Современная миграционная ситуация в России
Введение
В XXI веке актуальность исследования проблем миграции и ее правового регулирования в России будет возрастать. Это обусловлено фактическим исчерпанием возможностей естественного прироста населения и трудовых ресурсов страны и ролью миграции как единственного источника поддержания и роста численности населения России.
Процесс экономического и политического размежевания бывших стран СССР, этнополитические конфликты в России, открытие границ для международной миграции вывели на первый план политические причины миграции, обусловили увеличение в миграционных потоках вынужденной миграции. Распад Советского Союза в 1990-е гг. и последовавшие за ним социально-политические и экономические кризисы в государствах – республиках бывшего СССР, резкое социальное расслоение населения, обострение межнациональных отношений привели к росту международной и внутренней миграции на территории России. Объемы миграционных потоков продолжают оставаться значительными и в начале XXI в. При этом отмечается расширение географии миграционных направлений и этнического состава участников миграционных процессов. Эта тенденция, очевидно, сохранится и в будущем.
Миграционная ситуация в современной России осложняется вооруженными, этнополитическими, региональными конфликтами. Наряду с экономическими и политическими вопросами для российского общества нерешенными остаются национальные проблемы. Поэтому регулирование миграционных процессов возможно при стабилизации социально-экономической и политической обстановки как в целом по стране, так и в отдельных субъектах Федерации, которые представляют интерес для мигрантов.
Миграция в российские регионы проходит на фоне достаточно острых противоречий. Если в первой половине 1990-х гг. миграционные процессы объяснялись идеологическими и этнополитическими конфликтами, военными столкновениями, то на рубеже ХХ и ХХI вв., в первую очередь, социально-экономическими противоречиями. Это противостояние между богатыми и бедными, порождающее в свою очередь противоречия между государственной властью и народом, между местными жителями и приезжими, между русскими и представителями других национальностей.1
Эмиграция из России на постоянное место жительства в страны дальнего зарубежья носит в значительной степени этнический характер. Она регулируется иммиграционными квотами принимающих стран и составляет около 100 тыс. человек ежегодно. Вызывает тревогу проблема "утечки умов", не в полной мере компенсируемая притоком мигрантов из государств нового зарубежья.
Западная Сибирь Российской Федерации особенно притягателен с учетом особенностей ее развития. В регионы России миграционные потоки идут из Таджикистана, Казахстана, Узбекистана, Молдовы, Украины, кавказских республик. А это, в свою очередь, приводит к изменению этнического и конфессионального состава населения, усиливает угрозу экономической, социальной, политической и санитарно-эпидемиологической безопасности.
Это обусловливает актуальность изучения проблемы миграционной политики Российского государства, в частности Тюменской области, анализа ее приоритетных направлений, форм и методов ее осуществления.
В 90-е годы Правительство Российской Федерации, Федеральная миграционная служба России занимались, в основном, проблемами беженцев, вынужденных переселенцев и незаконных мигрантов.
В то же время, сегодня необходима выработка стратегии государственной миграционной политики, отвечающей долгосрочным тенденциям и целям социально-экономического и демографического развития России.
Миграционная стратегия России должна учитывать возрастающую роль человеческого капитала в успешном социально-экономическом развитии страны.
По расчетам, выполненным Отделом народонаселения ООН в 2000 году, только для поддержания стабильной численности населения России в течение следующих 50 лет требуется, чтобы иммиграционный прирост населения составлял не менее 860 тыс. человек в год, т.е. 43 млн. человек за 2001-2050 гг.
Согласно оценкам Госкомстата России, который опирается на худшие показатели прогноза естественного движения населения, сальдо иммиграции за 50 лет должно составлять не менее 45 млн. человек.
Участие России в процессах глобализации, ее вовлечение в международный рынок труда требует государственного регулирования миграции. Необходимо создание условий для свободного перемещения рабочей силы в пределах России в соответствии с изменяющимися потребностями развития и размещения производительных сил страны.
Не меньшее значение имеют геополитические и военные интересы России. Усиливается иммиграционное давление на малозаселенные территории Сибири и Дальнего Востока. Сокращаются призывные контингенты.
В настоящее время Россия только приступила к формированию всесторонней, научно обоснованной системы регулирования миграционных процессов. Правительством России одобрена Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.
Законодательное регулирование государственной миграционной политики регламентируется Федеральным законом “О занятости населения в Российской Федерации” (1991), Федеральным законом “О беженцах” (1993), Федеральным законом “О вынужденных переселенцах” (1993), Федеральным законом “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” (1996) с изменениями и дополнениями от 10 января 2003 года; Федеральным законом “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” (2002).
В тоже время, следует отметить, что основы системного законодательного обеспечения государственной миграционной политики фактически сформированы только в 2003 году, после принятия Федерального закона “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и внесения дополнений в Федеральный закон “О занятости населения в Российской Федерации”.
