Совершенствование работы администрации с обращениями граждан

Глава1. Теоретические и нормативно-правовые основы рассмотрения обращений граждан.

Обращения граждан, виды обращений и порядок их рассмотрения.

Одним из важных элементов административно-правового статуса граждан является их конституционное право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Обращения граждан в совокупности регулирующих их правовых норм представляют собой сложный и достаточно разветвленный институт административного права. Конечно, этот правовой институт нуждается в модернизации, совершенствовании механизма реализации обращений, учете новых реалий, но тем не менее он на протяжении многих лет сложился, функционирует и служит эффективным средством демократизации общества, формирования правового государства, широким каналом участия граждан в управлении делами общества и государства.

Обращения граждан могут быть трех видов. Предложение - это обращение граждан в государственные или общественные организации, не связанные с нарушением каких-либо субъективных прав или ущемлением законных интересов граждан, они обычно направлены на улучшение, совершенствование работы органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных служащих. Заявление есть обращение с просьбой об удовлетворении тех или иных прав и законных интересов граждан, не связанных с их нарушением, либо сообщение о злоупотреблениях, нарушениях законности и иных нарушениях, не затрагивающих непосредственно права и интересы заявителя. Жалоба - это устные или письменные, индивидуальные или коллективные обращения граждан в государственные органы, органы местного самоуправления, негосударственные организации, к должностным лицам в связи с нарушением прав или законных интересов самого гражданина, других лиц либо общественных интересов.

Право на обращения является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может обратиться в любую государственную или негосударственную организацию, к любому должностному лицу, по любому значимому для него поводу и в любое время. Этому праву граждан корреспондирует обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц принимать граждан, принимать обращения, регистрировать их, рассматривать эти обращения и давать на них своевременные ответы. Так, в соответствии с Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. к основным обязанностям государственных служащих относится обязанность в пределах своей компетенции своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации.

В целях совершенствования работы с обращениями граждан Указом Президента РФ создано специальное Управление в структуре Администрации Президента по работе с обращениями граждан. В Положении о нем к основным функциям Управления отнесены централизованный учет письменных и устных обращений граждан Российской Федерации, граждан СНГ, иностранных граждан и лиц без гражданства, поступающих на имя Президента, в адрес Правительства и Администрации Президента; обеспечение рассмотрения обращений граждан, адресованных Президенту, Правительству и Администрации Президента; информирование Президента, Правительства и руководителя Администрации Президента о количестве и содержании обращений граждан и принятых по ним мерах.

Весьма обширны задачи Управления: это организационно-методическое взаимодействие с подразделениями Администрации Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации по вопросам рассмотрения обращений граждан; своевременное рассмотрение поступивших письменных и устных обращений граждан, а также направление их для рассмотрения в соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления по вопросам их компетенции; извещение граждан о результатах рассмотрения в Управлении их предложений, заявлений и жалоб; прием граждан работниками Управления в приемной Администрации Президента и Правительства, а также руководителями Администрации Президента РФ, министрами Правительства РФ и другими государственными служащими; осуществление контроля за своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, направленных в федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов Федерации; анализ и обобщение вопросов, которые ставят граждане в письмах и на личном приеме, и на основе этого оперативное и периодическое информирование Президента о характере обращений граждан; подготовка на основе анализа и обобщения обращений граждан предложений по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы, и некоторые другие задачи.

Так, в истекшем году в адрес Президента поступили сотни тысяч обращений от отечественных и зарубежных авторов, причем каждое десятое из них - коллективное, нередко с сотнями и тысячами подписей (резолюции митингов, собраний). Таким образом, можно говорить о миллионах граждан, проявивших желание или необходимость обратиться к главе государства со своими заботами и суждениями о событиях в жизни страны. Все эти обращения были зарегистрированы, рассмотрены компетентными лицами и получили то или иное разрешение. Значительное число граждан были приняты в Управлении на личном приеме. Существенное развитие получает работа с обращениями, поступающими по сети Интернет. Такую возможность для работы с обращениями граждан получили многие федеральные органы исполнительной власти и регионы страны.

Подобные Управлению Администрации Президента РФ структурные подразделения по работе с обращениями граждан имеются и в составе федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации. Например, приказом ФСБ России утверждена Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в органах ФСБ, которой, в частности, определены формы учета предложений, заявлений и жалоб, контроля за ходом и сроками исполнения каждого обращения, организации приема граждан. Аналогичные правовые акты действуют и в других федеральных органах исполнительной власти.

