Совершенствование системы предоставления государственных и муниципальных услуг
Содержание
Введение |
3 |
Глава 1. Теоретико-методологические основы управления государственными и муниципальными услугами |
5 |
1.1 Классификация государственных и муниципальных услуг |
5 |
1.2 Нормативно-правовая база в |
14 |
Глава 2. Анализ современного состояния в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг |
19 |
2.1 Система предоставления |
19 |
2.2 Основные функции |
22 |
2.3 Анализ качества системы |
25 |
2.4 Финансовые основы системы |
29 |
Глава 3. Совершенствование системы предоставления государственных и муниципальных услуг |
29 |
3.1. Совершенствование системы предоставления государственных и муниципальных услуг |
29 |
3.2. Совершенствование качества предоставления государственных и муниципальных услуг |
29 |
Заключение |
31 |
Список использованных источников и литературы |
32 |
Введение
Актуальность выбранной темы определяется тем, что в настоящий момент административная реформа является одной из основных задач Российского государства на краткосрочную и среднесрочную перспективу, поскольку дальнейшее развитие государственных институтов находится в неразрывной связи с совершенствованием государственного управления. Для того чтобы осуществлять преобразования в различных сферах общественной жизни, сама государственная власть должна быть как логично и рационально устроенной, так и эффективно функционирующей. Административная реформа должна привести к оптимизации административно-управленческих процессов, повышению качества оказания государственных услуг гражданам и организациям, снижению издержек при взаимодействии граждан и организаций с органами исполнительной власти.
В современных условиях функционирования системы публичного управления в различных странах значительно возрастает актуальность проблемы повышения эффективности государственного администрирования. Данная проблема не может быть решена без внедрения в работу органов государственной власти эффективных современных методик управления, адекватных по сложности новым условиям и требующих от системы публичного администрирования открытости, оперативности и адекватности по отношению к запросам внешней среды
Как демонстрирует практика административных преобразований последних лет в современной России, одной из сложностей проводимых реформ является отсутствие единого методического обеспечения реализуемых мероприятий. К примеру, в федеральном законодательстве не сформулировано четкое определение качества публичных услуг. В науке же существует несколько подходов, оценивающих качество услуг с различных позиций
В современных условиях функционирования системы публичного управления значительно возрастает актуальность проблемы повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг
Глава 1. Теоретико-методологические основы управления государственными и муниципальными услугами
1.1 Классификация государственных и муниципальных услуг
Одним из приоритетных направлений административной реформы выдвинута задача повышения качества государственных услуг. В выступлении В.В. Путина перед доверенными лицами отмечалось, что преобразования, проводимые в системе исполнительной власти, должны привести к тому, что каждый гражданин будет не только знать, но и иметь возможность реально требовать тот уровень и то качество услуг, которые ему обязаны предоставить конкретные уровни власти. Эта тема была продолжена в ежегодном Послании Президента Федеральному Собранию РФ, где говорилось, в частности, что федеральные государственные учреждения, наделенные функциями по контролю и надзору, нередко навязывают гражданам и бизнесу свои "услуги" по проведению экспертиз, консультаций и т.д.
Само понятие "государственные услуги" в России стало использоваться только в процессе проведения административной реформы, в то время как во многих зарубежных странах государственные услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как "поставщик услуг".
Сущность государства и его социальное назначение являются решающими в определении направленности его деятельности, целей и задач. В свою очередь, функции государства зависят от тех задач, которые стоят перед обществом на данном этапе развития. И задачи, и вытекающие из них функции не являются произвольными, они зависят от уровня развития общества, его экономических возможностей, потребностей и интересов населения и пр. Патерналистскому государству, которое "опекает" все сферы жизни, нет места в гражданском обществе, оно преобразуется в "слугу", выполняющего только необходимые и полезные для общества функции. В таком соотношении государства и общества именно гражданское общество должно определять, что является для него социально значимым, что оно поручает государству, какие функции на него возлагает. Только тогда "государственные услуги" станут действительной системой отношений личности и юридических лиц с государственными структурами1.
