Современная государственная региональная политика России
47
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
НОВГОРОДСКИЙ ФИЛИАЛ
Кафедра экономики и маркетинга
КУРСОВАЯ РАБОТА
ПО КУРСУ: «Региональная экономика и управление»
НА ТЕМУ: «Современная государственная региональная политика России»
РАБОТУ ВЫПОЛНИЛА
СТУДЕНКА ГРУППЫ:
4-08 нго
Кунилова Ю.Н.
ПРЕПОДАВАТЕЛЬ:
к.геогр.н., доцент
Давыдова С. Г.
Великий Новгород
2012
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………
ГЛАВА 1. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И ЕЁ ОСОБЕННОСТИ В
РОССИИ………………………………………………………………
1.1.Региональная политика её элементы и особенности……………… 6
1.2. Содержание региональной политики в программных
документах……………………………………………………
1.3.Типологическая шкала вариантов государственной
региональной политики………………………………………………… 17
ГЛАВА 2. ИНСТРУМЕНТЫ, ОБЪЕКТЫ И РЕАЛИЗАЦИЯ
РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ. СЕВЕРО-ЗАПАДНЫЙ РЕГИОН.……….22
2.1. Региональная политика - инструмент разрешения пространствен-ного развития…………………………………………………………
2.2. Проблемы выбора объектов региональной политики…………… 25 2.3. Региональная политика Новгородской области.......................
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…………………………… 37
ПРИЛОЖЕНИЯ……………………………………………………
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы: «Современная государственная региональная политика России» обусловлена тем, что изменения, происходящие в последние годы во всех странах мира, в том числе и в России, значительно актуализируют саму проблематику властных отношений на региональном уровне и делают необходимым их углубленное исследование поскольку по словам Г. Грефа: «Последние годы у федеральных властей не особенно доходили руки до регионов. Мы были заняты решением грандиозных макроэкономических проблем» [14,с.].
Источниками данной работы являются: нормативно правовые документы - России, Новгородской области, статистические отчёты Госкомстата России.
Историография по данной проблеме представлена достаточно широко, что подтверждает актуальность выбранной темы. Наиболее известными специалистом по данной проблеме в России являются А. Швецов, Е. Андреева, Л. Резников и другие.
А. Швецов полагает, что «Стремясь изменить внешние формы государственной региональной политики - реформаторы явно не в состоянии наполнить эти формы новым содержанием, и пытаются вместилищем в основном все тех же — характерных для высококонцентрированного унитарного государства — отношений, с которыми велась столь непримиримая борьба». [22, с.21].
Е. Андреева и А. Швецов считают, что «на пути подлинно системной модернизации государственной региональной политики были немалые объективные трудности. Среди них — взаимоусиливающиеся негативные последствия системного кризиса и всеобщих радикальных реформ, серьезные «сбои» в механизме власти, связанные с принципиальными изменениями в ее природе и структуре, сложности выстраивания нового порядка взаимоотношений властных органов с субъектами разгосударствленной экономики, и др.». [27,с.13].
Л. Резников уверен, что «Особую роль в неуспехах на этом поприще сыграло то, что региональная проблематика после периода вынужденного пристального внимания к ней со стороны федеральных властей, вызванного бурным процессом стихийной «суверенизации регионов» начала 90-х годов, к концу десятилетия де-факто перестала быть приоритетом властных органов». [19, с.118].
Проблемы формирования региональной политики на Европейском Севере в 2000-е гг. до сих пор не нашли достаточно полного отражения в научной литературе. Из наиболее значимых необходимо отметить работу В.А. Ильина «Модернизация промышленного сектора региона». В ней проводится анализ последствий экономических реформ для различных секторов региональной индустрии; рассматривается состояние промышленного производства и его рыночного потенциала.
Продолжает данную тематику монография Л. Г. Иогмана «Организационно-экономические основы модернизации промышленности региона». В ней излагаются результаты исследования процессов модернизации промышленности на восстановительном этапе рыночных трансформаций.
В работе Г. С. Изотовой «Бюджетная безопасность региона: методы обеспечения» рассматриваются теоретико-методологические и методические аспекты обеспечения бюджетной безопасности региона. Определены показатели и критерии бюджетной безопасности, обоснованы методы ее повышения. Значительное место в работе уделено вопросам «совершенствования межбюджетных отношений, организации планирования и прогнозирования развития региональной бюджетной системы». [7,с.433].
Объект исследования – государственная региональная политика в России.
Предметом исследования является региональная политика в регионах России в целом и рассмотрение Северо-западного региона, в частности Новгородской области.
Целью данной курсовой работы является изучение проблем и особенностей региональной политики в регионах России.