Повышению эффективности обращений как способа защиты прав, свобод и законных интересов граждан служит Указ Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" от 6 июня 1996г. Указом предусмотрен специальный порядок рассмотрения сообщений, опубликованных в средствах массовой информации. Руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов Федерации обязаны рассматривать сообщения о нарушениях, допущенных подчиненными им должностными лицами и другими государственными служащими, федеральных законов и указов Президента РФ, о неисполнении или ненадлежащем исполнении указанных актов и вступивших в законную силу решений судов - не позднее трех дней. Ответ редакциям должен последовать не позднее двух недель с момента опубликования сообщений в средствах массовой информации. В федеральных органах исполнительной власти копии решений по этим сообщениям должны направляться в Контрольное управление Администрации Президента РФ.

Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" определены следующие виды обращений:

1. Предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

2. Заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

3. Жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Федеральный закон NQ 131.ФЗ указывает, что должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан законом субъекта РФ устанавливается административная ответственность.

Роль и значение работы органов государственной и местной власти с обращениями граждан в жизнедеятельности общества

Обращения граждан в государственно-правовые, административные и иные органы составляют необходимое условие реализации ими своих прав и правовое государство, каким является наше, должно гарантировать их. Сошлюсь на соответствующую статью Основного Закона РФ гарантирующую их реализацию: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».

Они – эти обращения – являются важным инструментом взаимодействия граждан со своим государством и образуют чрезвычайно широкий спектр социальных отношений. Через эти обращения граждане и их объединения используют механизмы и полномочия государственных органов для решения своих жизненных проблем. Закрепление прав граждан на обращения гарантирует обеспечение в правовом отношении этой формы взаимодействия граждан со своим государством. Но эффективность указанного взаимодействия не возникает автоматически. Оно предполагает знание и учет обеими сторонами целого комплекса предпосылок, владения ими, юридическими предписаниями, относящимися к этой сфере общественных отношений, знаниями об устройстве государственно-административного аппарата, функциях его отдельных органов, институтов и структур, а также сферы их компетенции. Разумеется, и сами граждане или их коллективы и объединения должны в полном объеме представлять свою роль и ответственность, возникающие в процессе взаимоотношений по факту обращений. То есть, опять мы сталкиваемся с уже классическими вопросами нашей жизни: ответственности, компетенции, эффективности, сочетания прав и обязанностей, то есть со всем тем, что характеризует правовую культуру граждан. Если же мы примем во внимание, что обращения граждан это постоянно и очень динамично развивающаяся сфера гражданских отношений, то станет понятной важность освещения её самых разных аспектов специалистами и практиками. Именно таких мы имеем в лице работников Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, которые подготовили очередной выпуск аналитического вестника, посвященный указанной теме.

Совет Федерации в свое время посчитал необходимым создать особый орган Палаты, который бы сосредоточился на вопросах законодательного обеспечения развития гражданского общества, осуществлял мониторинг в этой сфере деятельности его институтов и укрепления гражданских отношений, защиты гражданских инициатив в субъектах Российской Федерации. Эта сторона деятельности Совета Федерации – его исключительная и уникальная прерогатива. Указанная Комиссия была образована решением Совета Федерации 30 января 2008 года. К её ведению относятся, в частности, вопросы законодательного обеспечения взаимодействия институтов гражданского общества с органами государственной власти и органами местного самоуправления; участия институтов гражданского общества в законодательном процессе; взаимоотношений государства и граждан; гражданских инициатив; участия граждан и общественных объединений в реализации государственной политики во всех сферах общественной жизни. Постановка и эффективное решение данных проблем напрямую связаны с совершенствованием работы с обращениями граждан, общественных объединений, других структур гражданского общества во все государственно-административные инстанции, органы центрального и местного управления.

Значимость обращений граждан для органов государственной власти и местного самоуправления многогранна. Это и наглядный показатель общественных настроений, и свидетельство о наиболее острых проблемах, и индикатор доверия к власти. В то же время обращения граждан – ценнейший источник аналитической информации, позволяющий уточнить приоритеты законотворческой деятельности, использовать новые подходы и креативные идеи для поиска решения наиболее актуальных социально-экономических проблем.

