20.

Соблюдение общих правил управления в выработке и оценке законодательных решений необходимо для того, чтобы поставленные цели не остались нереализованными, и означает:

· соответствие законодательного решения установленным политиками целям и ограничениям законодательного регулирования (достижимость цели при соблюдении норм и отсутствие или незначительность отрицательных побочных эффектов);

· соответствие регулирующего воздействия значимым особенностям регулируемой ситуации (обеспечение необходимого разнообразия управления);

· соответствие возможностям субъектов отношений (предписание только того, что действительно может быть выполнено);

· обеспечение действенности воздействия (за счет соотношения стимулов и антистимулов)21;

· минимизацию вмешательства, обеспечение (по возможности) удобства следования предписаниям, экономию сил и средств (как в отношении “программы поведения” субъектов, так и в отношении “программы воздействия” на них);

· полноту регулирования – установление всех субъектов будущих правоотношений, а также процедур реализации предписаний и восстановления нарушенных прав, соответствие прав и обязанностей, полномочий и ответственности.