Для достижения цели курсовой работы, определены следующие задачи:
1. Охарактеризовать региональную политику её элементы и особенности.
2.Проанализировать содержание региональной политики в программных документах
3.Описать типологическую шкалу вариантов государственной региональной политики.
4.Выявить особенности региональной политики как инструмента разрешения пространственного развития
5.Исследовать проблемы выбора объектов региональной политики
6. Дать характеристику региональной политики в Северо-западном регионе, в частности в Новгородской области.
Методы исследования. Теоретико-методологическую основу курсовой работы составляют диалектический подход к изучению конкретных экономических и социальных явлений. В работе использовались методы: диалектический, системный и сравнительно-правовой, статистический.
ГЛАВА 1. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И ЕЁ ОСОБЕННОСТИ В РОССИИ
1.1. Региональная политика, её элементы и особенности
«Регион (лат. regio — «страна», «область») — определённая территория, обладающая целостностью и взаимосвязью её составных элементов. Также используется в значении территориальной единицы государства». [11,с.13]. В России как общее название субъекта Федерации. Россия, согласно статье 5 Конституции 1993 года, состоит из равноправных субъектов. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты федерации между собой равноправны и не имеют права выхода из ее состава. [1,с.6].
Существует несколько трактовок определения регион. Причем регион далеко не всегда выступает в качестве территориальной единицы государства.
В рамках географической трактовки регион определяется как район, большой участок суши, часть земной поверхности со специальными физико-географическими параметрами, географическая единица, определяемая географическими рубежами.
Экономическая трактовка подразумевает под регионом часть территории, где существует система связи между хозяйственными субъектами, подсистему всего социально-экономического комплекса страны, сложный территориально-экономический комплекс со своей структурой связи с внешней и внутренней средой.
Социально-политическая трактовка региона показывает регион в качестве социально-территориальной общности, то есть совокупности социальных, экономических, политических факторов развития территории. Сюда входит целый набор характеристик такие как: этнический состав населения, трудовые ресурсы, социальная инфраструктура, социально-психологический климат, политические аспекты развития региона, культурные факторы.
«Региональная политика — составная часть государственного регулирования; комплекс законодательных, административных и экономических мероприятий, способствующих наиболее рациональному размещению производительных сил и выравниванию уровня жизни населения. Является составной частью политики государства, направленная на организацию национального пространства в соответствии с избранной стратегией развития». [6,с.13].
Основными объектами являются: административно-
Региональная политика охватывает все важнейшие отрасли материального производства, занятость населения, размещение сферы обслуживания, стимулирование туризма. Главная цель региональной политики заключается в сглаживании наиболее острых социальных и экономических диспропорций между отдельными районами страны.
Методы проведения региональной политики: 1) выделение «нуждающихся» районов, по отношению к которым государство должно проводить региональную политику; 2) «реанимация» депрессивных районов; 3) «стимулирующая» политика, - «компенсирующая» политика.
Меры региональной политики в депрессивных и нуждающихся районах страны предусматривают: 1) прямую финансовую помощь; 2) займы на выгодных условиях и налоговые льготы; 3) создание за счет государства производственной и социальной инфраструктуры; 4) размещение государственных заказов; 5) политика направления в необходимое русло миграционных потоков населения.
Элементами региональной политики являются:
1. Налоговая политика — определение налоговых платежей и льгот, определяющих налоговую систему региона и режим налогообложения предпринимательской деятельности.
2. Бюджетная политика — механизм формирования и использования государственных финансовых ресурсов и их перераспределения между регионами.
3. Ценовая политика — государственное регулирование цен и тарифов, способы и формы этого регулирования.
4. Инвестиционная политика — мера по поддержке инвестиционной активности хозяйствующих субъектов, распределению бюджетных капиталовложений.
5. Структурная политика — система мер по поддержке и реструктуризации предприятий.
6. Социальная политика — определение условий и требований к хозяйствующим субъектам ради достижения внеэкономических целей.
7.Институциональная политика.
В настоящее время действия федеральной власти (во всех ее организационных компонентах, включая главу государства, парламентские палаты, правительство, министерства и ведомства), касающиеся решения государственно значимых задач регионального и местного развития, на протяжении пятнадцатилетнего реформационного периода так и не обрели того качества системной целостности, которое единственно могло бы дать достаточные основания квалифицировать их как полноценную региональную политику.
«Сегодня можно уверенно утверждать, что в России не существует государственной региональной политики, если понимать под последней целостную систему спланированных, целенаправленных, рассчитанных на перспективу, согласованных, ресурснообеспеченных, ситуативно разнообразных, транспарентных и легитимных специальных воздействий на территориально опосредованные социально-экономические процессы исходя из общегосударственных интересов».[26,с.15].