Следует оговориться, что новые отношения общества и государства должны вызреть, общество само должно быть готовым взять на себя те функции, которые ранее выполняло государство. Страны западной демократии прошли в этом направлении длительный путь развития, реформируя государственную власть, создавая негосударственные структуры, в том числе и саморегулируемые организации, выполняющие социально значимые функции. Подобные структуры формируются и у нас, но это - только начало пути, где не обходится без ошибок. Порой саморегулируемые организации оказывают такое давление, какого предпринимательские структуры не ощущали со стороны государства, и в этом случае сами предприниматели пытаются притормозить передачу государственных функций саморегулируемым организациям.
И в нашей стран е, и за рубеж ом предоста вление г осударс твенных услуг т есн о связывается с г осударственно й службой. И это н е слу чайно, вед ь оказывает усл уги государст во через с пециальный аппар ат - государстве нных с лужащих.
Под «услу гой» обыч но понимае тся вид полезн ой де ятельности, н е создающе й матери альных ценн остей или сам остоят ельног о материальног о продукта. Согл асно ГОСТ 30335-95 / ГО СТ Р 506-46-94 «Услуги населе нию. Термины и опр еделен ия» и междунар одному стандарту И СО 9004-2 под у слугой пон имае тся результат неп осредственн ого в заимодейст вия И спол нителя и Потреб ителя (З аказ чика), а та кже собст венной д еятельности Исп олнителя по удовл етворени ю потре бност и Зака зчика. «Следуе т помнить, ч то резуль тат деятельно сти или с ам процесс ок азани я услу ги может соп рово ждаться т оваром. Например, к онсуль тационная усл уга сопро вождае тся отчетом, услу ги по перевоз ке обеспечив аются сре дств ами транспо рта; услуги ат елье предполага ют появление ка ког о-то изделия».
П онятие «государс твенные у слуги» в Росси и стало шир око исполь зоваться п римерно с 2005 г ода с нача лом адм инис тратив ной реформы, в то вр емя к ак во мног их заруб ежных стра нах го сударстве нные ус луги – одна из о сновных фор м отно шений гражданин а, юридическо го лица и вл асти, где г осуд арство рассма тривается к ак «поставщик у слуг».
Ч асто с термином г осударств енны е (муниципальн ые) услуги н ередко как с инонимы уп отреб ляются т ерми ны «публичны е» и «соц иальные» услуги. О днако полност ью смешивать эти понятия нельзя, поск ольку о ни с разных ст орон ха рактери зуют ока зываемые услуги. В то же в ремя и и х противопоставл ение ошибочн о, так как одна и та ж е услуга может в ряде случаев я вляться и госу дарственной, и пу бличной, и с оциальной. Г осуд арственная (м униципал ьная) же услуга, в пе рвую о чередь, характеризует субъект, оказывающи й услугу: эт о всегд а государственные орга ны.
Говоря о с одержании понятия «публичны е услуги», мо жно испол ьзовать два под хода – эмпиричес кий и теорети ческий. Эмпири ческий подход, осн овывает ся на реально выполн яемых ведомствами и их учрежде ниями функц иях. Здесь публи чными услугами называют услуги, предоставляемые органами ис полнительной власти и их учреждениями при непосредственном взаимодействии с гражданами. Теоретический подход исходит из типологии благ, обладающих определенным набором свойств.
Таки м обра зом, сфера общес твенн о значимых услуг д олжн а нах одиться в зоне в нимания п убличной в ласт и нез ависи мо от с убъектов, их ок азывающих. О днако формы у частия г осударств енных органов р азличаются в з ависимос ти от того, идет ли р ечь о государс твен ных или публи чных услугах. Г осу дарствен ные услуг и предп олагают непосред ственное испол нение их сами ми госуда рственными ст руктур ами. Что к асается п убличных услуг, т о гос ударственны е органы м огут: и сполн ять и х самосто ятельно; делегиро вать их испо лнение орг анам местного сам оуправ ления; орг анизоват ь их исп олнение ко ммерч ескими и не коммерческими ор ганизациям и (принцип аутсор синга).
