Совершенствование контрольно-надзорных и разрешительных функций

 

Федеральное государственное

Бюджетное образовательное учреждение

Высшего профессионального образования

Пензенский  государственный университет

Факультет повышения квалификации и дополнительного  образования

Учебная дисциплина «Административное право»

 

 

Курсовая  работа

на тему:

«Административно-правовая реформа

в России»

 

 

 

            Выполнил:

            слушатель группы 10Ю4

            Хайрова А.А.

            

            Проверил:

             к.ю.н., доцент Н.С. Климкин

 

 

Пенза 2012

Содержание

 

введение………………………………………………………….....................  3

  1. Содержание и основные модели административной реформы….….   5
  2. Этапы осуществления административной реформы………………...   6
    1. Первый этап административной реформы……………….…………….7
    2. Второй этап административной реформы…………………………….  9
    3. Третий этап административной реформы…………………………….  12
    4. Четвёртый этап административной реформы………………………...  15
  3. Концепция административной реформы на 2011-2013 годы……….... 17
    1. Оптимизация предоставления государственных услуг

  и исполнения государственных  функций………………………………........ 18

3.2.Регламентация  и стандартизация предоставления 

государственных и муниципальных услуг, а также  перевод этих

  услуг в электронный вид………………………………………………….…... 20

    1. Организация предоставления государственных услуг по

принципу  «одного окна» ………………………………………………….…… 23

    1. Совершенствование контрольно-надзорных и разрешительных функций……………………………………………………………………….….27
  1. Информационное обеспечение административной реформы и перспективы российской государственности………………………………….28

Заключение……………………………………………………………………….33

Список использованной литературы…………………………………………...35

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Актуальность  темы курсовой работы заключается в  то, что в последние годы в нашей  стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу  управления. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы  государственного управления. Эффективная  государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических  проблем, для повышения уровня и  качества жизни населения.

В современном  мире заметны тенденции нового понимания  роли государства, его функций, взаимоотношений  общества и государства, его органов. В результате этого в ряде стран  возникла необходимость проведения административных реформ. Их опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для  диалога с ними. В то же время  поспешные и непродуманные решения  могут привести к значительным экономическим  и социальным потерям.

Реформирование  управления – это не только и  не столько изменение структуры  и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование  механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение  полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций – не самоцель, а объективно необходимая  составляющая административной реформы. В тоже время эта сложная и  ответственная задача должна решаться с учетом недопустимости «потери» важных и необходимых обществу функций.

Проводимые  преобразования должны способствовать сокращению административного давления на предпринимательскую структуру, наведению должного порядка в  сферах, где присутствует избыточное государственное вмешательство. Эффективность  деятельности государства определяется не столько широтой охвата контролируемых им сфер, сколько реальным соблюдением общественных интересов, действенностью политических и правовых механизмов в стране.

Предметом исследования является административная реформа, проводимая в России на данном этапе.

Объектом  исследования является реформирование управления. Целью курсовой работы является рассмотрение административной реформы в России на современном  этапе развития государства. Необходимость  достижения поставленной цели обусловливает  структуру работы.

Задачи:

- рассмотреть  основные предпосылки административной  реформы;

- изучить  влияние административной реформы  на законодательство;

- ознакомится  с реализацией административной  реформы в России.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

    1. Содержание и основные модели административной реформы

Административные  реформы в России — изменения  системы государственного управления по трём аспектам: перестройка системы  политических институтов и государственных  учреждений; реорганизация государственной  службы; изменение характера отношений  государственной системы управления к обществу и различным социальным группам, входящим в него.

Административная  реформа является общей и объективной  потребностью всех субъектов политической жизни России. Она направлена на коренное социальное преобразование всех сфер, а ее основной вектор — создание гражданского общества и правового  государства.

Выделяются  три основных модели административной реформы, которые сложились в  последнее двадцатилетие:

- модель ускоренного, догоняющего развития;

- модель конституционной демократии;

- активистская модель, ориентированная на сознательное участие в процессе преобразования властных структур интеллигенции и просвещенной бюрократии.

 Модель  ускоренного, догоняющего развития  была предложена правительством  Егора Гайдара и ориентирована  на западную либеральную систему  государственного управления, в  которой максимально минимизирована  роль государства в экономике  и социальной политике. Эта модель, не успев реализоваться, потерпела  крах, а такие понятия как демократия, либерализм и рынок были существенно  девальвированы в массовом сознании1.

