Совершенствование системы управления муниципальной собственностью

Совершенствование системы управления муниципальной собственностью (на примере Комитета по управлению муниципальным имуществом мэрии города Ярославля)

Содержание

Введение……………………………………………………………......................   4 

Глава 1. Теоретические подходы к управлению муниципальной собственностью в Российской Федерации...........................................................   8

1.1  Понятие и состав муниципальной  собственности Российской Федерации. 8

1.2 Система управления муниципальной  собственностью……………….......... 16

1.3 Нормативно-правовые основы управления  муниципальной собственностью в  Российской Федерации…………......................................................................... 33

Глава 2. Анализ системы управления муниципальным имуществом города Ярославля.................................................................................................................. 37

2.1  Общие  принципы управления муниципальной  собственностью 

города Ярославля.....................................................................................................  37

2.2 Анализ деятельности  Комитета по управлению муниципальным  имуществом мэрии города Ярославля...................................................................  40   

2.3 Анализ системы  управления муниципальной собственностью города Ярославля и выявление проблем............................................................................ 51

Приложения.............................................................................................................. 73

Введение

          Муниципальное управление – относительно  новое явление в современной  России. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как  область практической деятельности  муниципальное управление появилось  в стране лишь в 90-х годах 20 века вместе с возрождением местного самоуправления.         Согласно Конституции России, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. [26, c. 47] В силу этого муниципальное управление имеет свою специфику, отличающую его от других видов управленческой деятельности, в том числе от государственного управления:

- население в муниципальном  управлении выступает одновременно  в трех ролях: как цель, объект  и субъект управления;                                             
- опора в системе на использование людей как главного местного ресурса, т.е. опора на желания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных граждан;                             
- основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека;

- множество одновременно  решаемых проблем, каждая из которых  носит локальный, частный характер. Из этого логически следует  и стремление муниципальной власти  решать каждую из них на локальном уровне. [26, с. 49]

       Экономический механизм управления  собственностью города представляет  собой комплекс законодательных, нормативных, административных актов  и экономических действий органов  власти, объединенных единой политикой  и нацеленных на сбалансированное развитие жизнедеятельности города [27, с. 5-7]

        Муниципальная собственность - самостоятельная  форма собственности, особый вид  публичной (общественной) собственности, представляет собой совокупность  экономических отношений, возникающих между органами местного самоуправления (их представителями) в процессе реализации ими социально-экономических функций и иными субъектами экономической деятельности и обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства объектов жизнеобеспечения муниципального образования в целях удовлетворения приоритетных потребностей местного сообщества.

        Муниципальная  собственность наряду с местными  финансами составляет экономическую  основу местного самоуправления. Актуальность управления муниципальной  собственности в современных условиях усиливается тем, что сегодня, несмотря на тотальную приватизацию, муниципалитеты остаются крупными собственниками имущества. Поэтому вопросы формирования муниципальной собственности, эффективного управления и распоряжения ею весьма актуальны в современных экономических условиях. [21, с.1]

 Таким образом  в настоящее время очевидна  потребность внедрения новых  эффективных механизмов, форм и  систем управления на местах  и самоуправления. Однако становление  современной муниципальной модели проходит с определенными трудностями, что отчасти вызвано недостаточной изученностью отечественного и зарубежного опыта организации местной власти. [31, с. 4-5]

        Проблема самостоятельности  местного самоуправления в решении  местных вопросов выходит на первое место по своему значению. Решение данной проблемы немыслимо без передачи местному самоуправлению финансовых ресурсов и объектов муниципальной собственности. В соответствие с Конституцией РФ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления, муниципальное образование самостоятельно осуществляет все правомочия собственника в отношении, принадлежащего ему имущества. Но при реализации этих правомочий возникает ряд проблем, связанных с определёнными факторами такими как:  несовершенство действующего законодательства, трудности перехода к рыночной экономике, территориальные особенности России и т.п.

         Целью данной дипломной работы  является изучение состава, структуры, законодательной основы деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, анализ и формирование предложений по совершенствованию системы управления муниципальной собственностью г. Ярославля.

        Достижение  поставленной цели предусматривает  рассмотрение следующих задач:

- рассмотреть понятие и состав муниципальной собственности;

- рассмотреть основные  подходы к управлению муниципальной  собственности;

- изучить способы формирования муниципальной собственности;

- рассмотреть проблемы в управлении муниципальной собственностью;

- провести анализ деятельности  КУМИ мэрии г. Ярославля;

- сформировать предложения по совершенствованию системы управления муниципальной собственности.