Социал ьные услу ги выделяют п о той с фере, в которой д анные услуги о казываютс я (здра воохра нение, ку льтура, образо вани е, наука), что с амо по себе уже п оказывает их об щезначи мую направленнос ть и ставит в оди н ряд с публич ными услугами. Де йствительно, соц иальные у слуг и обладают всеми п ризнаками публ ичных услуг, я вляясь по с ути п ублич ными, н о критерие м выделен ия (в о тличие о т государств енных услуг) явл яется не кр уг суб ъектов, их оказыв ающих, а с фера, в ко торой они реал изуютс я. Таким об разом, с оциальные услуг и, так же как и г осударс твенные, о тносятся к публ ичным услуг ам как часть и цел ое. Социаль ные услу ги могут оказыв аться к ак госу дарст венными и м уни ципальными ст руктурами, так и к оммерч ескими и неко ммерческ ими негосударс твенными орга низациям и, явл яясь, соот ветстве нно, государст венными и н егосударствен ными. П оэтому, напр имер, в образован ии, они м огут характериз оват ься следующим обр азом: 1) публичн ая государс твенная социаль ная услуга и 2) п убличн ая негосударст венн ая социал ьная услуга.
На д анном э тапе не су ществует о фициально п ринято й классифик ации го суда рственных и муни ципа льных услуг, а и меются лишь разл ичные а вторские подход ы. Так согласно к лассифик ации, предл оженной Атама нчуком Г.В2. госуд арственн ые усл уги подр азделяют ся на п убличные и а дмин истра тивные. Услуг и, направле нные н а внешних (по отнош ению к госу дар ству) клие нтов, на зываются госу дарственными пу бличными услуг ами. Пу блич ные у слуги м огут носи ть при нудительный хара ктер, налагая об язанность ф изических или ю ридич еских л иц в ступить во взаи модействие по о пределенному п оводу с г осударст венным орга ном для того, что бы избежать с анкци й или и ных нега тивных посл едствий.
Е сли госуда рственны е услуги нап равл ены на други е госу дарственные и мун иципальные орга ны, то они считаютс я государствен ными адми нистративными у слугами. К ним отно сится п одгот овка докумен тов д ля госуд арственных о рган ов, со гласов ание, пред ставительс тво. В это й связи в ыделим отличит ельные п ризнаки г осударст венной админис тративно й услуги:
1) индив идуальность п редостав ления;
2) обращение (в с вязи с реализ ацией прав и о бязанн остей) польз ователей госу дарствен ных услуг в госуд арстве нный орган;
3) пр едоставление ус луги не посредс тве нно в гос ударственном орг ане;
4) осуществл ение услуги в с илу объекти вных со циально-эк ономических пр ичин не может бы ть пе редано комм ерческим и ли не коммерче ским организ ациям и их о бъединен иям.
Можно дать сл едующую классифи кацию госуд арственны х услуг:
1. По на личи ю пром ежуточ ног о резу льтата:
1) го сударствен ная услуга п ростая – подраз умев ает однок ратн ое обращ ение в испол нительный о рган госуда рственн ой власти с получ ением конечно го результа та;
2) госуда рственная усл уга сл ожна я – подра зумевает множ ественное обращ ение в ис полнительны й орган (органы) г осу дарственной вл асти с полу чение м промежуто чных результато в имеющих самост оятельную це нно сть.
2. По содерж анию результата:
1) и нфо рмационно-консу льта ционные;
2) к оммуникаци онные;
3) финансов ые;
4) п редо ставление п равообеспечиваю щих документов.
3. По условиям оказан ия:
1) программн ые;
2) нормат ивно-правов ые.
4. По потребит елям:
1) для граждан;
2) для пред принимателей (ю ридическ ие и физические л ица).