Модель  конституционной демократии была использована в конце 1990-х годов после принятия Конституции РФ (1993 года) для достижения таких целей как формирование правового государства и гражданского общества. Кризис власти 1999 года потребовал перехода к новой модели, ориентированной на укрепление вертикали власти и формирование диалога между бизнесом и правительством, между политическими партиями и общественно-политическими движениями.

 

    1. Этапы осуществления административной реформы

Административная  реформа России проходила несколько  этапов, каждый из которых отличался  качественным своеобразием, как по целям реформирования, так и по способам и формам информационной поддержки  реформ, пропагандистского воздействия  на сознание и поведение людей.

Изначально  административная реформа определялась как процесс разграничения полномочий между центром и регионами, между  государством и бизнесом, между органами государственного управления и различными общественными группами гражданского общества. Успешное развитие реформ предусматривало  принципиальные изменения в отношениях между государством и обществом, между органами государственного управления и гражданами, а также разведение государственного управления и политического  руководства2.

Осуществляемая  в России административная реформа  насчитывает около двадцати лет, если отсчёт времени вести с 1985 года. Эпоха перестройки заложила фундамент  будущих радикально-либеральных  преобразований. Её идеология базировалась на идее совершенствования социализма и необходимости его ускорения  с последующим переходом к  либерально-демократическим ценностям  и оформлению практики политического  плюрализма. В 1990 г. была отменена шестая статья Конституции СССР (1977 г.), закреплявшая монопольное положение КПСС в  обществе, что открыло возможность  для легализации многопартийности в стране. Средства массовой информации, оппозиционно настроенные к правящей верхушке, стали активно проводить линию слома советской административной системы. Благодаря политической коммуникации общественное мнение было подведено к необходимости трансформации политической системы страны. Началом становления новой государственности можно считать провозглашение «Декларации о независимости России» в мае 1990 г. С этой даты целесообразно выстраивать временные рамки основных этапов реформирования государства и анализировать специфику информационного обмена на каждом из них.

Разделяют четыре основных этапа административной реформы в современной России: 1990—1993 годы; 1993—1999 годы; 1999—2004 годы; 2004—2010 годы.

 

      1. Первый этап административной реформы

Первый  этап административной реформы характеризовался конфликтом между системой государственного управления, основанной на единстве власти в централизованном унитарном государстве, и принципом разделения властей, федеративном устройстве государства  на основе договора между всеми субъектами Российской Федерации. На этом этапе  административные изменения осуществлялись бессистемно, шла острая борьба между  различными социально-политическими  силами за суверенитет России под  флагом новых идеологических ценностей  и выдвижением проекта экономической  реформы страны на рыночной основе3. По мнению Л. В. Сморгунова, этот этап осуществлялся под флагом «трех Д» — департизация, деидеологизация, десоветизация. Реализация «трех Д» предполагала переход от системы государственного управления, построенного на принципе руководящей роли одной партии к формированию беспартийной и идеологически нейтральной государственной службы. Департизация и деидеологизация государственного управления потребовали значительных кадровых перемен. Этот процесс заключался в переходе от номенклатурного принципа рекрутирования государственных служащих к «рациональной бюрократии», деятельность которой основывалась на знаниях, высокой квалификации и профессионализме, что привело к резкому увеличению числа госслужащих в стране. Существенным моментом на пути формирования новых принципов государственного управления явился запрет в 1990 г. на совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественных организациях. Таким образом, закреплялось разделение партийных и государственных должностей, и закладывалась политически нейтральная система государственной службы.

20 июля 1991 года был подписан указ Президента, объявивший прекращение деятельности  организационных структур политических  партий и массовых общественных  движений в государственных органах,  учреждениях и организациях РСФСР,  что означало утверждение принципа  аполитичности государственных  структур.

