Совершенствование регулирования и управления внешним долгом

СОДЕРЖАНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ 3

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА 5

1.1. Понятие и сущность государственного долга 5

1.2. Международный опыт управления государственным долгом 8

2. АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ 16

2.1. Особенности формирования валового внешнего долга 16

2.2. Учет внешнего долга в Республике Беларусь 19

3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ  РЕГУЛИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ВНЕШНИМ ДОЛГОМ 23

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 27

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ  ИСТОЧНИКОВ 29

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

 

Государственный долг играет существенную и многогранную роль в макроэкономической системе  любой страны. Это объясняется  тем, что отношения по поводу формирования, обслуживания и погашения долга  оказывают значительное влияние  на состояние государственных финансов, денежного обращения, инвестиционного  климата, структуры потребления  и развития международного сотрудничества.

Причиной  возникновения государственного долга  является проводимая политика, которая  не обеспечивает сбалансированность доходов  и расходов государства.

Вместе  с тем в мире нет ни одной  страны, которая в те или иные периоды своей истории не сталкивалась бы с этой проблемой. Государственный  долг является неотъемлемой частью большинства  финансовых систем. Мировая практика свидетельствует о широком использовании  заемной политики для финансирования расходов бюджета. Таким образом, государственный  долг – это нормальное явление  в финансовом хозяйстве каждой цивилизованной страны.

С экономической  точки зрения государственный долг представляет собой задолженность  государственных органов как  результат формирования дополнительных ресурсов страны, направленных на разрешение противоречий между экономическими и социальными потребностями  общества на основе займов денежных средств  у частных лиц, институтов негосударственного сектора и иностранных государств.

С материальной точки зрения государственный долг представляет собой общую сумму  задолженности страны по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным  по ним процентам.

Специфика долговых отношений, которые складываются в процессе привлечения, размещения государством дополнительных финансовых ресурсов физических лиц и организаций  на принципах добровольности, срочности, возвратности и возмездности для покрытия дефицита бюджета, а также отношения по погашению государственных долговых обязательств заключается в том, что страна в этих отношениях всегда выступает в роли заемщика (должника) и/или гаранта.

Правительства часто управляют большими портфелями валютных резервов, их бюджетная позиция  нередко подвергается значительному  риску по условным обязательствам и  последствиям плохого управления бухгалтерским балансом в частном секторе. Поэтому при любых финансовых кризисах, как порожденных внутренними проблемами банковского сектора страны, так и привнесенных извне в результате распространения мирового финансового кризиса, обоснованная политика управления государственным долгом, наряду с надежной макроэкономической политикой и регулированием, имеют решающее значение для ограничения человеческих и производственных издержек, вызываемых такими кризисами.

Целью данного  исследования является исследование механизма  функционирования государственного долга.

Для достижения этой цели были поставлены следующие  задачи:

  • изучить понятие и сущность государственного долга;
  • исследовать международный опыт управления государственным долгом;
  • изучить особенности формирования валового внешнего долга в Беларуси;
  • изучить учет внешнего долга в Беларуси;
  • внести предложения по совершенствованию регулирования внешним долгом.

Объектом  исследования являются финансово-экономические  отношения, возникающие в процессе формирования, использования и погашения  государственного долга, а также  порождаемые им экономические и  социальные проблемы.

Предмет исследования - государственный долг Республики Беларусь и ведущих зарубежных стран.

В процессе исследования использованы научные  монографии и статьи отечественных  и зарубежных экономистов по проблемам  государственных финансов и государственного долга, материалы периодической  печати и статистические данные.

 

 

  1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА

    1. Понятие и  сущность государственного долга

 

Привлечение и использование иностранных кредитов и займов является одним из важнейших элементов денежно-кредитной и валютной политики любого государства. По степени влияния на финансово-экономическое положение стран-заемщиков внешний долг — это сложное и противоречивое понятие. С одной стороны, внешние заимствования способствуют привлечению в страну дополнительных финансовых ресурсов,

открывают доступ к достижениям в научно-технической сфере и современному управленческому  опыту. С другой стороны, значительные размеры внешней задолженности стран неоднократно становились причиной обострения мировых долговых отношений за последние десятилетия и являются одной из актуальных проблем современности1.

Во многих странах решение задач в этой сфере заключено в рамки отдельного направления государственной политики, именуемого управлением внешним долгом.