Вместе с те м следует раз личать элементарны е государстве нные у слуги и композитные (межв едомственные) г осудар ствен ные усл уги:
- элементарные государственные услуги – услуги, запрошенные гражданами, бизнесом или другими ведомствами, которые реализуются и оказываются в рамках взаимодействия с одним ведомством. Примерами таких услуг являются, например, выдача свидетельства о рождении или общегражданского паспорта.
- композитные (межведомственные) государственные услуги, которые состоят из нескольких элементарных услуг (то есть оказывается различными ведомствами).
В условиях отсутствия четких правовых основ предоставления государственных услуг, согласно сложившейся практики государственный орган сам определяет (по существу, назначает) исполнителя услуги, принимает решение об отнесении услуги к категории бесплатной или платной (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например, экологическая экспертиза), разрабатывает систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т.д. В результате таких действий органов исполнительной власти получили широкое распространение фиктивные и избыточные государственные услуги
Первая подразумевает услугу, установленную в нормативно - правовом акте, но не осуществляемую в реальной практике деятельности органов исполнительной власти, вторая же – услугу, частные издержки от введения которой для хозяйствующего субъекта, подпадающего под её действие, превышают его частные выгоды и общественные выгоды с учетом эффекта дохода.
Также могут существовать услуги, которые необходимы, но нет услугодателей. С другой стороны, есть услуги, которые предлагаются, но у услугополучателей нет в них потребности. Такие услуги называются навязанными. Навязанные платные услуги, если они оказываются с использованием ресурсов исполнительных органов власти, должны быть ликвидированы.
Существует ещё одно понятие лишних, т.е. дублирующих услуг, у которых несколько услугодателей. В первом случае имеются силы, заинтересованные в существовании таких услуг, причиной которых является рентоориентированное поведение субъектов, связанных с такими услугами.
Во втором случае причиной существование данного класса услуг является инерция, и возможно, определенные социальные причины. В третьем случае, когда для одной услуги не находится услугодателя, или одну услугу оказывают два услугодателя, причиной является исторически сложившаяся ситуация, либо переходный период. Естественно, общество и государство заинтересованы в том, чтобы одномоментно или постепенно исключить все избыточные обязательные услуги либо путем их перевода в класс необязательных, либо полным их исключением.
Наличие избыточных и дублирующих услуг государственных органов исполнительной власти приводит к тому, что эти органы отвлекают ресурсы от выполнения необходимых функций. Кроме того, государственные служащие, обладая административным ресурсом, связанным с наличием властных полномочий, имеют возможность устанавливать требования и накладывать санкции за их несоблюдение. Так как исполнительные органы власти фактически являются монополистами при оказании данных услуг, то считается, что с целью экономии ресурсов один вид услуги должен оказываться одним услугодателем. С этим трудно согласиться, т.к. у услуги должна быть единая (типовая, унифицированная, стандартная) процедура, но точек доступа к данной услуге должно быть много. При этом под точкой доступа к услуге подразумевается пункт, где осуществляется взаимодействие услугодателя и услугополучателя. Данная точка доступа должна быть единой для услугополучателя в смысле, что он не должен ещё куда-то обращаться для получения данной услуги (например, идти фотографироваться, получать справки)3.
Весьма в ажно вы делить еще так ой признак ус луг, как доступ ность, то есть в озможно сть гражданами б еспрепятстве нно получить ту и ли иную у слугу. На личие услуг и являет ся нео бходимым, но н е достаточны м свой ство м при их потре блении. Если пер ед заинтерес ованным в у слуге л ицом возни кают барьеры (цено вые, временные и ли связан ные с удале нностью про дуцента), либо э ти б арьеры носят д ругой дискримин ационны й хар актер, то ф актически усл уга стан овится до ступной тольк о определ енному кругу л иц. В связи с э тим вы деляют ся:
1) до ступные услуги (пр иемлем ы для всех гр аждан);
2) ма лодоступные ус луги (при емлемы для опре делен ных кате гори й лиц).
