Совершенствование использования муниципальной собственности (на примере муниципального образования города Артёма)
59
ДАЛЬНЕВОСТОЧНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
ИНСТИТУТ ПЕРЕПОДГОТОВКИ И ПОВЫШЕНИЯ
КВАЛИФИКАЦИИ
АТТЕСТАЦИОННАЯ
РАБОТА
на тему:
«СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ (на примере муниципального образования города Артёма)»
Допущена к защите: Выполнил: Исакова М.В.,
Зав. кафедрой ГиМС ИППК ДВАГС
к.т.н., доцент вышения квалификации по
О. А. Усольцева_________________
подпись муниципальное управление»
_________________ Научный руководитель: Захарова Т.И., зав. дата кафедрой политологии и политического
управления, к.п.н., доцент
Хабаровск
2001 г.
СОДЕРЖАНИЕ
Введение ………………………………………………………………………………
Глава 1. Понятие муниципальной собственности в российском
законодательстве……………………………………
1.1 Становление и развитие института права муниципальной
собственности в российском законодательстве…………………….……..6
1.2 Муниципальная собственность как экономическая категория…………..15
Глава 2. Управление муниципальной собственностью……………………………..20
2.1 Управление собственностью, закрепленной за муниципаль-
ными унитарными предприятиями и муниципальными
учреждениями ……………………………..………………………………20
2.2 Управление муниципальной собственностью, входящей в
состав муниципальной казны……..……………………………………….26
2.3 Органы местного самоуправления (уполномоченные
ими органы) по вопросам управления муниципальной
собственностью…………………………..…………
Глава 3. Совершенствование арендных отношений в процессе исполь-
зования земель, входящих в муниципальную собственность
на территории города Артёма………………………………………………40
3.1 Муниципальная земельная политика…………………………………….. 40
3.2 Дальнейшее совершенствование муниципальной политики в
сфере аренды земельных участков на территории
города Артёма………………………………………………………………
Заключение……………………………………………………
Список используемых источников литературы……………………………………..60
Приложения……………………………………………………
Введение
Муниципальная собственность – одно из обязательных условий существования самостоятельного муниципального образования. Энциклопедический юридический словарь дает следующее определение правовой категории «собственность» - это «принадлежность средств и продуктов производства определенным лицам – коллективам или индивидам – в определенных исторических условиях, отражающих конкретный тип отношений собственности»[1]. Конституция Российской Федерации (п. 2 ст. 8, п. 2 ст. 9), а вслед за ней и Гражданский кодекс РФ (ст.ст. 212, 215) признает и гарантирует ряд равноправных форм собственности, в числе которых находится и муниципальная.
Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закрепляются также Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными законами и нормативными правовыми актами.
Согласно ст. 215 Гражданского кодекса РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Категория «имущество» является одной из центральных и фундаментальных категорий гражданского права. Гражданское право, начиная со времен Древнего Рима, не может обходиться без этой категории. Однако, категория «имущество» по разным причинам неоднозначно трактуется в отечественном праве. До сих пор слово «имущество» употребляют вместо слова «вещь», а вместо слова «имущество» – слово «собственность». Чтобы уточнить содержание категории «имущество», вновь обратимся к энциклопедическому юридическому словарю: «Имущество – понятие, применяемое для обозначения совокупности вещей и материальных ценностей, состоящих в собственности лица (физического или юридического), государства или муниципального образования…»[2].
Состояние научной разработки темы. Управление муниципальной собственностью – процесс сложный и многогранный. Поэтому очевидно, что механизм управления, порядок реализации правомочий собственника органами местного самоуправления муниципальных образований, а также их компетенция в сфере управления муниципальной собственностью требуют особенно тщательного, детального регулирования нормами права. Не вызывает сомнений необходимость формирования стройной базовой системы правовых актов на федеральном уровне и уровне субъектов РФ и ее совершенствования. Однако, наибольшая конкретизация в вопросах управления муниципальным имуществом присуща все же нормативным актам, принимаемым на местном уровне.
Управлению муниципальным сектором экономики, под которым понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием муниципальной собственности, закрепленной за муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями, а также недвижимого имущества, входящего в состав муниципальной казны. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет в общем виде субъектов управления муниципальной собственностью и их основные полномочия. Законодательство, подзаконные нормативно-правовые акты органов государственной власти РФ и ее субъектов, а также нормативные акты, принимаемые на местном уровне, предоставляют органам местного самоуправления, а также уполномоченным ими органам обширные полномочия в сфере управления муниципальным имуществом.