      Теоретическую и информационную основу работы составили научные труды и работы отечественных и зарубежных авторов в сфере управления муниципальной собственностью, публикации в научных изданиях и периодической печати, в которых проанализированы вопросы управления муниципальной собственностью, совершенствования системы управления муниципальной собственностью. Данные вопросы рассматривались в работах  В.Б. Зотова, А.Н. Кокотова, С.Ю. Наумова, А.А. Подсумковой, К.Б. Бахарева и других. Помимо этого использовались законы и нормативные акты РФ и правовое законодательство на муниципальном уровне.

        Дипломная  работа состоит из: введения, трех глав, а также заключения, списка использованной литературы и приложений.

          В первой  главе рассмотрели понятие муниципальной  собственности, ее содержание, основополагающие  законодательные акты, постановления  и указы, регулирующие управление муниципальной собственности, а также история ее формирования (зарубежный и отечественный опыт).

          Вторая  глава посвящена анализу системы  управления муниципальным имуществом  в городе Ярославле на примере  Комитета по управлению муниципальным имуществом мэрии города Ярославля и выявлению проблем в управлении муниципальной собственностью.

          В третьей  главе рассматриваются проблемы  с арендой муниципальной собственности, которые существуют в настоящее  время. Также рассматривается предложение по совершенствованию управления муниципальной собственностью.

         Результаты дипломной работы были апробированы на 52-ой   студенческой научно-практической конференции «Молодежь, наука, практика» (секция «Актуальные  проблемы  менеджмента и маркетинга»).

Глава 1. Теоретические аспекты по управлению муниципальной собственности в Российской Федерации

1.1  Понятие и состав муниципальной  собственности

       Муниципальная собственность - самостоятельная форма собственности, особый вид публичной (общественной) собственности, представляет собой совокупность экономических отношений, возникающих между органами местного самоуправления (их представителями) в процессе реализации ими социально-экономических функций и иными субъектами экономической деятельности и обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства объектов жизнеобеспечения муниципального образования в целях удовлетворения приоритетных потребностей местного сообщества. [21, с. 1]

       Муниципальная собственность - экономическая категория, ее статус и правосубъектность определяются установленными правилами, соответственно разграничивая экономический и юридический аспекты понятия «муниципальная собственность», необходимо подчеркнуть приоритет экономической природы данного феномена.

        В настоящее время муниципальная  собственность является важной  составляющей в структуре форм  собственности Российской Федерации. Ее характерными особенностями  являются:

- непосредственная  связь данной собственности с  интересами местного сообщества;

- воплощение  в ней особой совокупности  экономических отношений между  человеком и властью на региональном  уровне;

- отнесение  ее к разновидности публичной (общественной) собственности;

- муниципальная  собственность является основным  инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования.

          Сущность и назначение муниципальной  собственности предполагает, что  целью управления является решение  вопросов местного значения, т.е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Субъекты, реализующие право владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, действуют в публичном интересе, установленном их предметами ведения, компетенцией и полномочиями. [32, с. 37-38]

        Состояние объектов муниципальной  собственности и муниципальных  хозяйствующих субъектов целиком  зависит от местных органов  власти и управления.

         Муниципальная собственность служит  основой независимости и самостоятельности местного самоуправления, инструментом социальной защиты и поддержки населения территории. В России выполнение этих функций муниципальной собственности приобретает особую значимость. Несмотря на ту важную роль, которую играет муниципальная собственность как на федеральном уровне, так и на территориальном - эта форма собственности ещё недостаточно изучена.

       Муниципальная собственность представляет  собой особую форму собственности  со специфической структурой  субъектов и объектов, присущими  только ей характеристиками и противоречиями.

       Важнейшей характеристикой муниципальной  собственности, как экономического  явления, следует считать ее функциональное  предназначение и функциональные  возможности. Содержание муниципальной  собственности проявляется в ее разнообразных, многочисленных функциях.

        В системе отношений муниципальной  собственности следует различать  три группы функций: экономические  функции муниципальной собственности; функции социальные; управленческие  функции.

        Важнейшей экономической функцией муниципальной собственности является воспроизводственная. Воспроизводственная функция муниципальной собственности охватывает три взаимосвязанных процесса: воспроизводство материальных и нематериальных благ; воспроизводство человека и воспроизводство отношений собственности. Данная функция позволяет возобновлять производство многообразных материальных и нематериальных благ для удовлетворения потребностей индивидов, которые невозможно удовлетворить в одиночку. Она удерживает общественный сектор экономики на уровне муниципального образования в определённых экономических параметрах на базе обособившейся части национального богатства.                                       Удовлетворение ряда потребностей отдельного индивидуума и исторически сложившегося сообщества, в том числе экономически, обеспечивается на базе муниципальной собственности.