Основная цель управления государственным  долгом — удовлетворение потребностей правительства в финансировании и выполнении его обязательств по платежам при наименьших затратах в средне- и долгосрочной перспективе при разумной степени риска. Эффективная система управления внешним долгом, действующая во многих зарубежных странах, обеспечивает оперативное привлечение необходимого объема заимствований для удовлетворения финансовых потребностей; позволяет им экономить существенные финансовые ресурсы путем оптимизации структуры долга и графиков обслуживания долга; минимизирует риски, накладываемые заимствованиями в иностранной валюте.

В современной экономической теории государственный долг определяется как сумма накопленных в стране за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом накопленных бюджетных профицитов, или излишков.

Природа образования бюджетных  дефицитов неразрывно связана с  понятием цикличности в экономической  сфере. Бюджетные дефициты достигают максимальных размеров в период экономических кризисов и депрессий, когда наблюдается наибольшее снижение производства и поступлений в государственный бюджет. Так как дефицит государственного бюджета может покрываться из двух источников (внешних и внутренних), то внешний долг — это долг государства перед нерезидентами.

Таким образом, государственный долг тесно связан с понятием дефицита государственного бюджета.

Если бюджетный дефицит сохраняется  на протяжении продолжительного периода времени, то неуклонно увеличиваются размеры государственного долга. В таком случае расходы на обслуживание долга становятся одной из первоочередных статей государственного бюджета и, в конце концов, причиной дефицита государственного бюджета, замыкая образовавшийся круг: дефицит государственного бюджета — рост государственного долга — дефицит государственного бюджета2.

Международный опыт свидетельствует о том, что проведение взвешенной политики заимствований и своевременное принятие необходимых мер для укрепления потенциала государства в области управления долгом государственного сектора и регулирования внешнего долга частного сектора являются очень важными факторами для обеспечения высокого уровня макроэкономической стабильности страны.

В настоящее время в соответствии с международной практикой в состав государственного внешнего долга включаются:

— кредиты и займы государства  или его уполномоченных органов, предполагающие прямую ответственность государства по их погашению;

— рыночные ценные бумаги, выпущенные государством или его уполномоченными органами на международных рынках капитала;

— гарантии и иные косвенные обязательства государства и его уполномоченных органов, предполагающие солидарную или субсидиарную ответственность по обязательствам третьих лиц.

Вместе с тем законодательство каждой отдельной страны по-своему интерпретирует этот термин. В одних странах признаком, классифицирующим государственные заимствования на внешние и внутренние, является валюта, в которой выражаются заимствования, в других странах — принадлежность источника заимствования по отношению к стране-заемщику.

Факторы, оказывающие влияние на состояние долга, делятся на внутренние (эндогенные) и внешние (экзогенные). При этом к внутренним, как правило, относятся такие факторы, как модель управления долгом в отдельной стране, макро- и микроэкономическая политика государства. К внешним относятся факторы, находящиеся за пределом возможного контроля

со  стороны стран-должников: условия  торговли, монетарная политика стран-кредиторов, общее состояние мировой экономики, военные конфликты и политическая ситуация в регионе.

В идеальной модели привлеченные ресурсы  должны быть направлены на увеличение финансовых ресурсов в будущем, размер которых будет достаточен для своевременного обслуживания и выплат основной суммы долга. Достижение этой цели во многом зависит от следующих трех условий.

Первое представляет собой зависимость между предельной продуктивностью занимаемых ресурсов и процентом по займу. Для того чтобы избежать проблем, связанных с обслуживанием долга, данная зависимость должна быть положительной. В противном случае заемщик будет вынужден обращаться к заимствованиям снова, увеличивая их общий объем.

Второе условие относится к внутренним сбережениям. Внешние заимствования могут использоваться для замещения дефицита внутренних сбережений с целью обеспечения заданных темпов роста экономики. В данном случае основным показателем является коэффициент внутренних сбережений. Если текущая предельная склонность к сбережениям превосходит усредненную склонность к сбережениям за предыдущий период, то данный коэффициент будет расти, что в свою очередь отражает более благоприятные условия для обслуживания долга в будущем.

Третьим индикатором, отражающим состояние внешнего долга, является сальдо баланса по внешнеторговым операциям. Ухудшение условий торговли для страны-заемщика, как правило, приводит к усложнению долговой проблемы3.

Многие страны имеют свои стратегии заимствования на внешних и внутренних рынках и планы по укреплению потенциала в области управления долгом. Эти потребности определяются степенью развития внутреннего рынка капитала, особенностями валютного режима, качеством макроэкономической политики и мер нормативного регулирования, организационно-правовым потенциалом в области разработки и осуществления реформ, кредитоспособностью страны и ее целями в сфере управления долгом.