Целью исследования является анализ деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью и выработка рекомендаций по её совершенствованию на муниципальном уровне (на примере города Артёма Приморского края). Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:
- изучить систему управления муниципальной собственностью органов местного самоуправления Российской Федерации;
- проанализировать деятельность управления муниципальной собственности органов местного самоуправления города Артёма;
- исследовать состояние аренды земельных участков на территории города Артёма;
- выявить основные проблемы, возникшие при аренде земельных участков на территории города Артёма;
- сформировать выводы и рекомендации по дальнейшему совершенствованию управления муниципальной собственности;
Хронологические рамки исследования. Охватывают период с 1990 года по 2001 год, что связано с принятием Конституции Российской Федерации, которая определила принципиальное положение муниципальной собственности в современных условиях.
Объектом исследования является муниципальная собственность как одна из форм собственности.
Предметом исследования является деятельность органов местного самоуправления города Артёма.
Источниковой базой является Конституции Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, в которых сформулированы основные направления по управлению муниципальной собственностью. Важным источником являются документы администрации города Артёма.
При исследовании данной темы применялись методы: наблюдений, сравнений, что позволило сделать определённые выводы и выработать практические рекомендации.
Практическая значимость исследования заключается в том, что рекомендации, содержащиеся в аттестационной работе использованы в разработке управления муниципальной собственностью в городе Артёме и дальнейшем её совершенствовании.
Глава 1. Понятие муниципальной собственности
1.1 Становление и развитие института права муниципальной
собственности в российском законодательстве
Собственность – это экономические отношения между людьми по поводу владения, распоряжения и использования имущества. Она является основой всей системы общественных отношений. Поэтому в ходе экономической реформы России преобразованиям отношений собственности принадлежит ключевая роль. При этом важное значение имеет реорганизация государственного сектора, связанная не только с формированием нового слоя частных собственников, но и с институциональными изменениями и повышением эффективности непосредственно государственной собственности.
Признание муниципальной собственности означает восстановление исторической преемственности системы местного самоуправления и присущих ей базовых отношений собственности. К примеру, что такая система берёт начало ещё в Древнем Риме, где власть опиралась на местное самоуправление, а городские общины (муниципии) располагали хозяйственной самостоятельностью и выступали в качестве самостоятельного субъекта права.
Муниципальная форма организации субъекта на уровне города показала высокую жизнеспособность и во многих странах вполне успешно действует и по сей день. В России до 1917 года законодательство также признавало существование муниципалитетов и муниципальной собственности. Они не были полностью ликвидированы и сразу после революции.
Так, в ст. 52 Гражданского кодекса РСФСР (1922 г.) перечисление различных видов собственности и «государственную (национальную и муниципальную) собственность»; при этом национализированным считалось имущество, поступающее в ведение центральных органов власти, а муниципальным – имущество, поступающее в ведение местных советов. Однако в Конституции СССР (1936 г.) понятие муниципальной собственности исчезает вовсе[3].
С начала 90-х годов в Российской Федерации были приняты меры по созданию экономической основы местного самоуправления: закреплено право муниципальной собственности, принципиально изменилась система формирования местных бюджетов. Муниципальная собственность была провозглашена достоянием населения соответствующих территорий. Причинами для принятия таких мер являются:
- во-первых, усиление ведомственной централизации и командно-административных методов привело экономику и социальную сферу страны к серьезным осложнениям и деформациям;
- во-вторых, министерства и ведомства, обладая неограниченной собственностью, подчинили себе местные органы государственной власти и управления, следовательно, вывели их из процесса развития и укрепления местного хозяйства;
- в-третьих, на Советы и их исполнительные органы оказывали влияние: с одной стороны, министерства и ведомства, с другой стороны, партийные органы. Именно последние реально осуществляли руководство хозяйственным и социально-культурным строительством, следовательно, навязывали Советам свои установки, сковывали их самостоятельность и инициативу;
- в-четвертых, действовавшее законодательство о местных Советах представляло собой совокупность декларативных прав и обязанностей, не подкрепленных необходимыми материально-финансовыми ресурсами.
В апреле 1990 года на третьей сессии Верховного Совета СССР был принят Закон Союза ССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» («Известия», 1990, 14 апреля). Закон определил, экономическую основу местного самоуправления – местное хозяйство, которое состоит из предприятий (объединений), организаций, учреждений, объектов производственной и социальной инфраструктуры, являющихся коммунальной собственностью края, области, района или другого административно - территориального образования[4] (п.2 ст. 9). Коммунальная собственность могла образовываться за счет возникновения на ее базе новых фондов или путем приобретения местным Советом народных депутатов за счет принадлежащих ему средств. Возможны также акты передачи в коммунальную собственность предприятий, организаций, учреждений, их структурных подразделений, иных объектов, относящихся к другим формам государственной собственности, если они имеют важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения данной территории, для функционирования местного хозяйства (п.2 ст. 10). Новшеством для законодательства является новое положение местных Советов народных депутатов, в котором они выступают собственниками (органами, которые выражают это право) имущества административно-
Право собственности реализуется либо местными Советами (их органами), либо по их поручению органами территориального общественного самоуправления, которым местные Советы вправе передавать часть своих полномочий (п. 1 ст. 10).