Основная  работа по десоветизации проводилась  правительством Е.Гайдара и была направлена на внедрение концепции  универсального рынка как условия  резкого и быстрого изменения  политической культуры и государственной  идеологии. Информационный обмен между  младореформаторским правительством и населением носил односторонний  характер и был направлен на слом советских традиций, ментальных характеристик  и ценностей социальной справедливости. Стране навязывался в соответствии с либеральной моделью реформирования тип развития, ориентированный на достижение чрезвычайных целей (разгосударствление собственности, формирование класса богатых  людей и рыночных отношений) с  использованием чрезвычайных средств, чтобы обеспечить модернизацию страны по модели американской демократии4.

Отсутствие  четко продуманной системы государственного реформирования, осуществление множества  отдельных «тактических» преобразований некоторых административных звеньев, создание новых аппаратных структур привели к появлению «лоскутной»  и внутренне противоречивой системы  государственного управления, которая  лишь усугубила хаос и дезориентацию  общественной жизни в целом.

Окончание первого этапа реформы связано  с глубоким политическим кризисом, выразившимся в противостоянии законодательной  и исполнительной ветвей власти и  необходимости принятия новой конституции.

 

      1. Второй этап административной реформы

Второй  этап (1993—1999 годы) можно определить как конституционную стадию административной реформы и процесс формирования правовой базы для демократического государственного управления. Для ведения  дальнейших административных преобразований нужны были новые основания. Поиск  оснований последующих административных преобразований содержится в обращении  Б. Н. Ельцина к Федеральному Собранию «Об укреплении Российского государства» (1994 г.). Принимается два базовых  для административно-политического  реформирования государства закона — ФЗ «Об основах государственной  службы в РФ» (1995 г.) и ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995 г.) — определивших условия формирования местного самоуправления на территории страны. Однако на этом этапе  административная реформа не дала существенного  повышения эффективности государственного управления.

В 1997 году делается акцент на административной реформе как программе переустройства системы государственного управления на демократических принципах, сформулированных в Конституции. Создается специальная  комиссия по разработке концепции административной реформы.

Концептуально обосновываются конституционные изменения  системы государственного управления, связанные с закреплением принципа разделения властей, но с предоставлением  значительных полномочий исполнительной власти. Президент фактически выводится  из системы разделения властей и  получает неограниченные полномочия не только как гарант всех прав и свобод граждан и гарант безопасности страны, но и как законодатель, имеющий  право распускать парламент в  случае неповиновения. Президент получает право устанавливать систему  федеральных органов исполнительной власти, выдвигать кандидатуру председателя Правительства и определять перечень министерств, агентств и служб.

Информационное  обеспечение административной реформы  на этом этапе было направлено на создание разветвленной информационной инфраструктуры, включающей в себя информационные ресурсы, информационные каналы, средства связи  и специализированные информационно-организационные  службы. В 1996 г. создается Управление Президента РФ по связям с общественностью, которое организует процесс предоставления информации и служит рупором Администрации. Управление по связям с общественностью  строит работу в режиме диалога, налаживает со средствами массовой информации обратную связь. На этом этапе политическая коммуникация становится важнейшим элементом процесса формулирования политических идей и политической деятельности. Она становится основным инструментом передачи управленческой информации и фокусируется вокруг текущих событий, преобразовательных программ и проектов, консультационной и экспертной деятельности, методов исследования и формирования общественного мнения5.

В 1999 г. страну поражает кризис системного характера, выразившийся:

    • в сфере экономики — гиперинфляция и промышленный застой;
    • в сфере политики — резкий разрыв между правыми и левыми социально-политическими силами, стремление олигархов «приватизировать» власть, развал армии и неэффективность силовых служб, снижение обороноспособности страны;
    • в социальной сфере — нарастание поляризации населения и увеличение числа граждан, находящихся на границе бедности и нищеты; обострение межэтнических, межрелигиозных и социальных конфликтов;
    • во внешнеполитической сфере — отказ от приоритета национальных интересов, стремление любой ценой превратить Россию в часть цивилизованного западного мира, утрата геополитического влияния на страны ближнего зарубежья.

В ходе социологических  исследований было зафиксировано недовольство деятельностью органов государственной  власти в условиях рыночной экономики  и несоответствием результатов  реформ «социальным ожиданиям». В  течение всего периода 1990-х гг. уровень поддержки всех ветвей власти населением оставался весьма невысоким: в целом только 1-10% выразили свое полное одобрение новым российским властям, 25-40 % — частичное одобрение, 35-50 % действия властей не одобрили, 10-20 % затруднились ответить. Системный  кризис привел к потере доверия ко всем институтам власти. Политическая и бизнес-элиты стали искать пути достижения социального консенсуса, чтобы перейти от стихии рынка  и многовластия к стабильному  и устойчивому развитию. Президент  Б.Н.Ельцин был вынужден добровольно  уйти в отставку и назначить преемником В.В. Путина. Смена лидера, определение  основных направлений нового политического  курса, переход к стратегии ответственности  способствовали частичной консолидации общества.

