Социальные обязательства государства. 2

ГЛАВА 1. МЕСТО И ФУНКЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Общее положение, понятие и функции органов местного самоуправления

Осью, вокруг которой  вращается научная полемика о  природе местного самоуправления, стал вопрос о соотношении его с государственной властью и государственным управлением. Анализ различных точек зрения по этому вопросу позволил прийти к выводу о том, что определенная самостоятельность в решении вопросов местного значения, составляющая, необходимый признак местного самоуправления, не может существовать вне единой государственной экономической, социальной, идеологической и другой политики. Местное самоуправление не может находиться вне системы государственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Многие объективные тенденции, свойственные современному положению местного самоуправления в государственном механизме, свидетельствуют об общих для демократических государств принципах: децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем достичь наибольшей их эффективности.

В современном  мире самоуправление остается важным институтом демократии. Едва выделившись из муниципальных сообществ, органы местного самоуправления становятся необходимым инструментом политической борьбы и политического воспитания граждан, особенно в государствах и обществах, находящихся в процессе демократического становления.

Цель создания местного самоуправления – уход от централизации власти в государстве. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то убивается всякое творчество на местах и в конце концов власть сводиться к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного не подчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления.

Одним из инструментов, позволяющих населению Российской Федерации осуществлять конституционное право на местное самоуправление, являются органы местного самоуправления. 

Органы местного самоуправления – выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Эти органы осуществляют два типа функций, объективно присущих каждому муниципальному образованию: представлять его интересы и реализовывать эти интересы. Представление интересов заключается в их выявлении и разработке в итоге проекта развития муниципального образования, а также в принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов.

Реализация  интересов обеспечивается путем  разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления, направленной на осуществление проекта.

Этим двум функциям и соответствуют два типа органов  – представительные и исполнительные. Речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Возможны совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, «сужение» органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования.

Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом (Основным Законом), законами и уставами муниципальных образований.

Законы муниципального образования, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и Федеральному закону, настоящему Закону, а также ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

Реформа местного самоуправления, сущность которой заключается в более точном разграничении полномочий между государственной властью и местным самоуправлением и наделении органов местного самоуправления большими правами, продвигается вперёд.

Согласно закону «О местном самоуправлении»  к  органам местного самоуправления относятся следующие органы, образуемые в соответствии с Федеральным законом, настоящим и другими законами и уставами муниципальных образований:

• выборные органы местного самоуправления;
• представительные органы муниципальных образований;
• другие органы местного самоуправления – органы управления муниципальных образований.

Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. 

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Законом с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. 
     Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Органы местного самоуправления муниципального образования обладают:

1. полномочиями по решению вопросов, отнесенных к предмету ведения местного самоуправления Федеральным законом и настоящим Законом;
2. отдельными государственными полномочиями, которыми они наделены федеральными законами и законами муниципального образования;
3. отдельными государственными полномочиями, которые переданы им органами государственной власти на основании договора;
4. полномочиями, переданными органами местного самоуправления других муниципальных образований на договорной основе;
5. полномочиями, переданными членами местного сообщества, иными гражданами, а также организациями.

Четко выраженный в конституционной норме принцип  самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение  не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке. Разумеется, это не исключает необходимости координации действий с государственными органами, чтобы обеспечить поддержку ими планов, программ или конкретных мероприятий органов местного самоуправления.

Таким образом, органы местного самоуправления – выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Анализ законодательства о местном самоуправлении, закрепляющего  полномочия органов местного самоуправления, позволяет выделить следующие основные функции местного самоуправления:

1. Обеспечение участия населения в решении местных дел. Местное самоуправление способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма местного управления с меньшей бюрократией, нежели при централизованной системе управления. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержку инициатив и самодеятельности граждан, различных форм самоуправления.
2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного управления. Местное самоуправление должно иметь достаточную для реализации своих задач материальную и финансовую базу. Органы местного самоуправления под свою ответственность решают вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также устанавливают местные налоги и сборы. Эффективное осуществление данной функции органами местного самоуправления является необходимой предпосылкой решения основных задач местного самоуправления.
3. Обеспечение развития соответствующей территории. Местное самоуправление означает, что население, органы местного самоуправления берут на себя ответственность за решение всех вопросов местной жизни.
4. Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах. Функция обслуживания населения – одна из основных функций местного самоуправления: ведь, как известно, в основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы местного самоуправления гораздо лучше могут самостоятельно решать задачи повышения уровня и качества жизни жителей данной территории, эффективности оказываемых населению услуг, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованной системе управления местными делами.
5. Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории.
6. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

Можно сделать  вывод, что определенная самостоятельность в решении вопросов местного значения, составляющая необходимый признак местного самоуправления, не может существовать вне единой государственной экономической, социальной, идеологической и другой политики. Местное самоуправление не может находиться вне системы государственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Многие объективные тенденции, свойственные современному положению местного самоуправления в государственном механизме, свидетельствуют об общих для демократических государств принципах: децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем достичь наибольшей их эффективности.

