Современная бюджетная политика РФ. 3

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

КАФЕДРА ФИНАНСОВ

КУРСОВАЯ РАБОТА

по курсу «Финансы»

на тему № 15 Современная бюджетная политика РФ.

студентки  Иовлевой Александры Геннадьевны   группы з-353 

                                                    заочного факультета  

преподаватель  Жилюк Д.А.

Санкт-Петербург 2013год

Содержание

Введение

Актуальность исследования. В настоящее время мировой опыт свидетельствует об усложнении и расширении такой функции государственного управления как финансово-бюджетный контроль, который можно признать гарантом стабильности бюджетной системы любого государства, в особенности, на этапе преодоления многими государствами последствий мирового финансового кризиса. Российская Федерация не является исключением: для скорейшего перехода на инновационный путь развития, обозначенный руководством страны, необходимо реформировать всю систему государственного управления, уделяя особое внимание предварительному финансово-бюджетному контролю.

В целом предварительный финансово-бюджетный контроль – это категория правовая, политическая и экономическая. В связи с чем,  ежегодно меняющаяся политическая и экономическая обстановка в стране и в мире расставляет новые акценты в направлениях предварительного финансово-бюджетного контроля, что обуславливает актуальность вопросов, возникающих в ходе его реализации. Учитывая необходимость реализации положений, сформулированных в данном Бюджетном послании, Счетная палата Российской Федерации в рамках осуществления предварительного финансово-бюджетного контроля при подготовке заключения на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» использовала результаты 61-ой проверки и экспертно-аналитического мероприятия, проведенных в 71-м субъекте бюджетного планирования, главных распорядителях средств федерального бюджета и иных участниках бюджетного процесса1, что подчеркивает важность предварительного финансово-бюджетного контроля в обеспечении принципов результативности, эффективности и целесообразности использования бюджетных средств, а также достоверности бюджета.  

Цель исследования состоит в изучении современной бюджетной политики РФ.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

– обосновать понятие финансово-бюджетного контроля к функциям государственного управления;

– определить место бюджетного контроля в системе государственного управления.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении предварительного бюджетного контроля.

Предметом исследования является совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетную политику в реализации стратегии государства.

1. Бюджетная политика в реализации стратегии государства

1.1. Актуальные проблемы осуществления внешнего государственного бюджетного контроля

Осуществление заимствований в целях покрытия бюджетного дефицита, которое неминуемо влечет за собой образование государственного долга, присуще в той или иной степени всем странам: и промышленно развитым, и развивающимся, и слаборазвитым в экономическом смысле государствам.

Особая социально-экономическая значимость института государственного долга обусловливает необходимость функционирования комплексного и действенного финансового контроля за состоянием и управлением государственным долгом, в том числе на уровне субъекта Российской Федерации. В этой связи несовершенство законодательства в области привлечения для покрытия дефицита бюджета долговых обязательств не только не способствует, а скорее препятствует осуществлению органами внешнего государственного финансового контроля государственного аудита состояния и управления государственным долгом.

В свете изменения приоритетов бюджетной системы (ориентированности на результат) на сегодняшний день наряду с традиционными направлениями финансового контроля, нацеленными на обеспечение законности финансовых операций, активными темпами развивается иное направление контрольной деятельности, в том числе и в долговой сфере, – аудит эффективности, широко применяемый в государственном финансовом контроле зарубежных стран в течение последних десятилетий.

Так, к полномочиям Счетной палаты Российской Федерации Закон2, в частности, относит контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и за использованием кредитных ресурсов, в рамках которого Счетная палата Российской Федерации осуществляет контроль за:

- управлением и обслуживанием  государственного внутреннего и  внешнего долга Российской Федерации;

- законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством Российской Федерации от иностранных государств и финансовых организаций;

- эффективностью размещения  централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе;

- предоставлением государственных  кредитов, а также предоставлением  средств на безвозмездной основе  иностранным государствам и международным организациям (ст. 16 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»).

В отношении постоянно действующих органов внешнего государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации отметим следующее.