При эт ом можно г оворить о до сту пности: ф изиче ской (физ ическая возмо жность для ра зных категорий гр аждан, в том числ е инвалидов, п олучить усл угу, ко торая определяе тся нали чие лифтов, п андусов и пр.); в ременной (опре деляется удоб ством для пот ребителя режи ма рабо ты органа, ок азывающег о услугу); тер ритори альной (тр анспорт ная и пешеходная д оступност ь); информаци онной (дост ато чность и у добст во получения и нформ ации о б услуге, с посо бах и услови ях её получени я степень и нформиро ванност и потребител я о хара ктер е услуги и возмож ност и её получен ия); финансовой (о бъём финансовы е расходы, связа нные с п олучением у слуги стоимост ь самой услуги и п редваряю щих её дейст вий).
Госу дарств енные услуги до лжны облада ть свойств ом универсал ьнос ти требований к о всем у слуг ополуч ателям (отсутстви е дискри минации), а тех нологич ески про цесс ока зания у ниверс альных ус луг не долже н созда вать техноло гических ба рьеров (прои звод ител ьност ь услуг и должна о беспечиват ь отсут ствие очередей). И сключением може т быть лишь о пределен ный к руг лиц, о тмече нный в законо дательстве.
В зави симости о т причи ны обращения за г осуда рственной у слугой их мо жно раздели ть на вынужде нные и добровол ьные. В с лучае вын ужденного обра щения у слуга должна о казывать ся только на бес платной о снове, за исключ ением у слуг, реализую щих юридически з начимы е действия, когда в зимается государ ственная пошли на.
Подчерк нём, что в идеал е ни о каки х пред варительных о бязанностя х услугополуча телей го суда рственных и с оциа льных ус луг не мож ет быть и р ечи, тем более о пла те з а эти услуги. Д анные виды у слуг должн ы ок азываться тол ько на до бровольной основ е. Друго е дело, чт о услуго получат ели соц иальных усл уг должны под тверди ть своё право н а данный вид у слуг, а получатели г осударственных у слуг до лжны предостав ить идентифиц ирующие и х документы. Н о, к сожален ию, на сегод ня гос ударство не предо ставл яет такую во зможность и з а ока зание услуг п редусмотрена п лата.
Во многих с лучаях эт а пла та устанав ливается ру ково дителями в едом ств бе з каких-л ибо обоснований и о снований. Им еются п римеры то го, что плат а за о дни и те же у слуги в со седних регионах р азлича ется в н есколько р аз.
Поэто му в ближай шее время п редсто ит пр овести анали з и ревиз ию всех плат ных государстве нных услу г, оказываем ых федера льны ми ор ганам и испо лнительной вл асти, а т акже и х под ведомственн ыми учреждения ми и предпр иятиями.
Следую щим шагом должна с тать подго товк а мер по сокра щению эт их плат ежей, а в тех сл учаях, ког да они дей ствит ельно необходим ы, опре деление п орядка уста новления пл аты. Это будет с посо бствова ть у меньшению адм инистративных и здержек г раждан и б изнеса, а также ли квида ции «серых» и «ч ерных» ры нков пос реднических услу г, снижению у ровню корр упции4.
Н еобходимо разли чат ь возмездность и п латность услу г. Безво змездных услуг н е может быт ь вообще, а бесп латные ус луги мо гут быть.
Даж е если услуг а бесплатн а для услугоп олучателя, она о бяза тельн о дол жна б ыть эквивал ентно возмещена л ибо из р есурсов г осударственног о бюджета, л ибо стр аховой компани и, либ о спон сорской помощи.
Исходя из целей услугополучателей услуг по закону, их можно разделить на три вида:
1) бесплатные услуги, реализующие конституционные
права граждан;
2) бесплатные
услуги, обеспечивающие содействие
услугополучателям в
3) услуги, реализующие
законные интересы
1.2 Нормативно-правовая база в
сфере предоставления
В зависимости от того, кто предоставляет услуги, их различают по способам и методам производства, организационно-правовым механизмам предоставления, схемам финансирования, при этом необходимо разделять часто отождествляемые понятия «услуга», «работа», «товар», используемые в гражданском, бюджетном, налоговом и ином отраслевом законодательстве.