Таким образом, местный Совет может купить имущество на основании ст. 10 закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а также на основании действовавшего ГК РСФСР ст. 237. В таком случае объект становится собственностью Совета и включается в состав местного хозяйства. В соответствии со ст. 2 закона РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»[5] - любое имущество (в том числе предприятия), созданное или приобретенное местным Советом за счет имеющихся у него средств либо полученное безвозмездно, включается в фонд муниципальной собственности.
Взаимоотношения местного Совета с предприятиями, входящими в состав местного хозяйства, предполагалось строить на взаимовыгодной основе, т.е. на договорной основе[6].
Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» оставляет многие отношения не урегулированными и предлагает решение окончательного определения союзным и автономным республикам. Закон меняет облик регулирования, делает его более свободным, по сравнению с предыдущей практикой, предоставляет взаимодействующим субъектам более широкие возможности.
На смену коммунальной собственности приходит понятие муниципальная собственность, которая была введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 года «О собственности в РСФСР». В ст. 23 закона, указывается какое именно имущество входит в муниципальную собственность «имущество местных органов государственной власти и местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые помещения в домах жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры (сооружения и сети водопроводно-канализационного хозяйства, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, городского электрического транспорта, объекты внешнего благоустройства) и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание потребителей и находящиеся на территории Советов народных депутатов».
В законе определяется положение имущества, являющегося муниципальной собственностью и закрепленного за муниципальным предприятием, т.е. принадлежит предприятию на праве полного хозяйственного ведения (п. 1 ст. 24).
Имущество, являющееся муниципальной собственностью и закрепленное собственником за учреждением, состоящим муниципальном бюджете, находится в оперативном управлении этого учреждения (п. 3 ст. 24).
В Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года было расширено положение муниципальной собственности:
- во-первых, определена экономическая база местного самоуправления, которая составляла: природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), муниципальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению потребностей населения соответствующей территории (ст. 36);
- во-вторых, муниципальная собственность объявлялась достоянием населения соответствующей территории (п.1 ст. 37);
- в-третьих, к муниципальной собственности были отнесены: имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета, внебюджетных и валютных фондов, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфрастуктуры, другие объекты, осуществляющие коммунальное обслуживание населения и находящиеся на соответствующей территории (п. 2 ст. 37);
- в-четвертых, к муниципальной собственности могли, относится: земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и т.д.), ценные бумаги и другие финансовые активы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, имущество необходимое для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории (п. 3 ст. 37).
Управление муниципальной собственностью возлагалось на местные Советы и на местную администрацию в соответствии с разграничением их компетенций (п. 1 ст. 38).
Нормативная основа формирования муниципальной собственности обозначена в постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на Федеральную собственность, государственную собственность, республик в составе РФ, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»[7]. Согласно приложению №3 к данному постановлению Верховного совета РФ в муниципальную собственность передавались:
- во-первых, объекты государственной собственности, расположенные на территории городских и районных советов. К ним относились: жилищный и не жилой фонд, находящихся в управлении местной администрации, а также жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие вышеназванные объекты; объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, находящиеся в оперативном управлении местной администрации;
- во-вторых, передавались объекты государственной собственности, находившиеся в ведении органов государственной власти субъектов РФ и расположенные на территории соответствующих городов: предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, оптово-складские мощности, учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта;
- в-третьих, предусматривалась передача в муниципальную собственность предприятий розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившихся в ведении министерств и ведомств, государственных предприятий.
Передача этих объектов в муниципальную собственность осуществлялась решением представительных органов государственной власти субъектов РФ на основании предложений представительных органов власти местного самоуправления, подаваемых ими в соответствующий комитет по управлению имуществом. Представительный орган государственной власти обязан был рассмотреть эти предложения и принять окончательное решение в двух месячный со дня их регистрации в соответствующем комитете по управлению имуществом. Если по истечению данного срока решение соответствующими представительными органами не было принято, то предложение, вносимые представительными органами местного самоуправления, считались удовлетворёнными. В этом случае принятие объектов и собственность оформлялось решением представительного органа, внёсшего предложение.
