Совершенствования правового регулирования финансового контроля в Российской Федерации

Содержание 
 

    Введение…………………………………………………………………...........3

Глава1 Теоретические аспекты организации  парламентского финансового контроля в Российской федерации………………………....……...................6

  Глава 2  Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации……...………………………………………………………………14

Глава 3  Актуальные  проблемы совершенствования  правового регулирования финансового  контроля в Российской  Федерации……........19

    Заключение……………………………………………..……………………...27

    Список  использованной литературы……...…………………...……….……30 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Введение

     Осуществление контроля занимает важное место в  деятельности парламентов. Контроль может  быть охарактеризован как одна из функций управления, представляющая собой систему наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта с целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, выявить степень их реализации, наличие отклонений и неблагоприятных ситуаций, о которых целесообразно своевременно проинформировать компетентные органы, способные принять меры к улучшению положения дел.  
Государственный контроль вытекает из сущности власти и государства. Но как всякий элемент этих категорий он имеет свое место в государственном управлении. Это место определяется функциями государственного управления, целями и иерархией государственной власти и общественно необходимым разделением труда.

     Одним из основных видов государственного контроля является парламентский контроль. Парламентский контроль за деятельностью  исполнительной власти становится непременным  условием устойчивости конституционного строя.

     Общеизвестно, что образование фондов денежных средств государства и их использование  в процессе выполнения государственных  задач во многом происходит посредством  хозяйственной деятельности как  государственных, так и негосударственных организаций (например, исполнение ими своих налоговых и иных финансовых обязательств перед государством, использование государственных ресурсов в процессе реализации тех или иных государственных программ и т.д.). При этом парламентский финансовый контроль обеспечивает вскрытие отклонений от базовых правил и нормативных требований к процедурам управления финансовыми потоками и инициирующей их финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов, от параметров его законности, эффективности и целесообразности (при наличии же таких отклонений государственный финансовый контроль обеспечивает принятие соответствующих корректирующих и превентивных мер).

     Актуальность  темы исследования. В настоящее время  особую актуальность приобретает проблема определения места парламентского финансового контроля в общей системе государственного финансового контроля, совершенствования его форм и методов. Необходимость повышения эффективности парламентского финансового контроля в России обусловлена становлением демократического федеративного правового и социального государства, дальнейшим развитием социально-экономических реформ.  
Мировая практика свидетельствует, что уровень государственного управления выше, если результативнее, лучше организован внешний финансовый контроль исполнения государственного бюджета, который дает возможность наблюдать как за деятельностью государства по выполнению экономических и социальных программ, так и за деятельностью органов исполнительной власти, административно-территориальных образований, отдельных отраслей и иных использующих государственные ресурсы хозяйствующих субъектов.

     Теоретической базой при написании работы явились  законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, труды российских и зарубежных правоведов, в частности работы: С.Н. Бурков, В.В. Бурцев, О.В. Врублевская, Н.О. Ефимова, В.К. Стенина, В.М.Родионова, Э.Н. Нагорная, С.О. Шохина.

     Нормативную основу исследования составляют: Конституция  Российской Федерации 1993 года, Федеративный Договор 1992 года, федеральные законы, в том числе конституционные, Указы президента РФ, Постановления Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ, договоры о разграничении предметов ведения и полномочии между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации. 

     Предметом исследования является фундаментальное значение финансового парламентского контроля в Российской Федерации.

     Целью работы является разработка теоретических аспектов  
организации и совершенствования парламентского финансового контроля и определение приоритетных направлений его развития на основе анализа существующих тенденций.

     В соответствии с поставленной целью, при написании работы решаются следующие задачи:

     - рассмотреть понятия парламентского финансового контроля, выделить его цели и задачи, виды, основные методы;

     - определить сущность и значение  парламентского финансового контроля в современных условиях;

     - исследовать критерии эффективности и принципы организации парламентского финансового контроля;

     -   выявление и научный анализ правовой базы парламентского контроля в Российской Федерации;

     - выявить направления совершенствования  российской системы государственного  финансового контроля. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава 1 Теоретические аспекты организации парламентского финансового контроля в Российской федерации 

    Как правило, юристы, экономисты и социологи  исследуют контроль как сферу  деятельности органов государственного управления и определяют его как метод или форму исполнительно-распорядительной (управленческой) деятельности. Контроль следует рассматривать как самостоятельную функцию управления, т.е. особый вид деятельности, имеющий целевую направленность, определенное содержание и способы его осуществления.  
Контроль может быть охарактеризован как одна из функций управления, представляющая собой систему наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта с целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, выявить степень их реализации, наличие отклонений и неблагоприятных ситуаций, о которых целесообразно своевременно проинформировать компетентные органы, способные принять меры к улучшению положения дел» [5,10].