Вместо региональной политики в этом понимании налицо хаотично складывающаяся практика произвольно и кулуарно принимаемых разрозненных решений. Они облекаются в весьма многообразные формы («межбюджетных трансфертов», «приоритетных национальных проектов», «федеральных целевых программ», «государственных капитальных вложений»), содержательно сводящиеся, однако, к банальным «подачкам» со стороны «федерального центра» властям отдельных территорий, которые как раз вследствие фискальной активности «центра» лишены источников саморазвития и находятся от него в сильнейшей бюджетной зависимости (в последние годы усугубленной административным диктатом «сверху», связанным прежде всего с фактическим назначением глав исполнительной власти субъектов России). Именно централизованному вложению средств федерального бюджета в экономику и в социальную сферу даже ресурсно богатейших регионов российское правительство продолжает отдавать абсолютное предпочтение.
1) поскольку кризис охватил фактически все регионы страны, следование принципу «индивидуальных решений» должно было бы превратить в их объекты чуть ли не все 89 субъектов Федерации, что исключалось и по ресурсным, и по управленческим мотивам;
2) регионы в качестве таких объектов (для оказания им индивидуальной поддержки) выбирались без использования четких объективных критериев, на основании непрозрачных и нелегитимных процедур и с одной целью — обеспечения политической лояльности региональных элит.
На рубеже столетий наметился было отход от подобной линии, однако федеральным властям не удалось (или не захотелось) преодолеть сильнейшее искушение относительно использования своих огромных административно-финансовых ресурсов для произвольного (не связанного юридически обязательными и содержательно чёткими процедурами) волеизъявления касательно оказания помощи тем или иным регионам и городам страны.
«Всплески подобного «патерналистского» участия «центра» в решении проблем конкретных регионов обычно приурочиваются к соответствующим визитам «в глубинку» главы государства или высокопоставленных российских чиновников. Примечательно также, что мотивами очень многих регионально ориентированных действий федеральных властей выступают вовсе не осознание ими актуальных задач внутренней социально-экономической политики и не забота о развитии тех или иных частей страны».[25,с.22].
Насущные нужды регионального развития, к сожалению, слишком часто приносятся в жертву внешнеполитическим амбициям федеральной власти и внешнеэкономическим ресурсами экспортоориентированного сырьевого, прежде всего, разумеется, нефтегазового транснационального, бизнеса. Следование подобной «стратегии» зачастую приносит больше пользы территориям сопредельных государств, нежели российским регионам, усиливает не внутригосударственные связи последних, а напротив, их внешнюю ориентацию, чреватую ростом угрозы дезинтеграции страны (необходимость борьбы с которой, уместно напомнить, и стала главным аргументом в пользу нынешней «вертикали власти»).
Подобные решения отнюдь не являются необходимым элементом заранее и тщательно отработанной государственной стратегии, а принимаются для всех довольно неожиданно, как бы по вновь и внезапно открывшимся обстоятельствам.
1.2. Содержание региональной политики в программных
документах
«Неупорядоченность действий федеральных властей в сфере регионального развития в известной мере может быть объяснена отсутствием у них устоявшихся знаний о том, какие аспекты региональной жизнедеятельности в нынешних условиях могут и должны являться предметом регулятивного воздействия со стороны федеральной власти, какие цели и задачи она при этом может и должна преследовать и какими средствами допустимо и предпочтительно пользоваться для их реализации». [23, с.80].
Содержательная идентификация предметного поля региональной политики на всём протяжении реформационного периода вызывала весьма серьезные затруднения и до сего времени во многом остается «открытым вопросом». Об этом более чем убедительно свидетельствует отсутствие не только общепризнанных, но даже разделяемых большинством практикующих специалистов и представителей научно-экспертного сообщества мнений на сей счет. Но если в отношении исследовательских кругов отсутствие «базовых» точек зрения по обсуждаемому вопросу следует признать свидетельством наличия нормальной творческой обстановки, то применительно к государственной политике подобную «диверсификацию идей» нельзя считать продуктивной. Принимая решения по региональной проблематике, федеральная власть никак не может отдать предпочтение какому-либо концептуальному подходу, а постоянно мечется и ведет себя непоследовательно, легковесно и компанейски, хватаясь то за одну «спасительную» идею, то за другую и уходя от серьезной постановки дела, от доведения его до логического завершения.
Нехарактерным примером здесь могут служить многолетние усилия Минфина России по отработке механизма финансовой поддержки субъектов Федерации (межбюджетных трансфертов) в идее выравнивания уровней бюджетной обеспеченности на душу населения.