В развитии названного выше постановления Верховный Совет РФ своим распоряжением от 18 марта 1992 года утвердил Положение об определении по объектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности[8].
В соответствии с ним муниципальное имущество подлежит по объектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Право и обязанность ведения реестра по объектам, переданным в муниципальную собственность, принадлежат комитетам по управлению городов и районов.
Выделение муниципальной собственности по существу неохватной прежде государственной собственности основывается на конституционном разделении органов власти, управления и местного самоуправления (и их полномочиями). Содержание этого положения можно раскрыть следующим образом.
Россия есть федеративное государство с развитой системой местного управления. Иными словами, в Российской Федерации существует три уровня власти, имеющие свою компетенцию. Власть федеральная, обеспечивающая единство конституционного строя, суверенитет и территориальную целостность России, гарантии прав человека и гражданина; государственную власть субъектов РФ, обладающих вне пределов ведения РФ и её полномочий по предметам совместного ведения всей полнотой государственной власти; власть местного самоуправления, задачей которого является реализация совместных интересов жителей в компактных территориальных образованиях. Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправления, определяет экономические условия местного самоуправления.
Это находит своё выражение, прежде всего в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст.8); а также в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132)[9].
Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года «О гарантиях местного самоуправления в РФ»[10] было установлено, что передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность осуществляется с согласия органом местного самоуправления либо по решению суда. Для передачи объектов в муниципальную собственность города (кроме городов районного подчинения), района (кроме районов в городах) соответствующий комитет по управлению имуществом города, района разрабатывает перечень объектов. Так как согласно указу Президента РФ, органы местного самоуправления получили право самостоятельно утверждать перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность в соответствии с приложением №3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную, государственную собственность республик в составе РФ, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».
Особое значение для определения муниципальной собственности имел федеральный закон от 25 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Его общая направленность состояла в том, чтобы способствовать формированию материально-технической основы местного самоуправления. И тем самым укреплению, усилению его роли в социально-экономическом реформировании страны. Также расширению возможностей местного самоуправления и успешного учета при этом местных особенностей [11].
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит специальную статью 61 о формировании муниципальной собственности. В соответствии с этой статьёй закона субъекты РФ должны передавать в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в их собственности, но необходимые для решения вопросов местного значения. Передача данных объектов в собственность местного самоуправления должна осуществляться в соответствии с разграничением полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями. При этом споры, которые могут возникнуть в связи с передачей объектов государственной собственности в муниципальную. Разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке.
Важное значение для развития понятия «Муниципальная собственность» имело принятие гражданского кодекса РФ, где закрепляются порядок её образования, владения, пользования и распоряжения. Согласно ст.215 кодекса муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиями.
Большое количество законов и других нормативных актов, включая нормативные акты специальных органов, которые наделены правомочиями по распоряжению и управлению государственным имуществом, и локальные нормативные акты местного самоуправления и их компетентных структур, свидетельствуют о том, что процесс формирования муниципальной собственности еще не завершен, как не завершен и порядок формирования муниципальных образований. Муниципальная собственность, в соответствии с законодательством признается и защищается государством равным образом с государственной, частной, и иными формами собственности.[12] Вместе с тем разграничение и разделение государственной собственности на федеральную, собственность республик в составе РФ, краёв, областей, автономной области, автономных округов и муниципальную собственность крайне важно и обосновано политически и экономически. Ни та, ни другая собственность качественно не отличается ни по источникам образования и воспроизводства, ни по методам управления, ни по формам и конечным целям использования.
1.2 Муниципальная собственность как экономическая категория
Для претворения в жизнь ответственных задач и функций, которые стоят перед местным самоуправлением, последнее должно отвечать определенным требованием, в числе которых следует выделить в качестве приоритетного наличие финансово-экономической базы.[13]
Экономическая основа местного самоуправления, по мнению Князева С. Д. и Хрусталева Е. Н. состоит из двух составляющих:
- во-первых, муниципальную собственность;
- во-вторых, местный бюджет и иные финансовые ресурсы местного самоуправления.
Профессор Коваленко А. И. конкретизирует, что экономическая основа местного самоуправления включает в себя:
- во-первых, имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованием;
- во-вторых, местные финансы – совокупность денежных средств, мобилизуемых и используемых для осуществления функций органов местного самоуправления;
- в-третьих, имущество, находящиеся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления.
В каждом из рассмотренных мнений муниципальной собственности отводится первичная роль. Таким образом, она является базисом, первичной ячейкой экономической основы местного управления.