Как справедливо отмечают отдельные исследователи, прежде чем контрольный орган приступит к проведению аудита эффективности, он должен получить полную и достоверную финансовую отчетность. При этом достоверность финансовой отчетности может быть проверена только при осуществлении контроля за законностью финансовых операций. Таким образом, проведению аудита эффективности, в частности за состоянием и управлением государственным долгом, всегда предшествует осуществление иных видов финансового контроля, что подтверждает взаимообусловленность различных элементов финансового контроля и, следовательно, целесообразность их правовой регламентации3.

Согласно п. 2.1 СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств»  (далее - Стандарт финансового контроля) аудит эффективности представляет собой тип финансового контроля, осуществляемого посредством проведения контрольного мероприятия, целью которого является определение эффективности использования государственных средств, полученных проверяемыми организациями и учреждениями для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций.

Из вышеприведенной дефиниции следует, что первоосновой определения эффективности использования государственных средств являются достижение запланированных целей и решение поставленных задач.

Однако именно отсутствие законодательно закрепленных целей осуществления государственных заимствований является болевой точкой проведения аудита эффективности состояния государственного долга и управления им, так как осложняет задачу определения принципов, на базе которых может быть осуществлена корректная оценка эффективности проведенных операций.

На федеральном уровне Министерством финансов Российской Федерации ежегодно разрабатываются Основные направления долговой политики на среднесрочную (трехлетнюю) перспективу, устанавливающие целевые ориентиры и задачи управления государственным долгом в Российской Федерации. Проведенное исследование показало, что для регионов разработка подобных документов, определяющих ключевые цели и задачи долговой политики, утверждаемых с ежегодной периодичностью и на среднесрочную перспективу, является скорее не правилом, а исключением. Положительным примером в этом плане может служить Концепция управления государственным долгом Санкт-Петербурга в 2004 - 2008 гг., утвержденная Постановлением правительства Санкт-Петербурга от 28 января 2004 г. N 57, при этом информация об аналогичных документах на последующие периоды на официальном сайте Комитета финансов г. Санкт-Петербурга отсутствует.

В этой связи в рамках реализации принципа самостоятельности бюджетов и необходимости усиления долговременной ориентации долговой политики приоритетным направлением совершенствования механизмов управления государственным долгом на уровне субъекта Российской Федерации служит разработка стратегий (концепций) управления региональным долгом каждого отдельно взятого субъекта Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Долговая стратегия (концепция) может включать в себя такие направления, как обслуживание имеющегося долга, привлечение новых финансовых ресурсов, использование заемных средств. В каждом из этих блоков необходимо четко сформулировать цели, методы и ожидаемые результаты.

Эффективность использования государственных средств характеризуется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение, как следует из п. 3.1 Стандарта финансового контроля.

Статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ, регламентирующая принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, устанавливает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В настоящее время данный принцип носит явно декларативный характер ввиду отсутствия легального определения понятия «заданный результат» и требований к оценке этого результата.

1.2. Законодательство в бюджетной  политике государства

С 2006 г. Основные направления долговой политики в Российской Федерации на среднесрочную (трехлетнюю) перспективу предусматривали необходимость определения критериев эффективности управления государственным долгом, однако до сих пор целостная система оценки эффективности не сформирована и, как следствие, не установлена нормативным правовым актом.

При таком положении вещей закрепление в качестве одного из направлений контрольной деятельности оценки эффективности состояния привлеченных для покрытия дефицита бюджета долговых обязательств, их использования, обслуживания и погашения является бессмысленным с позиции того, что в отсутствие выработанных и нормативно закрепленных критериев эффективности проведение действенного контроля невозможно.

Вместе с тем Министерством финансов Российской Федерации в процессе регулирования, а Счетной палатой Российской Федерации - контроля используются принципы критериальной оценки эффективности долговых операций с позиции достижения целей и выполнения задач Основных направлений долговой политики.

