Совершенствование управления финансовыми ресурсами муниципального образования

Содержание

Введение

Актуальность темы исследования определяется необходимостью поиска средств  и методов обеспечения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления.

Становление рыночных отношений  в России положило начало развитию децентрализации системы управления экономики, переходу на федеративное бюджетное  устройство. Конституцией РФ (1993 г.) местное  самоуправление определено как институт, не входящий в систему государственной власти. С другой стороны, на этот институт возложены важнейшие и весьма дорогостоящие полномочия по жизнеобеспечению населения. Для успешного развития местного самоуправления в Российской Федерации каждое муниципальное образование должно иметь соответствующую экономическую базу, в том числе и, прежде всего, финансовые средства.

Обстоятельством, резко  осложнившим отношения между  государственным и муниципальным  уровнями управления, стало то, что, сама государственная власть разделена также на два уровня: федеральный - с достаточно ясно очерченными полномочиями и субъектов федерации (региональный).

Несмотря на внешние  признаки оживления в российской экономике в последние годы положение  с наполняемостью доходной части местных бюджетов еще более осложнилось.

Множество российских муниципалитетов  сегодня располагает достаточным  и средним экономическим потенциалом, но не в силах реализовать его, поскольку, до предела урезанные  в финансовых правах, они не имеют возможности планировать свое социально-экономическое развитие, осуществлять даже самые минимальные инвестиции, и вынуждены надеяться только на финансовую помощь региональных бюджетов. Несмотря на определенный прогресс в методах регулирования местных бюджетов, теперь их состояние создает искаженные стимулы для проведения эффективной экономической политики местных органов управления. Действующие правила не способствуют повышению заинтересованности муниципалитетов в увеличении налоговой базы, им проще получать трансферты из вышестоящих бюджетов.

Проблема поиска оптимального финансово-бюджетного взаимодействия является актуальной не только для  России, но и практически для всех федеративных государств. При этом мировой опыт не дает универсальных  решений - государственное устройство, распределение налоговых и бюджетных полномочий, методы межбюджетного взаимодействия в каждой стране индивидуализированы. Вместе с тем, целый ряд отдельных проблем, охватываемых избранной темой исследования, имеет решение в мировой практике, поэтому учет ее достижений и уроков представляется необходимым и обязательным; позволяет определить те направления, по которым стоит двигаться для формирования справедливых финансовых отношений между всеми органами власти.

Рассмотрение различных аспектов проблем функционирования государственных и муниципальных финансов, их роль в социально-экономическом развитии общества исследовались в разные годы многими экономистами. Этой проблеме посвятили свои труды такие отечественные ученые, как А. О. Александров, Вахрин П.И., Кудилинский М.Н., Лавров А.М.  и др.

В то же время материалы  выполненных научных исследований по проблемам формирования и укрепления финансовых средств муниципальных  образований не дают окончательных  и бесспорных рекомендаций. Изменяющееся законодательство, практический опыт вызывают необходимость продолжения исследований по рассматриваемой проблематике для научного обоснования механизмов укрепления муниципальных финансов, и в первую очередь местного бюджета. Поэтому актуальность отмеченных выше проблем, их недостаточная изученность и обусловила выбор темы, цели, задач, объекта и предмета настоящей работы.

Цель исследования состоит в обобщении теоретических аспектов организации финансов муниципальных образований и разработке практических рекомендаций по их формированию и использованию финансовых ресурсов.

Для достижения намеченной цели в работе поставлены следующие  задачи:

- уточнить экономическое  содержание финансов муниципальных  образований; 

- раскрыть особенности  формирования финансов муниципальных образований;

- конкретизировать источники  и способы укрепления доходной  базы местных бюджетов;

- разработать основные  направления совершенствования  использования финансов муниципальных  образований; 

- предложить реализацию  возможности увеличения доходной базы местных бюджетов и повышения эффективности использования муниципального имущества.

Объектом исследования являются финансы городского округа городского округа «г. Биробиджан». Предметом исследования выступают финансовые показатели, характеризующие формирование и использование финансовых ресурсов.

В работе использованы современные  методы логического, статистического, системного и экономического анализа.

Структура работы обусловлена  поставленными целями, задачами и  логикой исследования. Она состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников.

1 Финансовые основы местного  самоуправления в Российской Федерации

1.1 Понятие  местного самоуправления, его роль  в экономических отношениях

В России за годы реформ изменились не только межбюджетные взаимоотношения между уровнями власти, компетенция и полномочия, но и роль местных органов власти в экономической политике Часть функций органов местного самоуправления напрямую увязана с предоставлением услуг населению, иными словами, муниципальными услугами.

