Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Совет Министров Республики Беларусь

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Совет Министров, или Правительство, Республики Беларусь является центральным органом государственного управления.

В большинстве стран Европы для обозначения рассматриваемого органа государственного управления употребляется лишь один термин. Например, в Венгрии, Литве, Словакии, Чехии, Румынии и ФРГ он называется Правительством, в Албании, Болгарии, Польше и Италии — Советом Министров, в Латвии — Кабинетом Министров.

Реализация исполнительной власти — одно из предназначений Совета Министров, являющееся четвертым его признаком. Следующие отличительные признаки состоят в том, что Совет Министров — это широко коллегиальный орган и орган общей компетенции.

Структуру Совета Министров определяет Президент. Он назначает Премьер-министра с согласия Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь. Если Палата представителей дважды отказывает в даче такого согласия, то Президент вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы.

Правительство Республики Беларусь руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти (ст. 1 Закона). Оно обеспечивает исполнение положений законов, декретов, указов и распоряжений Президента. Следовательно, Совет Министров является, кроме того, исполнительным органом.

Отношения Совета Министров с Национальным собранием строятся по нескольким направлениям:

утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении;
заслушивание доклада Премьер-министра о программе деятельности Правительства;
рассмотрение по инициативе Премьер-министра вопроса о доверии Правительству;
дача согласия Президенту на назначение Премьер-министра;
осуществление Советом Министров законодательной инициативы;
внесение предложения Советом Министров об объявлении рассмотрения проекта закона срочным;
Совет Министров может требовать принятия Палатой представителей окончательного решения по законопроекту, по которому не принят согласованный текст законопроекта;
участие Премьер-министра и других членов Совета Министров в заседаниях палат Национального собрания и их органов.
По существу, исключительно Президент формирует Правительство. Успехи в работе любого органа, в том числе и Правительства, зависят от кадров, руководителей, их компетентности.
Президент определяет идеологию во всех сферах деятельности Правительства. Правительство обязано руководствоваться такими идеологическими установками и следовать им.

ПОНЯТИЕ И НАЗНАЧЕНИЕ СОВЕТА МИНИСТРОВ

В главе 6 Конституции Правительство определяется как Совет Министров, а в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» Совет Министров определяется как Правительство, т.е. произошла перемена терминов местами. От этого сущность органа не изменилась, однако имеет место некоторое несоответствие текста статьи 1 Закона и части 1 статьи 106 Конституции. Подобного отклонения можно было бы избежать, если бы Закон о Совете Министров был назван Законом о Правительстве, как это сделано в Российской Федерации.

Разделение государственной власти одновременно привело и к разделению государственных органов на соответствующие виды. Исполнительную власть в Республике Беларусь в соответствии с частью 1 статьи 106 Конституции призвано осуществлять Правительство. Подобная регламентация дает основание утверждать, что и Правительство Республики Беларусь является органом исполнительной власти.

Между тем, следует отметить не совсем точную редакцию указанной части 1 статьи 106, поскольку из нее следует, что Совет Министров является единственным органом, осуществляющим исполнительную власть в республике. Фактически же исполнительная власть реализуется и Президентом, и всеми органами государственного управления.

В статье 1 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» формулировка данного положения более точная и соответствующая реальному положению Совета Министров. В ней записано, что «Совет Министров осуществляет исполнительную власть», а не исполнительную власть осуществляет Совет Министров. Произошло лишь перемещение термина «исполнительная власть» с начала предложения (ст. 1 Конституции) в его конец (ст. 1 Закона), и содержание обрело точный смысл.