 

      1. Третий этап административной реформы

Третий  этап административной реформы начинается с официального избрания в 2000 году Владимира  Путина. В сентябре 2000 года была создана  рабочая группа Госсовета РФ по подготовке предложений о системе реформирования органов государственной власти и управления. В конце января 2001 года президенту был представлен  доклад «Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной  власти и управления в РФ», где  были сформулированы задачи и подходы  к реконструкции и оптимизации  системы власти, прежде всего исполнительной. При этом институт президентства  рассматривался как центр принятия решений по стратегическому развитию страны, координации и согласованию всех ветвей власти. За администрацией Президента закреплялось обеспечение  кадровой политики (подбор служащих для  государственных должностей категории  А), а также информационное обслуживание реформирования и разработка технологий антикризисного управления. Таким образом, новый политический курс был направлен  на укрепление вертикали власти в  государстве, на создание новых механизмов связи центральных органов власти и других уровней власти и управления. Были сформированы семь федеральных  округов с соответствующими системами  управления во главе с полномочными представителями Президента. Серьезные  шаги были предприняты для совершенствования  федеративных отношений и органов  государственной власти субъектов  РФ. В июле 2003 г. был радикально переделан  Федеральный Закон 1999 г. «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в  части перераспределения компетенции  между органами Федерации и субъектов.

23 июля 2003 года подписан Указ «О проведении  административной реформы», в котором  выделялось три ключевых направления: 

- разграничить полномочия между уровнями и ветвями власти; определить функциональные обязанности каждого элемента государственной бюрократии, чем и как заниматься;

- сократить численность государственного аппарата, повысить зарплату государственным служащим и обеспечить их профессиональную компетентность;

- реорганизовать правительство, обеспечить его структурную перестройку, гармонизировать соотношение функций политического руководства и правительственного контроля, упорядочить бюджетные расходы. Новый курс должен был создать «новые правила игры» для чиновников, чтобы они были просто обречены приносить пользу государству и его гражданам.

Самым важным решением этого этапа административной реформы стала реорганизация  федерального управленческого аппарата, осуществляемая в соответствии с  Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных  органов исполнительной власти». Реорганизация  федеральных органов исполнительной власти выразилась в установлении трехуровневой  системы управления: федеральное  министерство, федеральная служба, федеральное агентство. Было резко  сокращено количество министерств.

Министерство  призвано осуществлять координацию  деятельности находящихся в его  ведении федеральных служб и  федеральных агентств и определять общую стратегию развития отраслей. За федеральной службой закреплены специальные функции в области  обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной  границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. За федеральным агентством остаются функции по оказанию государственных  услуг, управлению государственным  имуществом, а также правоприменительные  функции, за исключением функций  по контролю и надзору.

Хотя  конструкция федеральных органов  государственной власти стала менее  громоздкой и не такой многоступенчатой как раньше, но непродуманность их функциональных взаимосвязей и разрыв между агентствами, службами и министерствами привел к многочисленным конфликтам и разбирательствам между федеральными чиновниками, что делает всю систему  федерального управления неэффективной.

Наряду  с реорганизацией федеральных органов  власти было начато преобразование системы  местного самоуправления на новых основаниях. Местное самоуправление должно дойти  до большинства поселений и охватить миллионы граждан. Дальнейшие реформы  в этой области должны идти в русле  создания адекватной финансовой базы для решения важнейших для  людей жизненных вопросов на том  уровне, где они чаще всего возникают, — в районах и отдельных  поселениях.

ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», который вступит в  силу с 1 января 2006 г., предполагает возможность  создания профессионального менеджмента  в местном самоуправлении (на контрактной  основе). В законе отмечается, что  уровень управленческой активности населения еще очень низкий, местное  управление оторвано от региональной исполнительной власти, необходима координация, своевременная планомерная информационно-разъяснительная  работа.