        Муниципальная собственность участвует  также в процессе воспроизводства  человека, как совокупного работника  данного территориального образования, создавая рекреационную среду: жилищный фонд, коммунально-бытовое обслуживание, образование, здравоохранение и т.п. Она обеспечивает самовоспроизводство территории, как природной, так и среды обитания человека. Так же своими инструментами обеспечивает формирование оптимальной структуры экономики территориальных образований и, что крайне важно для современного этапа развития России, создания инфраструктуры как промышленного, так и социального назначения.

        Кроме того, в рамках воспроизводственной  функции муниципальная собственность способствует либерализации и координации экономической жизни, развитию конкуренции и рыночных отношений, оптимизирует поведение участников рынка.

        Муниципальная собственность способствует  развитию микросреды бизнеса, особенного среднего и мелкого; появлению новых организационно-правовых форм функционирования предприятий; организационно-правовой интеграции и диверсификации предприятий. Пограничное значение имеет функция демократизации отношений муниципальной собственности, ибо развитие содержания, границ, структуры муниципальной собственности характеризует переход от гипермонопольной государственной формы собственности к полифункциональным ее формам и производственным отношениям. Это позволяет говорить, что она как экономический феномен является основой независимости и самостоятельности местной экономики, гарантом наиболее эффективного использования местных ресурсов.

         К социальным функциям муниципальной  собственности следует отнести: удовлетворение социальных потребностей; социальную защиту населения, так как муниципальная собственность - это условие защищённости отдельных членов местного сообщества при получении ими необходимых благ; социальную адаптацию населения; объекты муниципальной собственности способствуют выполнению экологической функции - переработки отходов, а субъекты муниципальной собственности следят за состоянием окружающей среды. Муниципальные власти выступают защитниками «права собственности» граждан на экологически чистую среду проживания, исходя из конкретной ситуации, сложившейся в экологическом комплексе региона, финансовых ресурсов, а также масштабов потребности в продукции предприятий - загрязнителей. [25, с. 132]

       Согласно ст.209 ГК РФ собственнику принадлежат следующие права собственности: права владения, пользования и распоряжения своим имуществом [3, с. 132]. Причем собственник может передать право владения, пользования и распоряжения доверенным лицам. Поскольку местные органы самоуправления обычно являются выборными, то можно считать, что жители населенных пунктов путем свободного волеизъявления назначают их доверенными лицами в деле управления муниципальной собственностью. Под муниципальной собственностью подразумевается имущество принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Поскольку муниципальное образование само по себе не может осуществлять права собственности, «от его имени права собственника осуществляют местные органы самоуправления, то есть муниципалитеты» (ст. 125 ГК РФ) [3, с. 193].

          В состав муниципальной собственности, как правило, входят предприятия  жилищно-коммунального комплекса, учреждения  образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые  помещения.

       Федеральный  закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят:

- средства местного бюджета,

- муниципальные внебюджетные  фонды,

- имущество органов местного  самоуправления,

- муниципальные земли  и другие природные ресурсы,

- муниципальные предприятия  и организации,

- муниципальные банки  и другие финансово-кредитные  организации,

- муниципальные жилищный  фонд и нежилые помещения,

- муниципальные учреждения  образования, здравоохранения, культуры и спорта,

- другое движимое и  недвижимое имущество. [2]

         В соответствие с данным ФЗ  в муниципальной собственности  не может находиться имущество, не предназначенное:

- для решения  вопросов местного значения;

- для осуществления  отдельных государственных полномочий, переданных органам местного  самоуправления;

- для обеспечения  деятельности органов местного  самоуправления, должностных лиц  местного самоуправления, муниципальных  служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. [2]

        Состав  муниципальной собственности так  же прописан в Конституции  Российской Федерации. Так в статье 9 Конституции РФ выделяют в  числе возможных объектов муниципальной  собственности землю и природные  ресурсы. [1]

          Правовой режим муниципальных земель определяется Земельным Кодексом Российской Федерации от 25.10.2001 года № 136-ФЗ. В соответствии с данным Кодексом в муниципальной собственности находятся земельные участки:

1. которые признаны таковыми  федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;

2. право муниципальной  собственности на которые возникло  при разграничении государственной  собственности на землю;

3. которые приобретены  по основаниям, установленным гражданским законодательством;

4. которые безвозмездно  переданы в муниципальную собственность  из федеральной собственности.

          Также в собственность муниципальных  образований для обеспечения  их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.[10]

          Правовой режим других природных  ресурсов определяется Федеральными  законами «О недрах», «Об охране  окружающей природной среды», Лесным  и Водным кодексами.