1.2. Компетенция органов местного самоуправления

В компетенции  муниципальных органов интегрируются  многие сложные и важные проблемы российской государственности. В ней отражается реальное соотношение центра и мест в нашем государстве, объем децентрализованных функций государственного руководства. Правовая регламентация компетенции имеет особое социально-политическое значение. Признание и гарантированность государством местного самоуправления, установление основных полномочий органов местного самоуправления в Конституции РФ или законе предполагают определенные обязательства государства по созданию необходимых экономических, финансовых и правовых условий и предпосылок реализации компетенции. Объем компетенции местного самоуправления определяется действующим законодательством, обычным правом, инициативой органов местного самоуправления, уровнем обеспеченности компетенции необходимыми материально-финансовыми ресурсами.

Принадлежащая органам местного самоуправления компетенция реализуется посредством принятия нормативных. Анализ юридической силы актов представительных органов, глав муниципальных образований и глав местных администраций приводит к заключению, что акты представительных органов обладают большей юридической силой, чем акты выборных должностных лиц местного самоуправления. В уставах некоторых муниципальных образований предусматривается право глав муниципальных образований опротестовывать акты представительных органов через механизм «права вето» и через суд.

Под компетенцией местного самоуправления следует понимать закрепленные за муниципальными образованиями законами, иными нормативными правовыми актами бессрочно либо на определенный срок и обеспеченные необходимыми экономическими и финансовыми ресурсами права, обязанности и предметы ведения муниципальных образований, которые они осуществляют в пределах своей территории.

Четко выраженный в конституционной норме принцип  самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение  не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке. Разумеется, это не исключает необходимости координации действий с государственными органами, чтобы обеспечить поддержку ими планов, программ или конкретных мероприятий органов местного самоуправления.

Федеральный Закон  от 12 августа 1995 года «Об основах местного самоуправления» содержит перечень вопросов местного значения, которые праве решать органы местного самоуправления. В приложении 1 указаны полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления в соответствии с ФЗ «Об основах местного самоуправления».

В число государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, могут входить:

1. Организация и обеспечение деятельности учреждений и предприятий социальной защиты и социального обеспечения;
2. Обеспечение занятости населения;
3. Охрана окружающей среды на территории муниципального образования;
4. Осуществление государственного архитектурно - строительного контроля;
5. Ведение записи актов гражданского состояния;
6. Ведение военного учета;
7. Организация деятельности по вопросам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям;
8. Обеспечение санитарно - эпидемиологической безопасности.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют  муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения.

ГЛАВА 2. СОЦИАЛЬНЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВА В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Анализ  общественно-политической ситуации  
и структуры управления г. Ялуторовска

Общественно-политическая ситуация в Ялуторовске может быть охарактеризована достаточно позитивно. В первую очередь к сильным сторонам следует отнести преемственность власти на протяжении последних 5–6 лет, стабильное руководство городом одной командой администраторов, имеющих достаточно высокий управленческий потенциал и занимающих активную жизненную позицию. Важно, что мэр города возглавляет обе ветви власти: законодательную – Городскую Думу – и исполнительную – городскую администрацию, что обеспечивает конструктивный характер процесса принятия и согласования решений. Большие возможности связаны с тем, что администрация города, обладая волей к определению стратегического, сумела сконцентрировать усилия на внедрении элементов стратегического управления в практику своей работы.

Структура администрации  Ялуторовска имеет следующие  подразделения.

Управления:

• образования;
• социальной защиты;
• культуры.

Комитеты:

• финансов;
• экономики и прогнозирования;
• торговли;
• по управлению жилищно-коммунальным хозяйством, строительством и газификацией;
• по управлению муниципальным имуществом.

Отделы:

• ЗАГС;
• по связям с общественностью;
• юридический;
• по делам молодежи, физической культуре и спорту;
• организационный;
• архитектуры и градостроительства.

Позитивная  общественно-политическая ситуация подтверждается и данными социологических опросов населения и других целевых групп, отмечающих политическую стабильность в качестве одного из факторов, создающих привлекательный образ города.