     Финансовый  контроль обычно рассматривают в  двух аспектах:

     - строго регламентированную деятельность  специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов;

     - неотъемлемый элемент управления  финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.

     Оба аспекта контроля взаимосвязаны, но различаются целями, методами и субъектами контроля. Если в первом случае преобладает  правовая и количественная сторона контроля, то во втором — упор делается на аналитическую сторону финансового контроля.

     Контроль  выступает как кульминационный  момент управленческого цикла на той его стадии, когда фактические  результаты воздействия на управляемый  объект сопоставляются с требованиями принятых решений, а при выявлении отрицательных отклонений устанавливаются их причины и виновники, принимаются меры к улучшению положения дел. Являясь самостоятельной функцией управления экономикой, контроль не поглощает другие функции, а взаимопроникает в них, оказывая активное воздействие на эффективность их использования.

     Назначение  финансового контроля заключается  в содействии успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении  процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях народного хозяйства. Его роль при переходе к рынку многократно возрастает.

     Финансовый  контроль осуществляется путем применения научно обоснованных методов установления степени соответствия практики управления финансовыми ресурсами во всех сферах производства и распределения общественного продукта задачам финансовой политики. Институт финансового контроля представляет собой составной элемент общей структуры контрольных органов государства и вместе с тем выступает как важнейший составной элемент финансовой системы.

     В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль, выделяются:

     - государственный финансовый контроль;

     - негосударственный финансовый контроль:

     - внутрихозяйственный контроль в  составе корпоративного и некорпоративного финансового контроля;

     - аудиторский контроль как подсистема  независимого контроля в форме  общего и банковского аудита;

     - гражданский финансовый контроль;

     - общественный финансовый контроль;

     - правовой финансовый контроль;

     - страховой финансовый контроль, и другие виды.

     Одним из основных видов государственного контроля является парламентский контроль. Парламентский контроль за деятельностью  исполнительной власти становится непременным  условием устойчивости конституционного строя. Практике известны различные формы контроля: право законодательной власти утверждать бюджет, право выражать недоверие правительству, право давать согласие на назначение членов правительства, право проводить парламентские расследования деятельности министерств и должностных лиц государства, депутатские запросы.

     При всем разнообразии полномочий власти внешний контроль за ее деятельностью  может быть разделен на три составляющие:

     - контроль за соответствием деятельности  власти провозглашенным целям; 

     - контроль в сфере материально-финансовой;

     - контроль за соблюдением и  обеспечением прав и свобод  граждан. 

    К субъектам парламентского контроля в соответствии с Федеральным  законом «О парламентском контроле в Российской Федерации» относятся:

      - палаты Федерального Собрания - Совет Федерации и Государственная Дума;

     - комитеты и комиссии Совета  Федерации и Государственной  Думы;

     - комиссии парламентского контроля, создаваемые самостоятельно или  совместно Советом Федерации  и Государственной Думой в  целях парламентского контроля  и наделяемые для исполнения своих обязанностей дополнительными полномочиями;

     - члены Совета Федерации, депутаты  Государственной Думы – в рамках  своих полномочий и поручений  палат, их комитетов, комиссий, комиссий парламентского контроля;

     - законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации; палаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случае их двухпалатной структуры;

     - комитеты и комиссии законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; при двухпалатной структуре – комитеты и комиссии палат и совместные комиссии палат;

     - комиссии парламентского контроля  законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, при двухпалатной структуре – комиссии парламентского контроля палат, создаваемые в целях парламентского контроля и наделяемые для исполнения своих обязанностей дополнительными полномочиями;

     - депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации – в рамках своих полномочий и поручений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, при двухпалатной структуре – поручений палат, а также поручений комитетов и комиссий, комиссий парламентского контроля указанных органов или их палат.

     Особого внимания заслуживает вопрос о контрольных  полномочиях Федерального Собрания Российской Федерации. Хотя в круге  его статусных функций контрольная не значится наряду с представительной и законодательной, российский парламент все же наделен известным набором таких полномочий российский парламент наделен. Конституция РФ предусматривает создание двух внешних по отношению к исполнительной власти контролирующих органов: Счетной палаты и Уполномоченного по правам человека.