Формирование и функционирование института обращений граждан в органы государственной и местной власти

Выявить каналы влияния граждан на власть в условиях трансформации российской политической системы и определить, возможно ли использовать их для ее демократизации и модернизации, не создавая серьезных угроз социальной стабильности - задача исключительного характера. Особенно важно это потому, что только в процессе реального участия в принятии решений, пытаясь влиять на действия властей для продвижения своих, пусть и далеких от политики интересов, граждане, можно сказать, обучаются демократии. По мнению Е. Г. Ясина, демократия - это "совокупность институтов, позволяющих разным социальным слоям, политическим партиям и идейным течениям отстаивать свои интересы, проводить свои идеи и добиваться власти в открытой публичной политической борьбе". Подобный опыт гражданского участия позволяет выработать у граждан демократические ценностные ориентации и навыки деятельности, способствующие социокультурной модернизации, реализации их прав и интересов. Одним из таких каналов является институт обращений граждан в органы власти. Очевидно, что если бы обращений граждан не было, государственному аппарату было бы сложнее собирать информацию о проблемах населения, и, следовательно, труднее следить за изменениями ситуации и оперативно на них реагировать. Этот фактор неизменно отмечается специалистами по государственному управлению: "Государство рассматривает обращения граждан как важное средство реализации их конституционного права вскрывать недостатки в деятельности государственного аппарата, отдельных организаций, вносить предложения по совершенствованию их работы, принимать участие в восстановлении нарушенных прав и свобод, а также в обеспечении социальной справедливости". Однако подобная точка зрения представляется неполной. В институте обращений граждан заложены гораздо большие возможности. В современных условиях в государстве демократическом (или стремящемся стать таковым) они могут стать не только средством правозащиты, но и формой реализации прав граждан на участие в управлении делами государства, введенного Всеобщей декларацией прав человека и закрепленного, в том числе, российской Конституцией.

Исходя из этого можно утверждать, что институт обращений граждан в органы власти выполняет три функции. Первая заключается в том, что обращения как юридический институт являются одним из средств защиты прав граждан: они позволяют предупредить правонарушение, а если оно уже совершено - устранить его последствия и восстановить нарушенное право. Эту функцию можно назвать правозащитной. Вторая функция: обращения граждан являются ценнейшим источником сведений для государственного аппарата о проблемах граждан. Эту функцию можно назвать информационной. Наконец третья заключается в следующем: обращения граждан могут быть средством коммуникации между государством и гражданами, служить своего рода каналом воздействия, с помощью которого граждане получают возможность так или иначе воздействовать на властные решения, участвовать в процессе их принятия. Такую функцию, на наш взгляд, можно назвать коммуникационной или партиципаторной.

Правозащитная функция, вне всякого сомнения, является определяющей, центральной. Она проявилась ранее прочих. Ведь изначально обращения представляли собой исключительно жалобы или просьбы о милости, следовательно, имели целью или восстановление нарушенного права, или приобретение некоего нового права. Каждому человеку более всего близки его частные интересы и личные права. И даже несмотря на то, что в России свыше 70% обращений не рассматриваются в срок или вообще "зависают" между различными ведомствами (здесь и далее, если источники не указаны отдельно, данные получены автором в ходе исследований, проводившихся автором в 2002 - 2005 годах в аппаратах Правительства РФ, Государственной Думы ФС РФ, и ряде других ведомств. В ходе этих исследований автором были изучены внутренние статистические отчеты по работе с обращениями граждан и взяты интервью у специалистов, работающих с обращениями), граждане продолжают направлять обращения, и год от года их поток если и не увеличивается, то однозначно не уменьшается. По аппаратам Правительства РФ и Госдумы тенденция так четко не прослеживается - количество обращений колеблется в пределах 50 - 70 тыс. в год. Из отраслевых федеральных министерств наибольшей "популярностью" пользуется Минюст, куда в период 1998 - 2001 гг. в среднем поступало до 35 тыс. обращений в год, в 2002 - 2005 около 30 тыс. При этом жалобы составляют большую часть обращений (в зависимости от ведомств - от 60 до 90%), среди которых львиная доля (в среднем более 50%) посвящена вопросам социального (прежде всего пенсионного) обеспечения и работе ЖКХ. А столь большой разрыв между адресатами обращений объясняется, на наш взгляд, просто: большинством граждан олицетворением государства воспринимается, прежде всего, Президент.

Информационная функция института обращений, с точки зрения интересов отдельных граждан, не имеет большого значения. Почерпнет ли государственный орган из его обращения нужную для его работы информацию, положение данного гражданина никак не изменится. Но с точки зрения государственного управления данная функция исполняет важнейшую роль. Признаем, что обращения направляют, прежде всего, те граждане, которых затронули те или иные проблемы, притом решить их самостоятельно они уже не могут. Анализ обращений, следовательно, может дать ценнейшую информацию о трудностях, с которыми сталкивается население. В связи с вышесказанным надо также заметить, что привычка граждан обращаться сразу в более высокие инстанции, вызывающая множество нареканий со стороны сотрудников федеральных органов, вынужденных перерабатывать этот огромный поток обращений, не относящихся к их компетенции, с точки зрения информационной функции весьма полезна. Если предположить, что граждане направляли бы обращения строго в соответствии с компетенцией органов власти и должностных лиц, то, например, в Администрацию Президента РФ и Аппарат Госдумы ФС РФ поступало бы на 65% меньше обращений, в Аппарат Правительства РФ - на 82%. В этом случае, информационно-аналитическая работа в этих ведомствах оказалась бы куда менее полезной, ибо информация утратила бы репрезентативность. Большинство проблем граждан действительно должно решаться на местах, однако, если бы граждане обращались только в региональные и местные органы власти, федеральный центр гораздо меньше знал бы о проблемах и трудностях населения.