За первый президентский срок В. В. Путину удалось  преодолеть раскол политических сил  и нейтрализовать как левых, так  и правых; восстановить управляемость  страны и остановить ее дезинтеграцию. Но ему не удалось восстановить и  укрепить необходимый уровень авторитета власти, более того, установившийся политический режим получил характеристику «либерального застоя».

 

 

 

      1. Четвёртый этап административной реформы

Четвертый этап административной реформы связан с переизбранием В.Путина на второй президентский срок.

Трагические события в Беслане вынудили Президента резко изменить систему власти в  стране. 13 сентября 2004 г. Президент, открывая расширенное заседание кабинета министров, заявил о том, что система  власти в стране должна быть адаптирована к работе в кризисных ситуациях  и перестроена с целью укрепления страны и недопущения кризисов.

Предложения Президента по дальнейшему реформированию системы государственного управления сводились к следующим позициям:

- введение пропорциональной системы выборов депутатов Государственной Думы;

- избирание высших должностных лиц (губернаторы, мэры) в субъектах Федерации региональными парламентами по представлению Президента;

- взаимодействие руководителей регионов с руководителями муниципальных образований должно быть направлено на помощь по формированию органов местного самоуправления;

- создание Общественной палаты, призванной оценивать деятельность государственных структур;

- повышение активности государственной бюрократии с точки зрения ее открытости, отзывчивости и восприимчивости к нуждам, потребностям и интересам народа.

Предложенные  преобразования в системе государственного управления предусматривали участие  граждан и их объединений в  государственном управлении, как  на уровне обсуждения уже принятых решений, так и в повседневной управленческой деятельности. Это сотрудничество предполагает совместный поиск взаимоприемлемых решений, взаимные уступки и не исключает  конфронтации сторон. Декларировалась  необходимость обеспечить надлежащий уровень открытости и прозрачности для граждан, общественный контроль за деятельностью государственной службы. Общественная палата должна стать местом проведения общественной экспертизы законопроектов, имеющих общенациональное значение, и помочь осуществлять связь между государством и населением, поддерживать постоянный диалог между гражданским обществом и властью. Принят и вступил в силу Закон «Об общественной палате». Утвержден состав палаты в количестве 126 человек.

Инициативы  правительства по реформированию системы  государственной власти были связаны  и с использованием информационных технологий и реализацией федеральных  программ «Реформирование государственной  службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)»  и «Электронная Россия (2002—2010 гг.)». Задачи вышеназванных программ определялись в рамках диалога и были направлены на обеспечение открытости органов  государственной власти, общедоступности  информационных ресурсов, содействие развитию независимых средств массовой информации.

В соответствии с федеральными программами реорганизация  государственного аппарата шла в  условиях информатизации и компьютеризации  российского общества и с ориентацией  на создание электронного правительства.

Основополагающими принципами электронного правительства  являются:

- информированность или повышенная осведомленность граждан о деятельности правительственных структур всех уровней;

- доступность управленческой информации для граждан как основных пользователей;

- обеспеченность участия граждан в деятельности правительства и государственной администрации посредством он-лайновых дискуссий;

- кристаллизация общественного мнения с целью поддержки демократических процессов и усиления обратной связи в системе власть — гражданское общество.

Программа охватывает все сферы информации, одна из них — это организация  «электронного правительства». Проект «электронное правительство» предусматривает  создание в нашей стране межведомственной системы защищенного электронного документооборота, официальных сайтов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Государственной Думы РФ, Правительства  РФ, Совета Безопасности РФ, федеральных  министерств и региональных органов  федеральной власти РФ. В соответствии с идеей полномасштабного применения информационно-коммуникационных технологий в обществе, бизнесе и государственных  органах решено увеличить ассигнования на федеральную целевую программу  «Электронная Россия». Теперь на нее  будет тратиться в пять раз  больше бюджетных денег, чем в 2002 г., — 2,2 млрд рублей. Министерство экономического развития и торговли в ближайшие два года отвечает за методическую, технологическую и законодательную базы для реформ в области информационно-коммуникативных технологий. Министерство экономического развития и торговли выступает за прозрачность деятельности правительства для общества. Все ведомства должны предоставлять гражданам доступ к юридически значимой информации в электронном виде6.