Источниковедческую базу дипломного проекта составили труды отечественных исследователей – О. Вендиной, В.И. Мукомеля, М.Л. Тюркина, А.В. Дмитриева, Т.М. Регент, Т.Н. Юдиной, И.В. Чистюхина, Ю.М. Лужкова2 и зарубежных авторов.3 Использовались материалы научно- круглых столов, проведенных Московским Домом национальностей и Институтом международных социально-гуманитарных связей, материалы заседаний Научно-экспертного совета при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, тематические статьи аналитических еженедельников «Власть», «Эксперт», тематическое приложение «Москва» к газете «Известия» и др.
Отдельную группу источников составляют статистические данные, социологические исследования, которые позволяют сделать объективные выводы о количестве и качестве миграционных потоков, выявить проблемы, сопутствующие миграционным процессам.4
В совокупности изученные материалы позволили решить поставленные в дипломном исследовании цель и задачи. На основе полученных и проанализированных сведений сделаны теоретические обобщения, раскрывающие сущность современной миграционной политики в России.
Общими вопросами миграции населения занимаются А.Г. Гришанова, В.А. Тишков, О.Д. Комарова, Н.А. Воронина, Е.И. Филиппова5. В их работах раскрыты общие причины, оказывающие воздействие на массовую миграцию. Международную миграцию и ее влияние на развитие мировых процессов в эпоху глобализации рассмотрели В.А. Ионцев, Е.С. Красинец, О.И. Аршба6.
На современном этапе активизировались исследования по проблемам вхождения мигрантов в новую социальную, этнополитичную среду. Как научная и практическая проблема социально-политическая, культурная адаптация иммигрантов в новых условиях изучается с позиций социальной психологии, социологии, педагогики7. А.В. Дмитриев предложил аналитическую работу, в которой исследуется миграция с позиций конфликтологии8.
По мнению ряда исследователей, разнообразные классификации мигрантов и изучение их социально-функциональной значимости в государственном строительстве не позволяют в полной мере разработать комплекс мер для реализации социально-политической составляющей региональной программы по миграционной политике9.
Одним из направлений в отечественной науке, исследующим миграционную политику Российского государства, является социально-правовое. Г.Е. Алексеев, Э. Макклейн, Л.Ю. Понежина, В.В. Собольников, А.В. Сокольникова, Н.Н. Тоцкий проанализировали правовые вопросы социальной защиты вынужденных мигрантов и возникшие противоречия между содержанием в законах федерального и регионального уровней10.
Несмотря на многочисленные исследования в сфере миграции населения, механизм регулирования миграционных процессов в большом городе практически не исследован. Отсутствие четко сформулированных положений по функциональному обеспечению действий региональных и местных властей по миграционной политике приводит к возникновению конфликтных ситуаций между мигрантами и властью, между мигрантами и местными жителями, что создает социально-политическую напряженность и ведет к нестабильности во всех общественных сферах. Поэтому анализ этих проблем представляет как научную, так и практическую значимость.
Объектом исследования является процесс миграции населения в Российской Федерации в целом и в Тюменской области, в частности, его характерные признаки и перспективы в социально-политических условиях ХХI века.
Предметом исследования выступают специфические особенности осуществления миграционной политики государственных и политических институтов на федеральном и региональном уровнях.
Цель исследования состоит в обосновании позиций политической науки природы, содержания и взаимодействия миграционных и политических процессов, изучении механизма осуществления правительством Тюменской области практических мероприятий в сфере миграционной политики.
Исходя из поставленной цели, определяются следующие задачи:
- проанализировать основы
- выявить социально-
- оценить эффективность работы миграционных служб Тюменской области с учетом специфики развития города;
- рассмотреть возможности, механизмы
и перспективы регулирования
миграционных потоков в
Общенаучные методы, применяемые в настоящем исследовании, такие как анализ и синтез, сравнение и аналогия, позволили выявить факторы, оказывающие воздействие на многочисленность миграционных потоков внутри страны.
В работе использованы также методы анализа: системный, структурно-функциональный, сравнительный.
Теоретическое и практическое значение работы определяются актуальностью научной проблемы, комплексным подходом к решению исследовательских задач, междисциплинарным характером исследования, находящегося на стыке политологии, политэкономии, истории России, демографии, правоведения, социальной психологии, социологи.
Глава 1. Современная миграционная ситуация в России
1.1 Миграция как социально-
Одним из важнейших источников формирования населения в отдельных регионах мира и в России в частности, стала миграция населения.
В понятие “миграция населения” различные исследователи вкладывают самый разнообразный смысл. Количество определений “миграции населения” столько же, сколько и авторов этих определений. В.А. Ионцев насчитал только в отечественных публикациях около 36 различных определений.1 Современное значение термина чрезвычайно широко.