В то же время  ряд факторов препятствует эффективному руководству городом. В первую очередь, это слишком малочисленный состав Городской Думы – всего 10 человек, что осложняет глубокую проработку и подготовку вопросов в комиссиях. Большие сложности  в разработке и реализации стратегии Ялуторовска создает административная разделенность города и района на различные уровни их административной подчиненности. Являясь центром и поставщиком практически  всех услуг в самом широком их значении для 37 населенных пунктов Ялуторовского района, город Ялуторовск практически лишен в настоящее время каких-либо политических, административных, организационных рычагов влияния на районную администрацию, что существенно затрудняет позитивное развитие как города, так и района.

Долгие годы шло формирование Ялуторовска как  социального города. Об этом свидетельствуют характеристики отраслей социальной сферы.

В социальной сфере  город имеет целый ряд специальных  учреждений: дом-интернат для престарелых, школа-интернат для слабовидящих детей, которые содержатся за счет областного бюджета.

В Ялуторовске  также расположены центральная районная больница, бюро медико-социальной экспертизы. Медицинское училище готовит кадры среднего медперсонала. Общее число медперсонала постепенно возрастает.

Особо примечательным является то, что в черте города находится прекрасно оборудованный санаторий–профилакторий «Светлый», а в трех километрах от города на берегу реки Исеть расположен санаторий-профилакторий «Сосновый Бор» на месте источника минеральной хлоридно-натриевой воды.

В то же время  и в данной сфере есть недостатки и отрицательные тенденции развития. В 2011 г. отмечен рост заболеваемости населения по сравнению с 2010 г., за последние 5 лет на 12% снизилось общее число больничных коек, произошло снижение показателей количества предоставляемых платных услуг и процента укомплектованности врачами лечебных заведений (Приложение 2). В целом наблюдается, как и во многих городах Тюменской области, рост наркомании среди молодежи. Ощущается социальное напряжение в сфере обеспечения больных бесплатными медикаментами.

Развитие санаторно-курортной базы требует существенных усилий по дальнейшему инфраструктурному обеспечению.

Сфера образования Ялуторовска  характеризуется системой общеобразовательных школ, в городе также развита сеть среднеспециальных учебных заведений, открыты представительства вузов Тюмени. Таким образом, есть предпосылки для успешного развития межвузовского образовательного центра.

В то же время следует  отметить отсутствие в Ялуторовске  каких-либо значимых научных учреждений, ведущих научные исследования. Система  образования испытывает трудности, характерные для всей бюджетной сферы – низкий уровень доходов работников образования, проблемы материального обеспечения. В школах ощущается недостаток учителей даже в условиях роста числа молодых специалистов – выпускников вузов, которые хотят и могли бы работать в родном городе.

Ялуторовск имеет богатые  традиции в сфере культуры: на территории города находится 96 памятников истории и культуры регионального и местного значения и 5 – федерального значения.

В связи с этим в июле 1970 г. город внесен в список исторических городов России постановлением Госкомитета Совета Министров РФ по делам строительства и коллегии Министерства культуры РСФСР №36. Одним из главных очагов культуры является музей памяти декабристов. В Ялуторовске также представлены прекрасные образцы архитектуры XIX века каменного и деревянного зодчества, бережно хранимые горожанами.

Большой вклад в формирование богатой культурной среды города вносят важнейшие учреждения духовной сферы города: музейный и культурно-досуговый комплексы, централизованная библиотечная система и Центр национальных культур, детские художественная и музыкальная школы.

В Ялуторовске возрождаются старые и создаются новые традиции, привлекающие большое внимание не только населения города, но и всего окружающего региона. Это Декабристские вечера и Мемориальные дни Мамонтова,  открытие прекрасных новых архитектурных и скульптурных памятников и возрождение исторических ремесел.

В то же время в сфере  культуры в городе есть и негативные черты: многие объекты истории и архитектуры разрушены, и их восстановление объективно затруднено. Безликая новая застройка вторгается в исторические городские кварталы и нарушает единый облик Ялуторовска.

Сфера туризма  в Ялуторовске развита очень  слабо, несмотря на то, что в доперестроечный  период город был объектом внутрисоюзного туризма, что было связано с развитым школьным туризмом и интересом к декабристским памятным местам.

2.2. Обязательства местного самоуправления в социальной сфере и обеспечении социальной политики государства

Местное самоуправление призвано осуществлять многообразные  функции в социально-культурной сфере жизни населения. Социально-культурная область деятельности органов местного самоуправления включает в себя вопросы: образования, здравоохранения, социального обеспечения и защиты населения, а также культуры. Основой деятельности органов местного самоуправления в данной области является муниципальная собственность, которая позволяет развивать как муниципальные системы и структуры в области образования, культуры, здравоохранения, коммунально-бытового и иного обслуживания населения, так и такого рода частные системы.