Проблема формирования экономической политики городского округа зависит от множества факторов, которые, в конечном счете, сводятся к недостаточной методологической проработке предоставления муниципальных услуг с учетом реформирования местного самоуправления.

Известно, что в процессе формирования экономической политики городского округа местные власти постоянно сталкиваются с проблемой, которая заключается в том, что комплексное обеспечение населения муниципальными услугами вступает в противоречие с возможностью финансирования услуг из регионального и местного бюджетов и, следовательно, с возможностью осуществления социальной политики на уровне города, района или поселения. Так, исходя из интересов местного самоуправления, предоставление экономических (коммерческих) муниципальных услуг предпочтительнее осуществлять рыночными методами, без привлечения средств местного бюджета, с другой стороны, из-за дефицита муниципального бюджета органы местного самоуправления не в состоянии предоставлять даже самые насущные социальные (бюджетные) услуги. Поэтому компетенции и полномочия в этой сфере остаются в большей мере продекларированными, а методы управления муниципальными услугами, которые использовались в советское время оказались непригодными в современных условиях. Местная власть осуществляет деятельность с учетом интересов местного сообщества, поэтому законодательные акты не должны препятствовать проявлению самостоятельности в поисках новых методов управления муниципальными услугами.

Немногим более десяти лет назад в России начался  процесс преобразования местного государственного управления в местное самоуправление. Наверное, трудно найти другой пример, столь наглядно характеризующий  творческую, созидательную роль права в жизни общества, как процесс формирования реальных самоуправленческих отношений на основе первоначально принимаемых нормативных правовых актов. Местное самоуправление в России - институт, внедряемый в общественную практику "сверху", в силу осознания его необходимости и целесообразности высшим политическим руководством.

С такой непростой  задачей может справиться только тщательно подготовленная, логически  взаимоувязанная, отражающая все важнейшие  аспекты и учитывающая все  особенности объекта правового регулирования система нормативных правовых актов.

Однако создать столь  качественную и эффективную систему  законодательства о местном самоуправлении на практике оказалось весьма сложным  делом. Принятые за прошедший период федеральные законы и законы субъектов РФ в большинстве своем этим критериям не отвечают. Остановимся на некоторых причинах, которые, на наш взгляд, лежат в основе сложившейся ситуации.

Переход от плановой экономики  к экономике рыночного типа является процессом сложным, длительным и  противоречивым, затрагивающим и экономические, и социальные, и правовые стороны развития одновременно муниципалитетов и государства. Вероятно, любая реформа должна начинаться с создания определенной, минимальной, правовой базы. Однако в области местного самоуправления отсутствует устойчивая основа финансового федерального и регионального законодательства. Как следствие, на местном уровне нет единого понимания сущности и предназначения финансовых отношений с государством. Все вопросы финансовой деятельности муниципальных образований, на сегодняшний день, рассматриваются в аспекте построения в России федеративного государства с учетом самостоятельности органов местного самоуправления. Таким образом, оно занимает особое положение в механизме управления страной. В статье 12 Конституции говорится, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Из этого следует то, что местное самоуправление выступает в качестве конституционной основы нынешнего государственного строя. Помимо 12 статьи, около двадцати норм Конституции РФ закрепляют организационные, материальные, финансовые и экономические основы самоуправления.

Законодательное закрепление институтов местного самоуправления, являясь одним из признаков гражданского общества, позволяет создать качественно новую экономическую и финансовую основу развития института муниципалитетов и всего государства в целом. Наивысшие ценности муниципального самоуправления нашли свое отражение в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г.

Сутью Хартии является право  населения самостоятельно и, что  важно, под свою ответственность  решать вопросы местного значения. В соответствии со ст. 131 Конституции РФ самоуправление действует в городских, сельских поселениях и на других территориях, поэтому говорить о муниципальном образовании как о субъекте финансового права означает говорить о населении той территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, таким образом, не являются структурным элементом государственной системы. Поэтому в бюджетной сфере выделяется особый круг вопросов местного ведения, в решении которых органы местного самоуправления действуют самостоятельно и несут ответственность, прежде всего, перед избравшим их населением. Однако, это не означает полной функциональной изоляции и независимости местных финансов от государства. Теоретически, данное разграничение должно составлять важнейшую часть механизма управления, позволяющего оптимально сочетать интересы и права человека с интересами субъектов РФ и всего государства в целом.