     Государственный финансовый контроль - это установленная  законодательством деятельность органов  государственной власти и управления всех уровней по выявлению, предупреждению и пресечению:

     - ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и материальными ресурсами (капиталами), используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, а также государственными имущественными правами, влекущих прямой или косвенный финансовый и материальный ущерб государству;

     - несоблюдения финансово-хозяйственного, в том числе бюджетного, законодательства;

     - недостатков в организации систем управления (в том числе внутреннего контроля) финансово-хозяйственной деятельностью государственных организаций (в том числе бюджетных учреждений) и их объединений, организаций с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства;

     - угроз финансовой безопасности государства.

     В общем и целом цель государственного финансового контроля обеспечение  соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по:

     - управлению (включая стадии планирования, формирования, распределения и использования) государственными финансовыми и материальными (материальными продуктами человеческой деятельности, природными видами собственности) ресурсами, нематериальными объектами государственной собственности и государственными имущественными правами (там, где такое управление опосредствуется финансовыми, т.е. денежными, отношениями - например, образование финансовых ресурсов в процессе распоряжения материальными и нематериальными объектами, имущественными правами);

     - обеспечению их сохранности и приумножения для выполнения функций государства, а также созданию всех условий для этого;

     - обеспечению законности и оптимальности  (в свете государственной политики) функционирования различных звеньев  финансово-хозяйственной системы  государства;

     - обеспечению финансовой безопасности  государства.

     Достижение  цели государственного финансового  контроля обеспечивается реализацией  следующих основных задач:

     - контроль за законностью, целесообразностью,  полнотой, своевременностью и целевым  назначением направления и использования государственных финансовых ресурсов (в том числе бюджетных дотаций, кредитов, ссуд, субсидий, субвенций и т.д.);

     - контроль за законностью и  целесообразностью предоставления  государственных финансовых и  имущественных гарантий (поручительств), выдаваемых в качестве обеспечения сделок;

     - вскрытие резервов в формировании  государственных финансовых ресурсов, выработка предложений по сокращению  нерациональных расходов, снижению  бюджетного дефицита, дефицита платежного  баланса;

     - контроль за сохранностью, правильностью  хранения и обслуживания, за законностью  и правильностью пользования,  целесообразностью (рациональностью)  и эффективностью распоряжения  материальными ценностями (ресурсами)  государства (например, за законностью  и целесообразностью сдачи в аренду зданий и помещений; за эффективностью использования топливно-энергетических ресурсов; за сохранностью, законностью и рациональностью использования материальных ценностей мобилизационного резерва и т.д.);

     - контроль за законностью, целесообразностью и эффективностью использования и распоряжения государственными имущественными правами (правами собственности на акции предприятий и т.д.);

     - оценка эффективности организации  и проведения преобразования  форм собственности (в частности, приватизации);

     - контроль за законностью, правильностью  и эффективностью распоряжения  нематериальными объектами государственной  собственности (влекущего образование  финансовых ресурсов);

     - контроль за состоянием и использованием  государственных запасов и резервов;

     - контроль за выполнением плановых  заданий по предоставлению государственных  услуг и соблюдением нормативов  финансовых затрат на предоставление  государственных услуг;

     - контроль за обеспечением финансовой  безопасности государства (в ходе  бюджетного процесса и др.). В этом плане, например, проводится оценка обоснованности финансируемых государством программ и проектов, проводится анализ заключенных договоров по предоставлению бюджетных инвестиций с точки зрения обеспечения государственных интересов, осуществляется оценка законности и обоснованности (в плане влияния на финансовую безопасность) принимаемых государственными органами решений в рамках финансово-экономической политики (например, оценивается: ценовая политика, налоговая политика, политика в отношении валютного курса рубля, решения по проведению денежной эмиссии, изменению учетной ставки или нормативов обязательных резервов коммерческих банков, пополнению золотовалютных резервов органов денежно-кредитного регулирования, индексации заработной платы и пенсий, выпуску государственных ценных бумаг, приватизации государственных предприятий, определенные приоритеты в формировании структуры экономики и т.д.), осуществляется проверка качества представляемой для принятия данных решений информации, осуществляется оценка обоснованности размеров государственного долга, бюджетного дефицита, дефицита платежного баланса и т.д.

     Весьма  важный вопрос теории государственного финансового контроля - параметры  его объектов, т.е. нормы их состояния  или функционирования. Основные параметры объектов государственного финансового контроля следующие: законность, целесообразность, эффективность, оптимальность организационной структуры.