Так, согласно отчету Счетной палаты Российской Федерации о результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности управления Министерством финансов Российской Федерации государственным долгом Российской Федерации с учетом целей и задач государственной политики в долговой сфере»4, в основу данного контрольного мероприятия были положены следующие показатели:

- государственный долг  Российской Федерации в процентах  к ВВП;

- доля государственного  внутреннего долга в общем объеме государственного долга Российской Федерации;

- доля расходов по обслуживанию  государственного долга в общем  объеме расходов федерального  бюджета;

- доля рыночного долга, выраженного в государственных  ценных бумагах, в общем объеме  государственного долга Российской Федерации;

- отношение годовой суммы  платежей по погашению и обслуживанию  государственного долга к доходам  федерального бюджета;

- отношение государственного  долга Российской Федерации к  доходам федерального бюджета;

- отношение государственного внешнего долга Российской Федерации к годовому объему экспорта товаров и услуг;

- отношение годовой суммы  платежей по погашению и обслуживанию  государственного внешнего долга  к годовому объему экспорта  товаров и услуг.

В заключительной части указанного отчета обращается внимание на то, что в проверяемом периоде (2007 - 2010 гг.) Министерством финансов Российской Федерации осуществлялась оценка эффективности отдельных операций с государственными долговыми обязательствами, а также применялись отдельные показатели, характеризующие достижение основных целей и задач долговой политики. Однако применительно к общим вопросам оценки эффективности управления государственным долгом Российской Федерации в настоящее время критерии оценки эффективности данного управления какими-либо нормативными правовыми актами не определены.

Кроме того, как следует из заключительной части данного отчета, перечень использованных при проведенном контрольном мероприятии показателей оценки эффективности управления государственным долгом является неполным и отражает только одно из направлений долговой политики - обеспечение долговой устойчивости и текущей способности исполнения государством принятых обязательств.

Представляется, что в процессе совместной практической и экспертно-аналитической деятельности постоянно действующего органа внешнего государственного финансового контроля и других государственных органов, участвующих в правоотношениях в сфере государственного долга (главным образом финансового органа), система показателей оценки эффективности состояния и управления государственным долгом подлежит дальнейшей диверсификации в соответствии с поставленными целями и определенными задачами долговой политики. В частности, на наш взгляд, она может быть дополнена таким индикатором, как оценка эффективности администрирования управления государственным долгом, представляющая собой отношение суммы расходов, возникающих при управлении государственным долгом, к сумме самого долга.

В любом случае выработанные критерии оценки эффективности, как уже отмечалось выше, подлежат законодательному закреплению, что позволит создать необходимые правовые гарантии эффективного контроля за состоянием и управлением государственным долгом.

Что же касается уровня законодательного закрепления оценочных критериев, то перспективным является их установление применительно к каждому субъекту Российской Федерации на основе ключевых целей и задач региональных долговых политик. Однако такой подход не позволит выработать единые критерии реализации аудита эффективности на всей территории государства.

Поэтому в современных условиях целесообразно правовое закрепление по крайней мере основных оценочных показателей, без которых цель аудита эффективности не может быть реализована (так называемый minimum minimorum), на федеральном уровне, что обеспечит единообразие и исключит субъективизм в практике органов государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации, а также создаст условия для разработки на их основе единых методов проведения аудита эффективности состояния и управления государственным долгом. Ведь утвержденный и применяемый в рамках контрольной деятельности Счетной палатой Российской Федерации Стандарт финансового контроля «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» не является обязательным для других контрольно-счетных органов Российской Федерации. Правовые основы проведения аудита эффективности и система критериев оценки эффективности могут найти свое отражение, соответственно, в федеральном законе о государственном финансовом контроле и в федеральном законе о государственном долге, необходимость разработки и принятия которых существует уже длительное время.

В заключение хотелось бы также обратить внимание на то, что в ст. 1«Цель контроля» Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г., указано, что контроль - это не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

Исходя из вышесказанного, можно заключить, что существующая на сегодняшний день в России система аудита эффективности, в том числе за состоянием и управлением государственным долгом, является несколько незавершенной ввиду отсутствия в действующем законодательстве института ответственности за неэффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом, что, как следствие, лишает смысла саму цель аудита эффективности – повышение качества и результативности управления государственными финансами.