Высокая степень открытости экономики Республики Беларусь, а также необходимость формирования полноценного внутреннего финансового рынка обусловливают принятие Правительством, Национальным банком и уполномоченными органами Беларуси ряда мер по обеспечению должного

уровня  экономической безопасности страны, а также по созданию условий для развития внутреннего рынка долговых инструментов.

В соответствии с законодательством внешний государственный долг Беларуси — это общая сумма основного долга республики по внешним государственным займам на определенный момент времени. Он рассчитывается как сумма заимствований, которые сделало само государство, а также заимствований субъектов хозяйствования, по которым Министерство финансов гарантирует возврат долга. При этом Министерство финансов отвечает за возврат таких займов.

Кроме того, существует долг банковского сектора (например, по кредитным линиям зарубежных банков) и долг субъектов хозяйствования, которые взяли кредит за рубежом.

Таким образом, совокупный внешний долг включает в себя государственный внешний долг и внешний долг субъектов хозяйствования.

    1. Международный опыт управления государственным долгом

 

Правительствам  всех стран приходится принимать  стратегические решения при выборе целей управления долгом, определении  своих предпочтений в отношении  допустимой степени риска, методов  управления условными обязательствами  и путей обеспечения надежного  управления государственным долгом. По многим из этих вопросов происходит все большее сближение мнений относительно методов, составляющих надежную практику управления государственным  долгом, содействующую также снижению уязвимости при распространении  внешних финансовых потрясений. В  их число входят четкое определение  целей управления долгом; учет затрат в сопоставлении с сопутствующим  риском; разграничение и координация управления долгом и денежно-кредитного регулирования и соответствующей подотчетности; установление лимитов на рост долга; необходимость тщательного управления риском рефинансирования и рыночным риском, затратами на выплату процентов по долговому бремени; необходимость создания надежной организационно-правовой структуры и политики снижения операционного риска, в том числе четкого распределения обязанностей и сопряженной с ними ответственности среди государственных ведомств, вовлеченных в управление долгом.

Международным валютным фондом и Всемирным банком были разработаны руководящие принципы управления государственным долгом, призванные содействовать странам  в их деятельности, направленной на снижение финансовой уязвимости.

Цели  и координация управления долгом. Основная цель управления государственным долгом – обеспечить удовлетворение потребностей органов государственного управления в финансировании и выполнение их обязательств по платежам при минимально возможных затратах в средне– и долгосрочной перспективе и с разумной степенью риска.

Управление  долгом должно распространяться на основные финансовые обязательства, находящиеся  под контролем Правительства.

Управляющие долгом, советники по вопросам налогово-бюджетной политики и руководство Центрального банка должны иметь общее понимание целей политики управления долгом, налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики, учитывая взаимозависимость используемых ими различных инструментов политики. Управляющие долгом должны сообщать органам налогово-бюджетного регулирования свою точку зрения на затраты и риски, связанные с потребностями в финансировании и уровнями задолженности органов государственного управления4.

В тех  случаях, когда это позволяет  уровень финансового развития, следует  разграничивать цели и ответственность  в области управления долгом и  в области денежно-кредитной политики.

Управляющие долгом, органы налогово-бюджетного и денежно-кредитного регулирования должны обмениваться информацией о текущих и будущих потребностях органов государственного управления в ликвидных средствах.

Прозрачность  и подотчетность. Необходимо публично раскрывать информацию о распределении обязанностей между Министерством финансов, Центральным банком или отдельным органом управления долгом по подготовке рекомендаций в отношении политики управления долгом, по проведению первичного размещения долговых обязательств, организации вторичных рынков, депозитарных систем и клиринговых и расчетных механизмов для торговли государственными ценными бумагами.

Необходимо  четко определять и публично раскрывать цели управления долгом и разъяснять показатели, используемые для измерения  затрат и риска.

Необходимо  публично раскрывать информацию о важных аспектах операций по управлению долгом.

Общественности  должна предоставляться информация о прошлой, текущей и планируемой бюджетной деятельности, в том числе о ее финансировании, и о консолидированном финансовом положении органов государственного управления.

Органы  государственного управления должны регулярно  публиковать информацию об объеме и  структуре своего долга и финансовых активов, в том числе об их валютной структуре, структуре сроков погашения  и процентных ставок.