Разумеется, власть не в состоянии учитывать обращения всех и каждого, но их число по одной и той же проблеме способны заставить ее не просто принять решение об устранении конкретного нарушения, исправлении конкретного недостатка, но обратить внимание на проблему в масштабах страны. А во-вторых, граждане, стремясь обезопасить себя от нарушений своих прав, одновременно способствуют тому, чтобы устранить и причины этих нарушений, дабы они не повторялись в будущем.

Информационная функция предполагает, что институт обращений используется государственным аппаратом для получения необходимой ему информации. Коммуникационная, - что власть получает ту информацию, которую граждане хотят до нее донести, и таким образом они могут оказывать воздействие на публичную власть, притом совершенно необязательно, чтобы это воздействие было связано исключительно с какими-то уже совершившимися нарушениями. Коммуникационная функция, по нашему мнению, предполагает возможность не решения конкретной проблемы, а изменения направления политики властного актора (пусть и в очень узком и ограниченном сегменте). В этом смысле именно она воплощает собой новый взгляд на обращения граждан, как на механизм демократического партнерства "власть - гражданин".

Здесь следует обратить внимание на то, что предложения, содержащиеся в письмах, наиболее важная с точки зрения коммуникационной функции и гражданского участия форма обращения. Внося предложение, гражданин не преследует личной цели, не стремится защитить свои права от нарушений, а пытается непосредственно воздействовать на принятие решений государственной властью, т.е. реализует одно из главнейших гражданских прав непосредственного участия в управлении государством. И хотя доля обращений такого рода остается несущественной, количество их с годами увеличивается.

В условиях усиления государственной бюрократии, сокращения полномочий региональных и местных органов власти изложенные аспекты могут приобретать разное значение. Нам представляется, что в условиях сворачивания публичной политики, ослабления самостоятельной роли политических партий, перемещения центра принятия решений в федеральные органы исполнительной власти и существенного уменьшения значения электоральных процессов (на которые "заострена" вся современная политическая методология), политическое участие в узком смысле превращается в фантом, а гражданское, напротив, становится доминирующим. Нынешняя ситуация, когда "публичная политика оценивается как несерьезное, показное действо, имеющее представительский и декларативный характер, от нее никто и не требует большего, не предполагает, что в этом пространстве ставятся и решаются значимые социальные проблемы", естественным образом выдвигает гражданское участие на первое место. Ведь если в сфере публичной политики каналы коммуникации между властью и гражданами блокированы, если влиять на действия властей через электоральные механизмы невозможно, то коммуникация "гражданин-власть" неизбежно переходит в сферу "гражданского", т.е. изначально не направленного на доступ к политической власти участия. И здесь можно видеть, как обращения приобретают новую, ранее не замечаемую роль. Граждане, нуждаясь в защите своих интересов, будут вновь и вновь прибегать к государству, стремясь получить от него эту защиту. Уровень доверия к власти в данном случае не играет значительной роли: все исследования показывают, что россияне не доверяют государству, но поток обращений с годами только растет. Институт обращений может быть важным коммуникационным каналом, проводником интересов гражданского общества в закрытой, бюрократической системе государственного аппарата. Одновременно этот институт принадлежит и самой бюрократической системе, он интегрирован в нее и не может быть оттуда изъят. Дело в том, что, как указывал еще М.Вебер, "бюрократическое управление регулируется общими правилами, которые в большей или меньшей степени являются исчерпывающими... Сведение управления бюрократической организацией к набору правил проистекает из самой его собственной природы.

Из этого вытекают два важных следствия: во-первых, обращение не может быть проигнорировано в силу самой природы бюрократической системы, связанной формальными рамками инструкций, а во-вторых, этот институт в целом не может быть ликвидирован, поскольку является древнейшим информационным каналом для власти и одним из главных средств ее самооправдания. Факт поступления обращения всегда есть событие, порождающее определенную реакцию бюрократического аппарата, реакция эта автоматическая, ее не может не быть, что обусловлено самой природой бюрократии, связанной формальными рамками инструкций.