По этому показателю дифференциация регионов в последние годы перестала увеличиваться: разница в 17 раз остается стабильным с 2004 г. Между тем, например, «по объему душевого валового национального продукта дифференциация российских регионов увеличилась с 35 раз в 2004 г. до 43 в 2006 г., по уровню безработицы — соответственно с 29 до 53, а по величине инвестиций в основной капитал в расчете на душу населения — со 158 до 250 раз».[22,с.23].
В связи с этим представляется уместным напомнить, что категория «региональная политика» была введена в нормативно-правовой оборот в июне 1996 г.: президентским указом № 803 «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» [3, с.] регламентировалось некое концептуальное обоснование государственной региональной политики, включавшее характеристику ее основных положений в сфере федерализма и местного самоуправления, в отношении экономического и социального развития страны, а также в национально-этническом плане. Согласно данному документу, под региональной политикой в России понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации. Под регионом понимается часть территории России, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий.
«Регион может совпадать с границами территории субъекта России либо объединять территории нескольких субъектов России».[6, с.12].
Основными целями региональной политики в России являются: а) обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в России; б) создание единого экономического пространства; в) обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией России, независимо от экономических возможностей регионов; г) выравнивание условий социально-экономического развития регионов; д) предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов; е) приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение; ж) максимальное использование природно-климатических особенностей регионов; з) становление и обеспечение гарантий местного самоуправления. [3,с.].
Однако вопреки прямым рекомендациям документа утвержденные им «основные положения» не закрепились в роли нормативно-методического обеспечения деятельности органов государственной власти. Главной тому причиной стала, думается, их реальная незаинтересованность в следовании таким легитимизированным рекомендациям, усиливаемая отсутствием возложенных на эти органы конкретных формально-юридических обязанностей.
Региональная политика как предмет деятельности органов государственной власти, к сожалению, не получила ни конституционного, ни иного собственно законодательного закрепления.
«В Конституции России (статьи 71, 84, 86, 114) упоминаются «внешняя», «внутренняя», «ценовая», «финансовая», «денежная», «кредитная политика», «государственная политика» в областях культуры, науки, образования, социального обеспечения, но только не политика «региональная» [23,с.66]. Не увенчались также успехом неоднократные попытки институциализации региональной политики и урегулирования необходимого комплекса вопросов по ее разработке и реализации путем принятия соответствующего федерального закона.
Кроме того, упомянутый указ оказался преимущественно декларативным, не содержащим востребованных практикой конструктивных идей. Это помогло федеральной власти надолго «забыть» о региональной тематике как неотъемлемой составляющей систематической государственной политики. И потребовалось немало усилий и времени для того, чтобы в новейших правительственных документах (прежде всего — макропрограммного характера) появились специальные фрагменты, посвященные ключевым вопросам регионального развития.
Однако и в этих документах легко обнаруживаются признаки «нетвердости региональных убеждений» федерального правительства. Бросается в глаза то, что соответствующие разделы даже назывались каждый раз по-разному (в официальных правительственных установлениях последних трех—четырех лет.
Имеются в виду, в частности, Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 г. № 1163-р «Об утверждении Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.)» [5,с.]. и Распоряжение Правительства Российской Федерации «Об утверждении Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года и перечня проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012» от 17 ноября 2008 № 1663 – р. (с изменениями на 14 декабря 2009 года). [4,с.].
Регионально ориентированные меры характеризуются в рубриках «Региональная социально-экономическая политика», «Социально-экономическое развитие регионов», «Региональные аспекты социально-экономического развития», «Пространственное развитие российской экономики»). Ознакомление же с их содержанием заставляет еще больше усомниться в том, что федеральная исполнительная власть имеет четкие целостные представления о предметном содержании региональной политики, ее целях и средствах.
Указанные разделы представляют собой плохо структурированные, внутренне противоречивые материалы (где, скажем, параллельно ставятся задачи «развития региональной конкуренции» и «межрегионального выравнивания»), перегруженные декларативными призывами (например, к «созданию равных условий для экономического развития субъектов Федерации»), чрезмерно общими позициями (в частности, о «сокращении различий в социально-экономическом развитии регионов»), ненужными повторами конституционных положений (о «свободном перемещении рабочей силы и капитала на территории страны»). Между макропрогнозами отсутствует необходимая преемственность, которую логично ожидать в документах, характеризующих правительственную политику в рамках неизменного как нас настойчиво заверяли и заверяют) общего курса и, кроме того, принятых фактически друг за другом.