Заместители Премьер-министра назначаются на должности и освобождаются от должности Президентом по предложению Премьер-министра. Это новое правило, установленное пунктом 1 Порядка назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначения (освобождения) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в Кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь. Другие члены Правительства входят в его состав по должности, т.е. после назначения их на соответствующие должности (например, в качестве министров, председателей государственных комитетов и т.д.). Правом назначения на такие должности в основном обладает Президент по предложению Совета Министров, Главы Администрации Президента, Государственного секретаря Совета Безопасности Республики Беларусь, что также является новым. Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ становится членом Правительства после его избрания общим собранием представителей членов Белорусского республиканского союза потребительских обществ. Предложить кандидатуру для избрания вправе Совет Министров после согласования с Президентом.

В статье 18 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» установлено, что состав Совета Министров к тому же и утверждается. Из этого следует, что после того, как Президент назначил всех руководителей республиканских органов государственного управления и руководителей иных органов, входящих по должности в состав Совета Министров, он должен издать отдельный акт, утверждающий состав Совета Министров. Полагаем, что теперь в этом отпада необходимость, поскольку в соответствии со статьей 2 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» все члены Правительства входят в его состав по должности.

По Конституции Республики Беларусь 1994 г. (ч. 2 ст. 107; до внесения изменений и дополнений в 1996 г.) Премьер-министр, его заместители, министры иностранных дел, финансов, обороны, внутренних дел, Председатель Комитета государственной безопасности назначались и освобождались от должности Президентом с согласия Верховного Совета.

В разных странах порядок образования правительств неодинаков. Так, в Польской Республике Президент выдвигает кандидатуру Председателя Совета Министров, который предлагает состав Совета Министров. Президент назначает Председателя вместе с остальными членами Совета Министров и принимает присягу членов вновь образованного Совета Министров. Председатель в течение 14 дней со дня назначения представляет Сейму программу деятельности Совета Министров с предложением выразить ему доверие (ст. 154 Конституции Польской Республики). Сейм может сам избрать Председателя Совета Министров и предложенных им членов, если Совет Министров не сформирован в установленном порядке и в предусмотренные сроки или ему не вынесен вотум доверия (ст. 154 Конституции). Президент вынужден назначить избранный таким образом Совет Министров и принять присягу его членов.

МЕСТО СОВЕТА МИНИСТРОВ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ В СИСТЕМЕ ИНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

Совет Министров Республики Беларусь — Правительство Республики Беларусь — центральный и коллегиальный орган государственного управления. В статье 1 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что Совет Министров является «коллегиальным центральным органом государственного управления Республики Беларусь, призванным осуществлять исполнительную власть в Республике Беларусь и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти».

Из этого определения следует, что Совет Министров призван осуществлять исполнительную власть в Республике Беларусь. Подобное предназначение отличает его от Национального собрания, судов и прокуратуры. Парламент — Национальное собрание — является законодательным органом, т.е. он осуществляет законодательную власть (ст. 90 Конституции). Судебную власть реализуют суды (ст. 109 Конституции), однако вряд ли можно согласиться с тем, что и Конституционный Суд призван осуществлять судебную власть. Он осуществляет контроль за конституционностью нормативных актов в государстве (ст. 116 Конституции).

Главное предназначение прокуратуры — осуществление надзора за точностью и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов (ст. 125 Конституции).

Совет Министров — орган Республики Беларусь. Полномочия Совета Министров распространяются на всю территорию республики.

Президент Республики Беларусь является Главой государства и избирается всем населением республики. Он обладает определенными полномочиями по отношению ко всем ветвям власти, но наиболее широкими — в отношении исполнительной власти.

Отношения Правительства с Президентом строятся как отношения подчиненного с руководителем. Однако прямого указания об этом в законодательстве нет. Такой вывод вытекает из законодательства, статуса Президента и его конкретной деятельности. Президент занимается наиболее важными вопросами хозяйственного, социально-культурного и административно-политического характера, решение которых относится и к компетенции Правительства. Он не всегда принимает декреты, указы по указанным вопросам, а направляет деятельность Правительства в нужное русло и иными способами оказывает ему помощь, указывает на недостатки, упущения, требуя их устранения.