В системе управления государством и обществом местное самоуправление реализует следующие задачи: укрепляет основы народовластия; создает условия для обеспечения жизненных интересов населения; проводит мероприятия по социальной защите населения; стабилизирует политическую систему; готовит кадры для муниципальных органов. Кроме того, многие российские историки определяли местное самоуправление не как самостоятельное заведование местным сообществом собственными делами, отличными от государственных дел, а возложение на местное сообщество осуществления задач государственного управления. Положенная в основу Европейской хартии местного самоуправления тесная взаимосвязь государственной и местной власти имеет большое значение для обоснования влияния федерализма на бюджетную деятельность муниципальных образований и оказывает влияние на соотношение бюджетной компетенции государства и муниципалитетов, порядок разграничения доходов и расходов между государственными и местными бюджетами, правовое регулирование муниципальной бюджетной деятельности. Помимо этого, модель построения муниципальных образований и всей системы самоуправления в России не подходит ни к одной теоретически разработанной концепции. Вероятно, это связано со стремлением отойти от системы функционирования местного самоуправления в рамках государственных структур. Однако, муниципальная власть в нашей стране все еще обладает рядом признаков, присущих государственной. В их числе установление и сбор налогов, самостоятельное формирование бюджета. Вероятно, дальнейшее упразднение этих признаков (функций) добавит к реальной слабости муниципалитетов еще и слабость финансово-правовую. Таким образом, при всем демократическом значении самостоятельности местного самоуправления, в том числе и в сфере финансовой деятельности, самостоятельность не может быть абсолютной, поскольку местное самоуправление существует и действует в системе отношений публичной власти в границах Российской Федерации как единого государства (см. рисунок 1).

Рисунок 1 - Экономическая  основа местного самоуправления

В финансовой деятельности муниципальных образований присутствует значительные особенности, характерные  лишь федеративным государствам. Прежде всего, они проявляются в способах взаимоотношений государства и  муниципальных образований в  сфере бюджетных отношений. Предполагается, что федеративное устройство государства гарантирует муниципальным образованиям более существенную финансовую основу и предоставляет право на самостоятельное решение вопросов их финансовой компетенции. Это, в первую очередь, связано с тем, что возникает двухзвенность разграничения полномочий: сначала между субъектами Федерации, затем между субъектами и муниципальными образованиями. В некоторых случаях, происходит дальнейшее увеличение количество таких звеньев – самоуправление в рамках города, округа и, лишь потом, района. В этом случае происходит «сваливание» обязанностей на нижестоящие уровни, при сохранении финансово-экономической базы на вышестоящих. Именно это является основной проблемой местного самоуправления в России даже при отсутствии в нем нескольких уровней.

Развитие местного самоуправления имеет исключительно важное значение не только потому, что позволяет  создать условия для более  активного и инициативного решения  местных проблем, обеспечения нормальной повседневной жизни людей. Оно жизненно важно для нашей страны и потому, что связано и с укреплением государственной целостности Российской Федерации. Местные сообщества объективно лишены стремления к ослаблению единой государственности, к образованию удельных княжеств. И, прежде всего потому, что уровень социальных стандартов зависит от экономического могущества всей страны. Эти стандарты не в силах самостоятельно обеспечить выделяющийся из федеративного государства регион.

1.2 Экономическая  сущность и функции муниципальных финансов

Муниципальные (местные) финансы – это совокупность экономических  отношений, одним из участников которых  является орган местного самоуправления, складывающихся по поводу образования  и использования средств местного бюджета и местных внебюджетных фондов в интересах населения конкретного городского округа , и организуемых муниципальными финансово-кредитными институтами.

Местные финансы –  это совокупность денежных средств, формируемых и используемых для  решения вопросов местного значения.

Муниципальные финансы  – это ключевая составляющая муниципальной  экономики. Эффективное управление финансами городского округа , увеличение его финансового потенциала и степени действительного участия в финансовых потоках – необходимое условие успешного социально-экономического развития территории.

Местные финансовые ресурсы  являются, прежде всего, источником расширенного воспроизводства муниципальной  экономики. При этом имеется ввиду  как экономический потенциал  территории, так и формирование предпосылок  повышения уровня обеспечения населения всеми видами материальных и социальных благ.

Практика современного развития местного самоуправления свидетельствует  о том, что успешное решение вопросов местного значения напрямую зависит  от ряда факторов. Среди них в  числе основных можно выделить эффективное экономическое развитие территории. Финансовая составляющая местного самоуправления как в России, так и за рубежом занимает ведущее место, и ее значение неуклонно возрастает.