«Встречаются и просто нелепые формулировки; так, в программном установлении 2003 г. в качестве цели региональной политики фигурирует «обеспечение стабильной и предсказуемой федеральной налоговой политики и политики бюджетных расходов».[22,с.26].
При этом, если планы федерального правительства в сфере региональной политики, появившиеся в программных документах 2003—2004 гг., отличались лапидарностью, и в них фигурировали два главных приоритета — «разграничение полномочий между федеральными и региональными органами власти» и «совершенствование механизмов бюджетного выравнивания», то региональный раздел в программе 2006—2008 гг. резко расширен и насыщен массой новомодных категорий, включая «стратегическое планирование», «бюджетирование по результатам», «кластеры», «особые экономические зоны», «территориальные агентства», «региональный мониторинг». С внедрением соответствующих новаций авторы документа связывают «прорыв» в региональном развитии, но пока перечисленное является инструментарием скорее очередной пропагандистской компании, нежели самой реальной региональной политики. Причем вновь воспроизводится неоднократно задействовавшаяся реформаторами трактовка предлагаемых механизмов в качестве целей, а не средств регионального развития. Надо особо отметить: целевой блок — наиболее «узкое место» всех рассматриваемых правительственных программных документов. Правительство, видимо, настолько плохо представляет себе, каких с общегосударственных позиций целей (результатов) оно хочет добиться в региональном развитии, что предпочитает либо лишь касаться этой темы, либо вообще уходить от нее, акцентируя производные (вытекающие интерпретации целей) вопросы о формах и методах федерального содействия региональному развитию.
Ни в одном из документов не найти ни четкого обозначения федеральных интересов в отношении развития тех или иных территориальных частей страны, ни соответствующих целевых показателей и критериев оценки достижения сформулированных государством целей.
«Все «идейное богатство» правительственных программ в этом смысле сводится к таким избитым абстрактным целевым клише, как начинавшиеся «сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов» и «создание равных условий для экономического развития субъектов Российской Федерации», плюс к «развитию и оптимизации в регионах социальной, инженерной, транспортной, рыночной, производственной, телекоммуникационной инфраструктуры». [22,с.25].
Причем даже эти целеориентиры государственной региональной политики исчезают в последних правительственных программных документах, а взамен формулируется набор задач, на решении которых предлагается рассредоточиться «для достижения общенациональных целей на региональном и местных уровнях независимо от уровня социально-экономического развития регионов». [4,с.].
Итак, на основании вышеизложенного можно заключить, что в данных документах определяющих региональную политику государства «в одну кучу свалены», в частности, «обеспечение добросовестной конкуренции между регионами и муниципальными образованиями», «устранение барьеров на свободное перемещение рабочей силы, товаров и услуг, капиталов», «открытие региональных рынков», «устранение препятствий для реализации инвестиционных проектов, развития малого бизнеса на региональном и местном уровнях», «стимулирование притока внешних и внутренних мигрантов». Кроме того, ни слова не говорится, ни о необходимых для всего этого ресурсах, ни о прогнозируемых эффектах, то есть умалчивается о том, во что обойдутся государству (налогоплательщику) предлагаемые меры и к каким результатам (для бюджетов, населения, бизнеса) они могут привести. Собственно, не описываются и сами меры, а лишь в общем виде указывается их направленность.
1.3.Типологическая шкала вариантов государственной региональной политики
С точки зрения целей и принципиального содержания государственной региональной политики «можно с известной долей условности говорить о трех основных ее типах, образующих каркас своеобразной типологической шкалы теоретически возможных и практически доступных вариантов этой политики». [26,с.14].
На одном конце этой шкалы следует поместить тип, который уместно было бы назвать патерналистской региональной политикой. Ее отличительная черта — абсолютная доминанта целевой установки на повышение однородности социально-экономического пространства страны (или на снижение остроты различий в уровнях социально-экономического развития регионов) путем оказания государственной поддержки менее развитым регионам. Теоретически возможное многообразие способов поддержки регионов в сочетании с объективно существующими различиями естественных предпосылок и с фактически сложившейся «асимметричностью» пространственного развития в условиях сильных ресурсных ограничений региональной политики предопределяют принципиальную обязательность решения задачи оптимального (рационального) многокритериального выбора. Речь при этом идет, с одной стороны, о выборе определенных (соответствующих целям, приемлемых по ресурсным ограничениям и отвечающих критериям эффективности) механизмов (методов и форм) оказания федеральной поддержки и, с другой, — об отборе конкретных (имеющих сравнительно худшие оценки уровня развития) регионов (их групп) как объектов господдержки. Таким образом, важнейшим атрибутом этого вида государственной региональной политики является принцип селективности.