     При этом указанные параметры выступают  своеобразными агрегатами многочисленных, но менее важных требований (например, такие параметры, как рациональность, обоснованность, полнота, точность, своевременность и т.д. так или иначе в конечном счете включены в вышеприведенные). Так, при проверке выделения финансовых средств получателям, осуществления денежных переводов и т.д. устанавливается соблюдение и полноты, и точности, и своевременности, и иных моментов, установленных законодательством. В конечном итоге проверка соблюдения законов и других нормативно-правовых актов финансово-хозяйственного характера позволяет поддерживать устойчивость бюджетных процессов и стабильность государственного финансового устройства, вовремя вскрывать отклонения от заданных нормотворческими органами правил и процедур, а также вносить в них необходимую коррекцию (в плане оптимизации их самих).

     Целесообразность - категория, охватывающая не только целевое  расходование государственных средств  и использование приобретенного за счет этих средств имущества, но и соответствие деятельности намеченным целям, программам, приоритетам и т.д.

     Также с точки зрения эффективности  проверяется не только экономное  и оптимальное управление и использование  государственных финансовых средств  и иной собственности, предотвращение растрат и бесхозяйственности, но и возможность выполнения различного рода государственных программ, проведения различного рода государственных (или с участием государства) мероприятий с наименьшими затратами и наибольшим эффектом. И последнее из основных направлений - оптимизация организационной структуры управления государственными финансами и иной собственностью. Здесь оценивается и структура аппарата, и численность, и распределение обязанностей между ответственными работниками государственных органов и их взаимодействие, анализируются процедуры, стиль и методы работы органов исполнительной власти на предмет способности принимать адекватные решения финансового характера, коммуникации, регламенты и структуры информационных потоков и т.д. Причем эта область государственного финансового контроля тесно связана с административным контролем (в общем виде - контролем исполнения). Следует отметить, что оптимальность организационной структуры непосредственно влияет (можно сказать, является началом) как на целесообразность, так и на эффективность финансового управления (впрочем, как и в любой организации), но в силу своей специфичности эта область выделена в самостоятельное направление контроля. 
 
 
 
 

Глава 2 Парламентский  контроль в субъектах Российской Федерации

     Аналогично  федеральному парламенту в субъектах  Российской Федерации также применяются основные формы парламентского контроля. В 69 субъектах федерации к концу 2009 года созданы органы бюджетно-финансового контроля, в 8 субъектах действуют Уполномоченные по правам человека, а еще в 7 приняты законы об Уполномоченном по правам человека.  
Законодательной основой формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации является Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет основные полномочия законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации. Особое место отводится контрольным полномочиям региональных парламентов. В частности, контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и региональной собственностью, назначение и освобождение от должности отдельных должностных лиц, оформление решения о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ, контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, парламентские расследования, депутатские запросы.

     В функциональном плане существуют два варианта парламентского контроля, которые:

     -  осуществляется в бюджетно-финансовой сфере;

     - осуществляется, кроме бюджетно-финансовой сферы, еще и в сфере исполнения законодательства.

     Существует  взаимодействие между Счетной палатой  РФ и контрольными органами субъектов  РФ. В России, согласно Конституции  РФ, Конституциям (Уставам) субъектов  РФ, региональные органы парламентского контроля не подотчетны Счетной палате РФ. На сегодня существует форма взаимодействия

- соглашение о сотрудничестве.

     Задачей, которую ставят перед контрольными органами субъектов РФ региональные законодательные акты, является координация  деятельности всей системы контроля в регионе, а также взаимодействие с правоохранительными органами.

     В последнее время осознается тот  факт, что муниципальная власть является одной из составных частей всей государственной  власти в стране. На сегодня существует проблема взаимодействия между органами  
государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Одним из путей решения этой проблемы является заключение соглашений между представительным органом местного самоуправления и контрольным органом субъекта РФ о взаимодействии и сотрудничестве в вопросах контроля на территории муниципального образования.

     Накопленный в различных регионах опыт может  быть использован для совершенствования  уже принятых законов, подготовки законодательства в тех субъектах РФ, где парламентский контроль недостаточно развит, а также для разработки федерального законодательства в области контроля. К сожалению, проблемы правового регулирования парламентского контроля в России последних лет не нашли достаточного отражения в научных исследованиях и теоретических разработках. В последнее время отмечается определенный прогресс в разработке научных аспектов организации и деятельности Счетной палаты РФ, региональных органов парламентского контроля. Следует отметить, что этим проблемам были посвящены международные семинары, проведенные Счетной палатой РФ «Отношение между внешними федеральными и местными (региональными) контрольно-ревизионными органами», «Взаимодействие высших федеральных и местных контрольно-ревизионных органов». Кроме того, эти вопросы были обсуждены в декабре 2008 года и в декабре 2009 года в Москве на Всероссийских совещаниях контрольных органов Российской Федерации. В то же время, комплексное исследование правового обеспечения организации и деятельности региональных контрольных органов, практически, отсутствует.