Под «услугой» в гражданском праве понимается деятельность исполнителя, создающая определенный полезный эффект не в виде овеществленного результата, а в виде самой деятельности.
Действующий Бюд жетный кодекс Р Ф (далее – БК РФ) опери рует те рминами «бюдж етные услуги», «г осударственные у слуги» и «му ници пальные услуги», п ри это м никак и х не определ яя. Согла сно ст.176 БК РФ в п роцессе составл ения бюджет а устанавливаютс я задания по пр едоставл ению государс твенных или м униципал ьных у слу г.
Услуги, к оторые ок азывают о рганы госуда рстве нной влас ти или м естного самоупра вления, п риня то называть гос ударственным и (муниц ипальными) усл угами. В составе г осударственных (м уницип альных) усл уг выделяются бю джетные услуги, т о есть услу ги, на оказание ко торых непос редствен но затрачивают ся бюджетные с редства (помимо о бщих р асходов на сод ержание сами х органов власти). В с оответствии с п. 4 с т. 72 БК РФ «государ ственный или м униципаль ный заказ пред ставляет со бой со вокупно сть заключ енных государст венных или муни ципальны х контрактов на по ставку тов аров, производств о работ, ок азание услуг з а счет ср едст в соответствующ его бюджета»5.
С огласно россий скому Налогово му кодексу усл угой для целей на лого обложения приз нается д еятель ност ь, результаты кот орой не имеют мате риальн ого выраже ния, реал изуютс я и пот ребля ются в проце ссе осущест вления этой дея тель ности6.
Т аким образом, у казанное п равово е регулировани е предст авляет собой тесн ое перепл етение частно го и публичного п рава.
Что кас ается пр авового обе спечения пре доставлени я соц иальных услуг, т о сог ласно ф едераль ному зако нодатель ству соответст вующ ими полномочиям и надел ены к ак федеральны е ор ганы, т ак и органы го сударс твенной власти с убъект ов РФ (пр ичём, и закон одательные, и и сполнитель ные). В у словиях пермане нтно изме няющего ся ф едерального зак онодатель ства госу дарственным орг анам су бъектов РФ п рихо дится проводит ь практиче ски непреры вную рабо ту по п риведению рег иональ ного за конодат ельства в с оответствие с ф едер альным.
Ос новным нормати вно-правовы м актом, опреде ляющим п оряд ок предоста вления гос ударственны х и муниц ипальных усл уг явл яется Указ Прези дента РФ о т 9 марта 2004 г. № 314 «О систе ме и ст руктуре фе дер альных органо в исполнительн ой власт и»7 речь иде т о выполне нии «ф ункций по ока занию государств енны х услуг». Под ука занн ыми функциями пон имается предоста вление федер альными орга нами и сполн ительной власти н епосредстве нно либо через по дведо мстве нные им ф еде ральные г осударственные у чрежде ния или иные о рганизации без возм ездно или по рег улируемым орга нами г осуд арственной в ласт и ценам услу г граждана м и организациям в о бласт и образо вания, здрав оохран ения, соц иаль ной з ащиты населения, а т акже в других о бластях, у становлен ных федера льными законам и.
В привед енном опреде лении при менитель но к фед еральн ому у ровню впервые к онкретизирует ся ряд па раметров, в ч астности:
– субъект, п редоставляю щий госуда рственную услу гу (федер альны е органы исполни тельной вл асти, федераль ные государ ственны е учреждения, иные о рганиза ции);
– объе кт оказ ания государс твенной услуги (г ражд ане и организаци и);
– подход к оп лате услуги (безв озмездно или п о ценам, р егулируем ым органам госу дарст венной власти);