2. Основные направления совершенствования бюджетной политики в России

1. Дискреционная бюджетная политика

Слово «фискальный» происходит от латинского fiscus, что означает государственная казна или сокровищница денежных средств, собираемых государством, главным образом посредством налогов с населения. Поэтому синонимом фискальной политики является налоговая политика государства.

В большинстве стран доходная часть бюджетов формируется более чем на 90 % за счет налогов с юридических и физических лиц, т. е. с предприятий и домашних хозяйств. С возникновением государства взимание налогов служило прежде всего содержанию его аппарата — учреждений власти. Такие расходы являются составной частью фискальной политики государства. Экономическая теория включает в свой предмет фискальную политику государства в той мере, в какой она влияет на макроэкономическое рьночное равновесие и на воспроизводство доходов общества в целом при полном или неполном использовании его ресурсов.

Это влияние и выражается в определении фискальной политики как дискреционной (от латинского discretio — действие по своему усмотрению).

Дискреционной фискальной политикой государства называется его сознательное манипулирование налогами и бюджетными расходами в целях достижения динамичного рыночного равновесия и максимизации производства доходов общества для повышения жизненного уровня населения.

Дискреционная фискальная политика в большинстве развитых стран признана объективно необходимой и законодательно закреплена. Так, в США в 1978 г. был принят закон о полной занятости и сбалансированном росте экономики, известный как закон Хемфри-Хоукинса. Он требует от правительства выработки целей экономики на каждые пять лет и формулирования плановой программы их достижения. Еще ранее, начиная с 60-х гг., аналогичные программы планового развития экономики разрабатывались и реализовывались во Франции, Англии, Германии и других странах Европы. Хотя на разных этапах значение дискреционной фискальной политики и плановых государственных программ менялось, тем не менее, они постоянно используются для регулирования рыночной экономики.

Дискреционная налогово-бюджетная политика – сознательные действия государства, направленные на изменение государственных расходов и налогов.

Проиллюстрируем влияние государственных расходов на совокупный спрос.

Рис.2. Влияние государственных расходов на совокупный спрос

Если функция совокупного спроса AD1 = С+ I дает равновесный ЧВП1, то функция совокупного спроса АD2 = С+ I + G дает его более высокий уровень — ЧВП2.

Государственные расходы подобно инвестициям обладают эффектом мультипликации. Мультипликатор государственных расходов показывает, насколько возрастает равновесный ЧНП в результате роста государственных расходов: k = ΔЧВП/ΔG .

Иными словами, государственные расходы в случае своего роста, подобно инвестициям, могут вызывать значительный рост равновесного объема ЧВП.

При изучении налогово-бюджетной политики используют кейнсианскую функцию потребления:

С=а+b(У-Т);

а - автономное потребление;

У-Т – располагаемый доход;

b – предельная склонность  к потреблению (mpc).

Помимо дискреционной политики, выделяют недискреционную.

2. Недискреционная бюджетная политика

Суть недискреционной политики – автоматическое внесение изменений в уровень государственных расходов за счет встроенных стабилизаторов, например, налоговых поступлений. Система предусматривает изъятие такого налога, который пропорционален величине валового продукта национальной экономики, что способствует стабилизации рынка.

Основное отличие, которым обладает недискреционая фискальная политика – это увеличение или уменьшение налоговых поступлений пропорционально росту или снижению ВВП за счет срабатывания встроенных стабилизаторов. Встроенные стабилизаторы – это любые меры, призванные автоматически сократить дефицит бюджета в фазе спада или увеличить бюджетные поступления во время экономического роста.

Благодаря наличию встроенных стабилизаторов, сама собой отпадает необходимость в прогнозировании рыночной конъюнктуры. Циклические колебания в экономике сглаживаются довольно быстро, а правительство может отсрочить принятие решения об избавлении от последствий экономического спада и лучше изучить текущую ситуацию на рынке.