Рассмотрим  полномочия местного самоуправления в г.Ялуторовске в социальной сфере.

В области  образования. В ведении органов местного самоуправления находятся вопросы организации, содержания и развития муниципальных учреждений дошкольного, основного и профессионального образования.

Органы местного самоуправления формируют местные (муниципальные) органы управления образования, определяют их структуру и полномочия. По согласованию с государственными органами управления образованием органы местного самоуправления назначают и увольняют руководителей местных органов управления образованием. К ведению органов местного самоуправления относится также планирование, регулирование и контроль деятельности муниципальных органов управления образованием в целях осуществления государственной политики в области образования.

В сфере образования органы местного самоуправления призваны осуществлять деятельность, по регулированию пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования; реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений; по созданию и ликвидации местных органов управления образованием и самоуправляемых школьных округов, определению их структуры и полномочий.

К числу полномочий органов местного самоуправления в сфере образования относятся также их обязанности: по строительству зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройству прилегающих к ним территорий; по контролю за условиями аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательным учреждениям; по использованию государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования; по установлению дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования.

К исключительной компетенции в области образования  органов местного самоуправления относится формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования.

Органы местного самоуправления г.Ялуторовска в соответствии с действующими нормами принимают меры к обеспечению стипендиями, местами в общежитиях и в интернатах и иными видами льгот и материальной помощи. Они также возлагают организацию питания в образовательных учреждениях на образовательные учреждения и организации общественного питания.

Органы  местного самоуправления обеспечивают гражданам возможность выбора общеобразовательного учреждения.

Муниципальные образовательные учреждения вправе оказывать населению платные  дополнительные образовательные услуги. Органы местного самоуправления оказывают поддержку общественным объединениям, ведущим работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи.

В области  занятости населения. Полномочия в области занятости населения органы местного самоуправления г.Ялуторовска осуществляют в тесной связи с центрами занятости в районах и городах, которые выступают территориальными подразделениями Федеральной государственной службы занятости населения. Органы местного самоуправления в период массового высвобождения рабочих мест призваны: анализировать влияние массового высвобождения на рынок труда; координировать осуществление программ переобучения и переподготовки высвобождаемых работников; осуществлять посредническую роль при решении конфликтных ситуации между администрацией и профсоюзами на предприятиях, проводящих массовое высвобождение работников; оказывать финансовую помощь предприятиям, планирующим массовые высвобождения; разрабатывать мероприятия по содействию занятости в условиях массового высвобождения; готовить предложения по перепрофилированию или приватизации предприятий.

В области  охраны здоровья. Охрана здоровья в РФ является важнейшей национальной задачей. К муниципальной системе здравоохранения относятся муниципальные органы управления здравоохранения и находящиеся в муниципальной собственности лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения.

Органы местного самоуправления г.Ялуторовска призваны решать вопросы организации, содержания и развития муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечения санитарного благополучия населения. Органы местного самоуправления ответственны на своей территории за реализацию права граждан на бесплатную медицинскую помощь.

Для осуществления  такого рода деятельности законодательство РФ наделяет органы местного самоуправления г.Ялуторовска соответствующими полномочиями: формирование органов управления муниципальной системы здравоохранения; развитие сети муниципальных учреждений здравоохранения, физической культуры и спорта; создание условий для развития частной системы здравоохранения; формирование целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан; осуществление мер по обязательному медицинскому страхованию граждан.

В сфере  здравоохранения органы местного самоуправления г.Ялуторовска выдают лицензии на право осуществления медицинской и фармацевтической деятельности на подведомственной территории по поручению органа государственного управления соответствующего субъекта РФ. Государство обязывает органы местного самоуправления: осуществлять контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи учреждениям государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, а также лицам, занимающимся частной медицинской практикой; обеспечивать санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и условия для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на подведомственной территории; выявлять факторы, неблагоприятно влияющие на здоровье граждан, информировать о них население и проводить мероприятия по их устранению осуществлять профилактические, санитарно-гигиенические, противоэпидемические и природоохранительные мероприятия.

В области  молодежной политики. Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов наделяются правом организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью. Это важная позиция закона, которая определила наконец место молодежной политики в системе разграничения полномочий. Ранее данное полномочие прямо не было закреплено ни за уровнями государственной власти, ни за местным самоуправлением.