         Федеральным законом Российской  Федерации «О недрах» от 2102.1992 года № 2395-1 прописывается, что недра  в границах территории Российской  Федерации, включая подземное пространство  и содержащиеся в недрах полезные  ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

         К полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относятся:

   1) участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование; 2) развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

      3) приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положений статьи 18 настоящего Закона;

  4) контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.[5]  
           В Федеральном законе Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» от 10.01.2002 года № 7-ФЗ прописывается, что управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. [6]

         В Лесном кодексе Российской  Федерации от 04.12.2006 года № 200-ФЗ указано, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.

         На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения. [7] 
        Водный кодекс  Российской Федерации от 03.06.2006 года № 74-ФЗ прописывает, что пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.

         При этом право собственности прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты. [8]                       
          Градостроительный кодекс  Российской Федерации от 29.12.2004 года № 190-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности относятся:

1) подготовка  и утверждение документов территориального  планирования муниципальных районов;

2) утверждение  местных нормативов градостроительного  проектирования межселенных территорий;

3) утверждение  правил землепользования и застройки  соответствующих межселенных территорий;

4) утверждение  подготовленной на основании  документов территориального планирования муниципальных районов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;

5) выдача  разрешений на строительство, разрешений  на ввод объектов в эксплуатацию  при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих межселенных территориях;

6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях муниципальных районов.[9]

          В соответствии с этими законами органы местного самоуправления имеют право пользования природными ресурсами, а также право на часть платежей за природопользование.

          Более детально состав муниципальной  собственности определен в уставах муниципальных образований, в данной работе состав муниципальной собственности будет рассмотрен на примере КУМИ мэрии г. Ярославля.

         Таким образом можно сказать, что муниципальная собственность представляет собой особую форму собственности со специфической структурой субъектов и объектов, присущими только ей характеристиками и противоречиями, а состав муниципальной собственности прописан в Конституции РФ, федеральных законах РФ, кодексах РФ. Также рассмотрены нормативно-правовые акты, регулирующие управление муниципальной собственностью.

                   1.2 Система управления муниципальной  собственностью

   Управление муниципальной  собственностью представляет собой  деятельность органов и должностных  лиц местного самоуправления  по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях максимального обеспечения социально значимыми услугами населения муниципального образования и осуществляемая в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления и контроля за их исполнением.

         Теперь дадим более конкретное  понятие трем основным процессам: владение, пользование и распоряжение, поскольку эти процессы разнородны  по своей природе.

         Муниципальная собственность всегда  вступает как объект управления, т.е. испытывает на себе определённое воздействие со стороны, собственника.

        Функция владения (обладания собственностью) закреплена за населением и  реализуется, через организацию  форм участия населения в решении  вопросов распоряжения собственностью. Отчуждение общественно значимой собственности не должно проводиться без учета мнения населения.                         Представителями населения являются выборные лица. Поэтому они также должны быть привлечены к процессу принятия решений в отношении собственности.

           Функция распоряжения исполняется, как правило (за исключением очень  маленьких сельских муниципалитетов), органами власти и управления. Здесь крайне важно разделить  функции между выборными органами  власти и органами управления. Обычно вопросы, связанные с целями и формами распоряжения собственностью, относятся к ведению выборных органов власти, либо к порядку распоряжения собственностью.

          Функция пользования реализуется  через деятельность органа управления. Именно он должен организовать рациональное и эффективное использование    собственности. Для этого могут быть созданы собственные предприятия и учреждения, или собственность может быть передана в пользование иным хозяйствующим субъектам. [30, с. 5]

Формирование и управление собственностью как муниципальным объектом на местном уровне дает представление о становлении и развитии необходимых составных элементов действующей в настоящий момент экономической категории «муниципальной собственности». Невозможно говорить о содержании и значимости норм самостоятельного функционирования муниципалитетов без глубинного исследования мирового опыта.

          Основные подходы к управлению муниципальной собственности являются предметом пристального анализа отечественных и зарубежных исследователей.  Несмотря на многие отличия в подходах к организации муниципального управления вообще, и управления муниципальной собственностью в частности,  между Российской Федерацией и другими странами, многие общие принципы решения возникших проблем, накопленные зарубежными исследователями вполне возможно применить и у нас.                          

Исследование мирового опыта муниципального управления показывает, что многообразие муниципальных систем обусловлено особенностями исторического, регионального и политического характера различных стран. Изучение этих особенностей является важным при анализе различных моделей управления собственностью на уровне местных образований с целью выбора наиболее приемлемых вариантов для создания разнообразных муниципальных систем в России.