Государственные и муниципальные  финансы — это совокупность экономических отношений, возникающих в реальном денежном обороте по поводу формирования, распределения и использования централизованных фондов финансовых ресурсов.

Материальную основу финансов составляет денежный оборот. Реальный денежный оборот — это экономический процесс, вызывающий движение стоимости и сопровождающийся потоком денежных платежей и расчетов. Объектом реального денежного оборота выступают финансовые ресурсы, являющиеся источниками финансирования расширенного воспроизводства.

Государственные и муниципальные  финансы выражают экономические  отношения, связанные с обеспечением централизованными источниками  финансирования государственного и  муниципального секторов экономики, наиболее значимых программ развития производства и общественного сектора, организаций и учреждений бюджетной сферы и т.п. Их функционирование направлено на достижение общих целей развития социально ориентированной экономики.

Государственные и муниципальные  финансы функционируют в рамках финансовой системы государства и являются ее центральным звеном (рис. 2).

Рис. 2 - Состав государственных и муниципальных финансов

Финансы как экономическая категория зависят от преобразований во взаимоотношениях между звеньями финансовой системы. Это относится прежде всего к взаимосвязям между финансами макроуровня и финансами микроуровня. Финансы макроуровня, и прежде всего государственный и муниципальный бюджеты, основываются на финансовом потенциале предприятий. Финансы способствуют достижению общих целей экономического развития, поэтому требуется их оптимальная организация. Способ организации устанавливает качественную определенность финансов. Распределение и использование финансовых ресурсов в государстве осуществляются в рамках интегрированной системы управления финансовыми потоками.

Важным методологическим фактором является определение принципов  организации и функционирования государственных и муниципальных финансов, позволяющее выявить направления воздействия финансов на развитие государственного и муниципального секторов экономики, выработать критерии их функционирования.

Для финансовой системы  в целом решающее значение имеют следующие функции: планирование, организация, стимулирование, контроль [14].

1. Функция планирования  предполагает формулирование целей  и выбор путей их достижения  на основании разграничения полномочий  и предметов ведения между  Федерацией, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. К функции планирования обычно относят и распределение ограниченного объема финансовых ресурсов во временном аспекте исходя из приоритетов и целей развития, их перераспределение между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Реализуется эта функция через составление бюджетов на соответствующий финансовый год и перспективу, балансов финансовых ресурсов, порядка налогообложения и т.п.

2. Функция организации  включает бюджетное устройство, бюджетную классификацию, предполагает необходимость определения порядка составления, утверждения и исполнения бюджета, выбор уполномоченных кредитных организаций, разграничение полномочий законодательных и исполнительных органов власти в бюджетном процессе, определения прав и обязанностей функциональных подразделений финансовых органов. С этой функцией связан процесс организационного построения внутренней системы регулирования и контроля бюджетных потоков и финансовых ресурсов государства.

3. Функция стимулирования  основывается на деятельности, направленной  на реализацию целей. С помощью  этой функции интерпретируются  факторы, влияющие на финансовую  деятельность и учитывающие ее  потребность в денежных средствах.  Решающую роль играют факторы, определяющие поведение служащих в процессе принятия ими решений по тактическим и стратегическим аспектам финансов.

4. Функция контроля  означает содействие реализации  поставленных целей. К ним относится  выработка норм и нормативов, являющихся эталоном, критерием оценки результатов, сравнение достижений с поставленными целями и установленными критериями, обеспечение внесения необходимых изменений в условия и факторы финансовой деятельности.

Функции финансов, связанные  с регулированием реального денежного  оборота [14].

1. Распределительная  функция государственных и муниципальных  финансов заключается в том,  что через распределение и  перераспределение вновь созданной  стоимости обеспечиваются общегосударственные  потребности, формируются источники  финансирования общественного сектора экономики, достигается сбалансированность бюджетов и внебюджетных фондов в рамках единой бюджетной системы РФ.

Государственные и муниципальные  финансы функционируют на основе перераспределения финансовых ресурсов через систему централизованных фондов. С помощью этой функции они обслуживают воспроизводственные процессы как в рамках относительно обособленных структурных образований, так и в общегосударственном масштабе.

Распределительная функция  заключается в том, что вновь  созданная стоимость подлежит распределению в целях выполнения денежных обязательств предприятий перед бюджетом, банками, контрагентами. Ее результатом является формирование и использование централизованных фондов денежных средств, содержание непроизводственной сферы экономики.