Следовательно, вполне возможно, добиваясь большей прозрачности работы с обращениями, использовать этот формальный институт, принадлежащий сфере "бюрократического", как канал для внедрения интересов и ценностей "гражданского".

Нормативная и законодательная база регулирующая порядок с обращениями граждан

До сих пор порядок определялся еще законом Советского Союза от 1968 года, в который впоследствии несколько раз вносились изменения. Между тем ежегодно в различные органы власти россияне подают порядка 10-15 миллионов обращений (в адрес президента в прошлом году поступило без малого 340 тысяч). Такой поток вопросов к власти вкупе с несовершенным законодательством позволяет чиновникам до последнего тянуть с ответами, отписываться невнятными объяснениями или вообще игнорировать глас народа. А ведь право россиян обращаться к власти и получать ответы прописано в Конституции России.

Нельзя сказать, что новый закон по сравнению с советским претерпел существенные изменения - основные положения, неплохо себя зарекомендовавшие, сохранились.

А основной упор сделан на порядок подачи, рассмотрения и ответов на обращения, скорректированный в соответствии с новым временем и работой госорганов.

Для того чтобы дать гражданину ответ по существу, государственному органу и органу местного самоуправления отводится 30 дней с момента регистрации обращения. При этом закон позволяет чиновнику разобраться с обращением и в более короткие сроки. Но в исключительных случаях, в том числе когда от других ведомств требуются дополнительные бумаги для рассмотрения запроса (на их представление отводится 15 дней), срок рассмотрения может быть продлен, но не более чем на 30 дней, о чем заявитель должен быть уведомлен отдельно.

Вместе с тем не стоит злоупотреблять правом - документ устанавливает и список случаев, когда запрос может просто остаться без ответа. В частности, это относится к анонимным (без имени и фамилии и почтового адреса заявителя) обращениям; содержащим нецензурные оскорбительные выражения, угрозы жизни чиновника и членов его семьи; если текст не поддается прочтению; если в обращении содержится вопрос, на который уже не раз давалось разъяснение; если ответ не может быть дан без разглашения государственной тайны. В любом случае заявителю сообщается о невозможности ответа.

Если в ходе рассмотрения и ответа на обращение государственный орган или должностное лицо совершили незаконное действие, к которым относится и бездействие, гражданин вправе через суд потребовать возмещение убытков, понесенных в связи с отправкой обращения, и компенсацию морального вреда. Законом предусматривается и обратная ответственность, если гражданин в запросе указал заведомо ложные сведения.

Личный прием как форма обращения граждан в госорганы также регламентируется новым законом, и в большинстве требования похожи на те, что предъявляются к письменным запросам. Все устные обращения заносятся в карточку приема, и если гражданин согласен получить устные разъяснения, то они ему предоставляются незамедлительно. В противном случае придется ждать письменного ответа в сроки, оговоренные для письменных обращений. Главное - отправляясь на личную встречу с чиновником, не забудьте взять с собой документ, удостоверяющий личность.

22 января 2012г. вступил в силу Закон "Об обращениях граждан и юридических лиц".

Закон регулирует вопросы, касающиеся обращений в государственные органы, иные организации и к индивидуальным предпринимателям. В частности, право на обращение в госструктуры имеют граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, и юридические лица путем подачи письменных, устных или электронных обращений. Что касается индивидуальных предпринимателей, то к ним имеют право обращаться только граждане через книгу замечаний и предложений.

Основным нововведением закона является появление нового вида - электронных обращений, а также регламентация порядка и сроков их рассмотрения. Обязанность по рассмотрению электронных обращений возлагается на государственные органы и иные госорганизации. Обращения, поступившие в негосударственные учреждения, рассматриваются по решению руководителя этого учреждения.

Электронное обращение должно содержать те же реквизиты, что и письменное, за исключением требования о наличии личной подписи. Вместо личной подписи в нем в обязательном порядке должен быть указан адрес электронной почты заявителя.

Направляться в государственные органы и иные госорганизации электронные обращения могут на адрес электронной почты или размещаться в специальной рубрике на официальных сайтах организаций в интернете. Таким образом, со вступлением закона в силу на сайтах всех государственных органов и государственных организаций должны появиться соответствующие формы обратной связи для подачи обращений. При этом госорганизация обязана ответить только на те электронные обращения, которые направлены на электронную почту или специальную страничку на сайте. На обращения, размещенные на различных форумах и т.д., действие закона распространяться не будет.