Президент ответственен за успешную работу Правительства, и эта ответственность определяется многими обстоятельствами. Наиболее важными из них являются следующие.

По существу, исключительно Президент формирует Правительство. Успехи в работе любого органа, в том числе и Правительства, зависят от кадров, руководителей, их компетентности.

Президент определяет идеологию во всех сферах деятельности Правительства. Правительство обязано руководствоваться такими идеологическими установками и следовать им.

Кроме того, Правительство в соответствии с частью 2 статьи 106 Конституции и частью 1 статьи 2 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» в своей деятельности подотчетно Президенту. Подотчетность выражается в том, что Правительство по мере необходимости обязано представлять Президенту отчет о своей деятельности.

Отчет — это форма контроля за деятельностью Правительства, важная управленческая функция. Отчет может быть как о всей деятельности за определенный период, так и по отдельным вопросам.

Существуют и иные формы контроля. Президент, например, вправе отменять акты Правительства (п. 25 ст. 34 Конституции), председательствовать на заседаниях Совета Министров. В ряде случаев Правительство может строить отношения с Национальным собранием только с разрешения или согласия Президента.

Указом Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. утверждена Директива о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономического развития страны, в которой отмечаются недостатки в деятельности Правительства и подчеркивается, что необходимо сделать для их устранения.

Нередко в правовых актах Президента, решающих (регулирующих) те или иные вопросы, даются прямые указания (предписания, поручения) Совету Министров. Так, в Указе Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. № 16 «Вопросы закрытого акционерного общества по выпуску бытовых холодильников "Атлант"» предписано Совету Министров принять меры по реализации настоящего Указа. В Указе от 14 января 2000 г. № 17 «О введении оффшорного сбора» Совету Министров поручено в месячный срок утвердить перечень работ и услуг, с оплаты которых снимается оффшорный сбор.

Отношения Совета Министров с Национальным собранием строятся по нескольким направлениям:

утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении;
заслушивание доклада Премьер-министра о программе деятельности Правительства;
рассмотрение по инициативе Премьер-министра вопроса о доверии Правительству;
дача согласия Президенту на назначение Премьер-министра;
осуществление Советом Министров законодательной инициативы;
внесение предложения Советом Министров об объявлении рассмотрения проекта закона срочным;
Совет Министров может требовать принятия Палатой представителей окончательного решения по законопроекту, по которому не принят согласованный текст законопроекта;
участие Премьер-министра и других членов Совета Министров в заседаниях палат Национального собрания и их органов.

Правительство ежегодно разрабатывает и представляет Президенту для внесения в Национальное собрание проект республиканского бюджета и отчет об его исполнении.

Проект бюджета первоначально рассматривается в комиссиях Национального собрания, нередко в присутствии представителей Правительства.

С отчетом об исполнении бюджета выступает в Национальном собрании один из членов Правительства. По результатам отчета принимается специальный закон, в котором называется сумма по доходам и расходам и сумма, превышающая расходы над доходами, а также предписание об утверждении отчета (Закон Республики Беларусь от 13 июля 2001 г. № 46-3 «Об утверждении отчета об исполнении республиканского бюджета за 2000 год»).

Палата представителей Национального собрания заслушивает доклад Премьер-министра о программе деятельности Правительства, с которым он должен выступить в двухмесячный срок после назначения его на должность (п. 5 ст. 97 Конституции, ч. 2 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»). В случае ее отклонения Премьер-министр вправе в течение двух месяцев представить повторную программу. Если и повторная программа отклонена, то это означает, что палата выражает вотум недоверия Правительству со всеми вытекающими последствиями.

Премьер-министр имеет право по собственной инициативе поставить вопрос перед Палатой представителей о доверии Правительству по конкретному поводу.

Отношения Совета Министров с Национальным собранием строятся в связи с дачей им согласия на назначение Президентом Премьер-министра. Если Палата представителей дважды отказала в даче такого согласия, то может возникнуть прецедент также для самой Палаты. Президент имеет право распустить Палату и назначить новые выборы или представить в третий раз кандидатуру на должность Премьер-министра.