Деятельность  по управлению долгом должна ежегодно проверяться внешними аудиторами.

Институциональная основа. В правовой основе должны разъясняться полномочия по осуществлению заимствований и выпуску новых долговых обязательств, осуществлению инвестиций и проведению операций от имени органов государственного управления.

Необходимо  четко определить организационную  основу управления долгом и обеспечить ясность формулировки полномочий и  функций.

Ограничение риска убытков для государства  в результате неадекватных мер операционного  контроля должно осуществляться в соответствии с надежной практикой ведения  деловых операций, включая ясную  формулировку обязанностей сотрудников, четкие меры текущего наблюдения и  контроля и механизмы отчетности.

Деятельность  по управлению долгом должна опираться  на точную и комплексную управленческую информационную систему, которая предусматривает  надлежащие механизмы защиты.

Необходимы  надежные процедуры восстановления деятельности, позволяющие снизить  риск возможного серьезного нарушения  работы по управлению долгом в результате стихийных бедствий, социальных волнений или террористических актов.

Стратегия управления долгом. Необходимо тщательно отслеживать и оценивать риски, присущие структуре государственного долга. Такие риски следует смягчать в максимально возможной степени путем изменения структуры долга, принимая во внимание затраты, связанные с такими действиями.

При принятии решений о привлечении займов и проведении мер по снижению риска  для органов государственного управления управляющие долгом должны учитывать  финансовые и другие риски, связанные  с государственными кассовыми потоками.

Управляющие долгом должны тщательно оценивать  риски, связанные с долгом в иностранной  валюте и краткосрочным долгом или  долговыми обязательствами с  плавающей ставкой, и управлять  ими.

Необходимы  эффективные с точки зрения затрат меры политики по управлению кассовыми  средствами, позволяющие официальным  органам с высокой долей уверенности  выполнять свои финансовые обязательства  по мере наступления их сроков.

Система управления риском. Необходимо разработать систему, позволяющую управляющим долгом определять желаемые соотношения между ожидаемыми затратами и рисками, связанными с портфелем государственных долговых обязательств, и управлять ими.

Для оценки риска управляющие долгом должны регулярно проводить стресс-тестирование портфеля долговых обязательств, исходя из возможных экономических и финансовых потрясений, которым потенциально подвержены органы государственного управления и, в более общем плане, страна в целом.

Управляющие долгом, которые стремятся активно  управлять портфелем долговых обязательств в целях извлечения прибыли, исходя из своих ожиданий относительно будущей  динамики процентных ставок и валютных курсов, отличающихся от уже заложенных в текущих рыночных ценах, должны учитывать сопряженные с этим риски и нести ответственность  за свои действия.

При принятии решений о привлечении займов управляющие долгом должны учитывать  воздействие, которое оказывают  условные обязательства на финансовое положение органов государственного управления, в том числе на их общую ликвидность.

Развитие  и обеспечение работы эффективного рынка государственных бумаг. Для минимизации затрат и риска в средне– и долгосрочной перспективе управляющие долгом должны обеспечивать согласованность проводимых ими мер политики и операций с задачей развития эффективного рынка государственных ценных бумаг.

Органы  государственного управления должны стремиться к формированию широкой базы инвесторов для своих внутренних и внешних  обязательств, уделяя при этом должное  внимание затратам и риску, и их отношение  к инвесторам должно основываться на принципах равенства5.

Операции  по управлению долгом на первичном  рынке должны быть прозрачными и  предсказуемыми.

Для размещения долговых обязательств должны в максимально  возможной степени использоваться рыночные механизмы, в том числе  конкурсные аукционы и эмиссионные  синдикаты.

Органы  государственного управления и центральные  банки должны содействовать развитию устойчивых вторичных рынков, способных  действенно функционировать в самых  разных рыночных условиях.

Системы, используемые для проведения расчетов и клиринга по операциям с государственными ценными бумагами на финансовом рынке, должны соответствовать надлежащей практике.

Устойчивый  государственный долг является неотъемлемым атрибутом состояния финансовой системы не только развивающихся  стран, то есть стран с переходной экономикой, но и большинства индустриально  развитых стран. При этом критические  размеры как внутренней, так и  внешней задолженности и, как  следствие, рост процентных платежей во многих странах приводят к ограничению  возможностей управления государственным  долгом или даже к дестабилизирующему воздействию на экономику в целом. Особую важность осуществления контроля за состоянием и качеством управления государственным долгом подчеркивает то, что, как показала не только российская практика, непродуманная долговая политика неминуемо ведет к финансовому кризису.