Целенаправленное следование принципам недискреционной фискальной политики дает возможность налоговым поступлениям расти пропорционально развитию национальной экономики. Это позволяет автоматически регулировать состояние национальной экономики, не прибегая к экономическому прогнозированию и мерам, направленным на насильственное регулирование экономики.

Среди встроенных стабилизаторов недискреционной системы следует выделить всевозможные социальные выплаты, в том числе пособия по безработице. Когда занятость достаточно высока, налоги, необходимые для выплат пособий по безработице, возрастают. Однако как только занятость падает, соответствующим государственным органам нужно выплачивать из резервного фонда денежные пособия тем людям, которые лишились работы в период кризиса.

С учетом этого, в период экономического роста происходит наполнение фонда, а в момент спада накопления используются для того, чтобы смягчить последствия кризиса и поддержать прежний уровень потребления. Кроме того, размер налогов на заработную плату зависит от количества рабочих мест, созданных в результате экономического подъема, или, наоборот, утраченных вследствие спада в экономической системе.

Одним из основных встроенных стабилизаторов недискреционной фискальной политики являются благотворительные выплаты, находящиеся вне рамок существующей в государстве системы государственного страхования, поскольку подобные финансовые вливания носят антициклический характер.

Аналогом встроенных стабилизаторов являются программы, направленные на помощь фермерским хозяйствам: как только стоимость сельскохозяйственной продукции падает, правительство скупает ее, однако с приближением инфляции с государственных складов на рынок начинают поставляться ранее закупленные товары.

2.3 Стимулирующая  и сдерживающая бюджетная политика

Определим различия дискреционной и прочих политик:

Стимулирующая налогово-бюджетная политика, применяется в условиях экономического спада. Государственные расходы (G) увеличиваются, налоги (T) падают.

Сдерживающая налогово-бюджетная политика. Для сдерживания инфляции в условиях экономического роста. Государственные расходы (G) падают, налоги (T) повышаются.

Представим современные реалии бюджетно-налоговой политики.

Бюджетная политика ограничивает как федеральный бюджет, так и региональные и местные бюджеты, самостоятельность которых, несмотря на все усилия по разграничению полномочий, сужаются, в т. ч. и посредством установления требований исполнения федеральных стандартов.

Бюджетная политика современной России подвержена кризисным явлениям.

Экономисты различных школ по-разному определяют роль, значение и причины экономических кризисов.

В классической школе к кризису относились как к событию. Которое возможно избежать благодаря необходимым действиям, также, например Смит полагал, что сам рынок благодаря саморегулированию может избежать этой фазы.

Например, марксисты считали, что без кризиса не возможно развитие ни одной экономики; кризис – это необходимый этап в развитии.

В завершении отметим, что опыт устранения кризисных явлений прошлых лет немаловажен для борьбы с современным финансово-экономическим кризисом.

Справочно отметим, что в конце января 2008 года произошел обвал на всех фондовых биржах. В сентябре 2008 года мировой финансовый кризис вступил в активную фазу.

По моему мнению, на современный финансовый кризис оказали влияние факторы, среди которых выделяют:

• общую цикличность экономического развития;
• перегрев кредитного рынка;
• перегрев фондового рынка;
• ипотечный кризис;
• злоупотребление применением кредитных дефолтных свопов  и иных деривативов.

Так, мировой экономический кризис, сопровождавшийся сильным падением мировых цен на энергоносители, серьезно ударил по российской экономике и ее бюджетной составляющей.

Рис.3. Доходы и расходы Федерального бюджета в динамике, трлн. рублей5

Бюджетные расходы в целом способствовали реализации приоритетов экономического и социального развития страны6

Наибольшими темпами растут расходы на здравоохранение и спорт, национальную безопасность и правоохранительную деятельность, национальную экономику, а также межбюджетные трансферты субъектам Российской Федерации и бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Таблица 1 - Абсолютная динамика плановых расходов федерального бюджета РФ на 2011-2012 гг.7