Совет Министров обладает правом законодательной инициативы. Он может по собственной инициативе, по поручению Президента или в случаях, предусмотренных законодательством, организовывать разработку проектов законов и представлять их в установленном порядке в Палату представителей для рассмотрения.

Рассмотрение законопроекта может быть объявлено срочным. Правительство поступает так только по поручению Президента, а с его согласия оно вправе требовать от Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания принятия на своих заседаниях решения путем голосования в целом за весь внесенный проект или его часть с сохранением лишь тех поправок, которые предложены или приняты Президентом либо Правительством (ч. 5 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).

Если согласительной комиссией не принят согласованный текст законопроекта вследствие отклонения законопроекта Советом Республики, то Совет Министров по поручению Президента может требовать от Палаты представителей принятия окончательного решения.

Премьер-министр и другие члены Совета Министров наделены правом принимать участие в заседаниях Палаты представителей и Совета Республики и их органов, выступать на этих заседаниях вне очереди. Они обязаны на специальных заседаниях палат Национального собрания отвечать на вопросы депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики, а также в установленном порядке — на их запросы (ч. 8 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).

Совет Министров может вступать в отношения с Национальным собранием и по другим поводам, например при рассмотрении законопроектов, затрагивающих его интересы. Следует также отметить, что Совет Министров ответственен перед Национальным собранием, но не подчинен и не подконтролен ему. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что Национальное собрание вряд ли вправе в законах давать указания, поручения Совету Министров по тем или иным вопросам. Подобные предписания могут адресоваться только подчиненным, подконтрольным органам. Национальное собрание не уполномочено и не в состоянии проконтролировать выполнение таких предписаний. Кроме того, подобные предписания противоречат Закону «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Законы являются нормативными правовыми актами, а названные предписания могут быть и индивидуальными, адресованными конкретному лицу, органу государственного управления.

Следовательно, давая такие указания, поручения, Национальное собрание не только выходит за пределы своей компетенции, но и нарушает одно из требований, предъявляемых к нормативным правовым актам. Совет Министров издает постановления на основании и во исполнение законов. Между тем Национальное собрание не наделено правом заслушивать отчеты Совета Министров, поскольку последний ему не подчинен.

Национальное собрание — это, в первую очередь, законодательный орган, который лишь частично обладает правом контроля. Контроль за деятельностью Правительства осуществляет только Президент. Генеральный прокурор, Комитет государственного контроля не вправе осуществлять контроль за деятельностью Совета Министров. Не имеют права на подобный контроль и суды, за исключением Конституционного суда. Последний осуществляет контроль за соответствием постановлений Совета Министров Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам Республики Беларусь, декретам, указам Президента (ст. 116 Конституции).

Совет Министров — центральный орган государственного управления. Он возвышается над, всеми иными органами государственного управления. Тем не менее он не является высшим органом государственного управления, и не все эти органы ему Подчинены. Отдельные органы государственного управления подчиняются непосредственно Президенту. Пределы и порядок подчинения также определяются Президентом.

Совет Министров осуществляет руководство подчиненными ему республиканскими органами государственного управления. Он направляет и контролирует их работу, вправе определять их правовой статус, если иное не предусмотрено актами Президента, отменять акты, привлекать руководителей министерств и других республиканских органов государственного управления к дисциплинарной ответственности, кроме увольнения, перевода на другую работу, понижения в должности и правах. В части 7 статьи 143 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» дисциплинарные полномочия Совета Министров не ограничиваются подчиненными ему министерствами и другими республиканскими органами государственного управления.

Законодательство регулирует также и взаимоотношения Совета Министров с местными исполнительными и распорядительными органами (гл. 4 указанного Закона) и с местными Советами (ст. 17 Закона).