Основными объектами  реализации распределительной функции  финансов являются обязательные платежи  в бюджет и внебюджетные фонды, а  также источники финансирования бюджетного дефицита. Особую роль играет процесс перераспределения доходов  между различными уровнями бюджетов.

2. Контрольная функция  государственных и муниципальных  финансов заключается в реализации  контроля рублем за реальным  денежным оборотом, участником которого  является государство, формированием  централизованных фондов денежных  средств. Контроль рублем имеет две формы: контроль за изменением финансовых показателей, состоянием платежей и расчетов; контроль за реализацией стратегии финансирования[7].

В первом случае применяется  система санкций и поощрений, использующая меры принудительного или стимулирующего характера. Во втором случае речь идет о реализации долгосрочной финансовой политики, в которой основное внимание обращается на предвидение изменений и заблаговременное приспособление к ним порядка и условий финансирования. Постоянные изменения, обновления в финансовой системе нуждаются в адекватной реакции на это всех ветвей власти.

Контрольная функция  финансов всегда имеет конкретную форму  проявления. Она может быть направлена на бюджет определенного уровня, внебюджетный фонд, предприятие или учреждение и т.п.

Контрольная функция  государственных и муниципальных  финансов реализуется по следующим  основным направлениям: 1) контроль за правильным и своевременным перечислением  средств в централизованные фонды; 2) контроль за соблюдением заданных параметров централизованных фондов денежных средств с учетом потребностей производственного и социального развития; 3) контроль за целенаправленным и эффективным использованием финансовых ресурсов [14].

Государственные и муниципальные  финансы ориентированы на следующие основные принципы:

единства законодательной  и нормативной базы;

открытости и прозрачности;

разграничения полномочий и предметов ведения;

целевой ориентированности;

научного подхода к  реализации намеченных целей;

экономичности и рациональности;

управляемости финансовыми  потоками на централизованной основе [14].

Достижение целей задается стратегией развития. Финансовая стратегия  определяет возможность сбалансированного  управления стоимостной оценкой  материально-технических средств и денежными ресурсами, которыми располагают государственный и муниципальный секторы экономики.

Особое значение имеет  определение роли финансов в реформировании российской экономики, которая может  быть сведена к трем решающим факторам:

1) экономической стабилизации;

2) адаптации к рыночным  преобразованиям; 

3) стимулированию инвестиционной  активности [12].

Экономическая стабилизация на макроуровне неотделима от общей  финансовой стабилизации в экономике. Поэтому мониторинг макроэкономических показателей позволяет выявить реальную ситуацию в финансовой сфере. Из макроэкономических показателей решающее значение имеют уровень бюджетного дефицита, ход исполнения бюджета, уровень задолженности предприятий перед бюджетом и контрагентами, уровень инфляции, ставка рефинансирования Центрального банка РФ, изменение валютного курса и др. Финансовая стабильность означает наличие устойчивых источников финансирования, возможность привлечения средств на рынке капиталов, накопление ресурсов для расширения производства и развития общественного сектора экономики.

Финансовая адаптация  к рыночным преобразованиям выражается в том, что государство и предприятия  являются полноправными участниками  рынка капиталов, выступая в роли кредиторов или заемщиков. Организация  финансов позволяет быстро реагировать на изменение ситуации на рынке, приспосабливаться к новым условиям, использовать альтернативные финансовые инструменты, выполнять налоговые и другие денежные обязательства.

Реформирование экономики  с целью финансовой адаптации включает: либерализацию цен; приватизацию; социальную трансформацию; интеграцию в мировую систему[14].

Трансформация экономических  отношений означает переход к  новому типу экономического роста, основанному  на низком уровне инфляции и безработицы, внешнеэкономической сбалансированности, благоприятной экологической среде и достаточно высоком жизненном уровне. Цель трансформации — создание социально-ориентированной рыночной экономики.

Инвестиционная активность государства и каждого предприятия  является результатом и индикатором экономического роста. Финансы играют решающую роль в привлечении инвестиций, создании благоприятных условий для функционирования рынка капиталов. В отношении инвестиционной активности принцип стратегической направленности является определяющим и задача финансов заключается в необходимости его реализации.

Финансово-экономические  основы местного самоуправления Законом 1995 г. сформулированы в общем виде, так как предполагалось, что они  будут урегулированы другими  федеральными законами, принятыми в развитие базового федерального закона. Однако Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" был принят только в 1997 году. До сих пор так и не приняты федеральные законы, регулирующие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, порядок передачи федеральной собственности в муниципальную, основы формирования муниципального заказа.