В этой связи, как показывает опыт высших органов  финансового контроля стран –  участниц Международной организации  высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), в целях совершенствования  контрольной работы, осуществляемой контрольно-счетными органами в области государственного долга, представляется целесообразным внедрение в действующую в Российской Федерации систему контроля за государственным долгом активно применяемого в мировой практике аудита эффективности. Особое значение это приобретает в свете проводимых в настоящее время в России реформ бюджетного процесса, предусматривающих переход к бюджетированию, ориентированному на результат. По данному вопросу в рамках ИНТОСАИ разработан ряд рекомендаций.

В первую очередь предлагается рассмотреть  подходы к определению государственного долга: оно должно давать ясное представление  о главных компонентах государственного долга. Это нужно для того, чтобы  убедиться, что управление, ответственность  и контроль за государственным долгом выполняются на одной основе, а также что возможно создание баз данных в исторических рамках.

Затем необходимо изучить нормативную и законодательную  базу по вопросам государственного долга, проанализировать элементы, которые  должны быть в нее включены с тем, чтобы обеспечить последовательное и эффективное управление государственным  долгом.

Управление  государственным долгом должно быть основано на системе законов и  административных норм, регулирующих соответствующие операции и действия. Такая юридическая основа должна четко определять компетенцию при  оформлении долговых обязательств, выпуске  новых инструментов, вложении или  распределении ресурсов, полученных за счет выпуска долговых обязательств, предоставлении гарантий и в целом, при выполнении любых операций, осуществляемых при управлении государственным  долгом.

В мировой  практике существуют различные варианты распределения функций в управлении долгом, однако в любом случае, установленная  структура должна четко определить функции каждого субъекта, координацию  между ними и требуемый порядок  обмена информацией для принятия решений и определения лимита всех обязательств, в том числе  неявных (потенциальных). Недостаточная  ясность в этом вопросе может  негативно сказаться на координации  действий различных правительственных  органов, а также на процессе принятия решений и определения ответственности.

Согласно  рекомендациям Комитета по государственному долгу стран – участниц ИНТОСАИ, законодательная и нормативная  база должна определять, по крайней  мере, следующие аспекты:

  • формулирование политики и стратегии государственного долга;
  • четкое определение целей и направлений использования долга;
  • учреждение или федеральное агентство, уполномоченное для получения кредитов от имени государства и организации платежей по полученным долгам;
  • субъект, ответственный за одобрение заключаемых долговых контрактов;
  • субъект, уполномоченный на подписание долговых контрактов;
  • субъект, ответственный за учет и управление государственным долгом, выполнение или поручение всех операций, связанных с государственными кредитами, и обеспечение гарантий;
  • случаи и условия, при которых правительство может выступать в качестве гаранта;
  • обязанности в отношении публикации отчетов о состоянии государственного долга и в целом об общественном доступе к информации6.

Необходим также анализ уязвимости и устойчивости долга страны посредством статических  и динамических индикаторов, позволяющих  определить, сможет ли правительство  обслуживать и погашать свои обязательства  не только в существующих условиях, но и при возникновении альтернативных или опасных сценариев.

Для этого  используются две большие группы индикаторов. Индикаторы первой группы измеряют уязвимость или риск, которые  могли бы нарушить долговое состояние  в существующих условиях. Индикаторы второй группы измеряют потенциал правительства  в случае столкновения с отрицательными непредвиденными обстоятельствами.

Первая  группа – это статические индикаторы. Они базируются на данных наблюдения на установленные даты. К статическим  индикаторам относятся общие  долговые индикаторы, индикаторы внешнего и внутреннего долга, включающие расчеты, графики платежей, чувствительность к процентным ставкам и состав долга в иностранной валюте.

Эти индикаторы соотносят внешний долг, экспорт, общие государственные доходы и  ВВП (например, такие индикаторы, как  соотношения долг/ВВП, дефицит/ВВП, расходы по обслуживанию долга/ВВП, налоговые доходы/ВВП, доходы/долг, налоговые доходы/долг, уровень роста  долга/уровень роста ВВП). Они  предназначены для того, чтобы  определить развитие долговой ситуации и возможности выплаты долга, а также дают возможность отслеживать  ухудшение экономических условий, с которыми правительство или  экономика могут столкнуться. Однако их использование ограничено тем, что  они обеспечивают информацией на определенную дату.