Местные исполнительные комитеты не подчинены Совету Министров. Областные и Минский городской исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Совету Министров лишь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства (ч. 6 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»).

Совет Министров вместе с местными Советами депутатов в целях учета интересов Республики Беларусь и административно-территориальных единиц в соответствии с действующим законодательством определяет степень и порядок их участия в выполнении общегосударственных программ, совместных проектов, рассматривает предложения этих Советов. Решения местных Советов должны соответствовать действующему законодательству, а следовательно, и актам Совета Министров.

На Премьер-министре лежит обязанность информировать Президента об основных направлениях деятельности Правительства и всех важнейших его решениях, а также осуществлять полномочия Президента в случае вакансии такой должности или невозможности исполнения им своих обязанностей по предусмотренным основаниям.

В Конституции и в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» не предусмотрена процедура выдвижения кандидатуры на должность Премьер-министра. Правом выдвигать кандидатуру на должность Премьер-министра обладает исключительно Президент. При этом возможно участие Администрации Президента, которая занимается вопросами кадровой политики. Не установлен также срок, в течение которого Президент, заняв свою должность, обязан представить кандидатуру в Палату представителей для дачи согласия на назначение Премьер-министра. Обоснованным было бы определить такой срок в Конституции и вышеупомянутом Законе.

В Регламенте Палаты представителей (гл.30) подробно урегулирован порядок дачи согласия Президенту на назначение Премьер-министра. Представление Президента рассматривается в постоянных комиссиях Палаты представителей, которые дают заключения. Заключения докладываются перед голосованием постоянной комиссии, к ведению которой относятся вопросы государственного строительства. Депутаты вправе задавать вопросы как Президенту, так и самому кандидату на должность Премьер-министра. Каждый из них может высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, агитировать за или против нее. В Республике Беларусь Премьер-министр наделен определенными правами в вопросе формирования Правительства. Преимущественно такими правами обладает Президент.

Заместителей Премьер-министра назначает на должность и освобождает от должности Президент по предложению Премьер-министра. Заместители Премьер-министра осуществляют координацию деятельности республиканских органов Государственного управления, подчиненных Совету Министров, контроль за их работой и дают им указания по обеспечению исполнения Конституции, законов, актов Президента, постановлений Совета Министров, распоряжений Премьер-министра и по иным вопросам их деятельности.

Заместители Премьер-министра предварительно рассматривают предложения и проекты документов, внесенных в Совет Министров, исполняют иные обязанности в соответствии с распределением обязанностей и несут ответственность за состояние дел в управляемых ими отраслях экономики и сферах деятельности (ст. 21 Закона).

В состав Совета Министров кроме министров могут входить руководители иных республиканских органов государственного управления (ч. 4 ст. 106 Конституции). В соответствии с пунктом 2 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 в состав Совета Министров Республики Беларусь все входят по должности.

Таким образом, формулировка пункта 2 Указа не идентична формулировке части 4 статьи 106 Конституции и статьи 18 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», что дает повод для определенных размышлений. В части 4 статьи 106 Конституции и статье 18 данного Закона главными и обязательными членами Правительства названы министры, а руководители иных республиканских органов государственного управления только могли входить в состав Совета Министров.

В настоящее время членами Правительства являются все по должности, и приоритет отдан не законодательно признанным министрам, а руководителю Администрации Президента, Председателю Комитета государственного контроля, Председателю Правления Национального банка. Президенту Национальной академии наук Беларуси.

Попытка рассматривать Президиум как организационную форму работы Совета Министров, вероятно, заложена в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» (гл. 7), но не доведена до логического конца. В этой связи часть 1 статьи 27 указанного Закона и часть 2 пункта 2 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» следовало бы сформулировать примерно так: «Для оперативного решения вопросов Совет Министров может проводить заседания в составе Премьер-министра и заместителей Премьер-министра. По решению Президента в таких заседаниях могут участвовать иные члены правительства».