На наш взгляд принципиальные различия в толковании этого понятия заключаются в следующем:
учитывается ли при фиксировании факта территориального перемещения людей фактор расстояния;
учитывается ли фактор времени пребывания на территории прибытия и регулярности перемещений в различных направлениях;
рассматривается ли фактор пересечения каких-либо официально установленных рубежей.
Поэтому, в зависимости от учета этих трех обстоятельств можно все определения понятия “миграция населения” условно подразделить на три основные группы.
Не умаляя достоинств каждой из имеющихся трактовок понятия “миграция населения”, наиболее точными и полными, с нашей точки зрения, отвечающими решению задач разработки методологии миграционной политики, является следующее определение:
Под миграцией населения мы подразумеваем
любое территориальное перемещение населения,
связанное с пересечением как внешних,
так и внутренних границ административно-
В советский период, на протяжении длительного времени, преобладающими формами миграции были трудовая, учебная и брачно-семейная миграция между регионами России и другими республиками СССР. Миграция за пределы СССР фактически отсутствовала. Основные направления миграционных потоков - массовая миграция из села в город, в районы нового промышленного освоения Сибири, Дальнего Востока и юга СССР, а также освоение Целины (Казахстан). В ее основе, с одной стороны, - индустриализация и урбанизация страны, обеспечивающие притяжение мигрантов из села в город, а с другой - выталкивание населения из села вследствие внедрения промышленных технологий в сельском хозяйстве, снижающих потребности в рабочей силе, и сохранение существенных различий в уровне и образе жизни городского и сельского населения России, делающее города более притягательными для населения.
Социально-экономическая трансформация российского общества в 90-е годы привела к существенному изменению миграционных процессов в Российской Федерации:
- произошло значительное снижение общей миграционной активности населения России;
- иммиграция в Россию из стран СНГ и Балтии стала важным фактором поддержания численности населения страны в условиях естественной убыли населения;
- наблюдается отток населения из Сибири и Дальнего Востока в центральные и южные регионы страны;
- появилась вынужденная миграция из районов этнических и вооруженных конфликтов, незаконная иммиграция.
В то же время со второй половины 90-х годов возникли новые тенденции в развитии миграции: на фоне общего снижения миграционной подвижности населения и сокращения объемов внутренней и внешней миграции снижается роль миграции как фактора поддержания численности населения России.
Миграционные процессы в России в 90-е годы определялись влиянием двух противоречивых групп факторов.
С одной стороны распад СССР и сопровождающие его взрыв национализма, вооруженные этнические конфликты, политическая нестабильность и системный социально-экономический кризис обусловили резкое падение территориальной мобильности населения, связанное с размещением производительных сил и соответствующим перераспределением трудовых ресурсов, и изменили природу миграций, придав им вынужденный характер, спровоцировав массовые потоки беженцев, репатриантов, процессы этнического размежевания. В то же время постепенная нормализация политической обстановки на постсоветском пространстве ведет к формированию относительно стабильных русских диаспор в ряде новых постсоветских стран и сокращению миграционного оттока в Россию.
С другой стороны, параллельно с этой группой факторов, переход к политике открытых дверей, включение России в международный рынок рабочей силы, формирование рыночной экономики привели к развитию трудовых миграций и стали важнейшим амортизатором падения миграционной подвижности населения. Негативной стороной новых миграционных процессов стало появление незаконной иммиграции, ее криминализация.
Колебания миграционного прироста населения
Российской Федерации с начала 90-х годов
Миграционный прирост населения России
за 1989-2002 годы составил 3,8 млн. человек против
1,8 млн. человек за
1978-1988 годы. При этом миграционный прирост
из стран СНГ и Балтии был около 5 млн. человек,
тогда как в обмене с другими странами
Россия потеряла 1,2 млн. населения.
В то же время роль миграционного прироста в поддержании численности населения России стала резко снижаться с середины 90-х годов.
Согласно данным Госкомстата России естественная убыль населения, начавшаяся с 1992 года, составила за период до 2003 года 8,1 млн. человек, а миграционный прирост населения за счет положительного сальдо внешней миграции – 3,2 млн. человек, т.е. миграционный прирост компенсировал 40% естественной убыли населения. В то же время обращает на себя внимание резкое сокращений миграционного прироста населения России с 1999года. В 2002 году миграционный прирост позволил компенсировать только 7,7% естественной убыли населения.
Затухающий миграционный прирост населения России происходит на фоне постепенного сокращения размеров миграционного движения населения. В 2002 году общий объем миграций (сумма прибывших и выбывших) составил 4,3 млн. человек, в т.ч. 2,2 млн. прибывших и 2,1 млн. выбывших, в 2000 году - 5,1 млн. человек, в том числе 2,7 млн. прибывших и 2,4 млн. выбывших. Тогда как в 1989 г., с которого начался тренд снижения объемов миграции, ее сумма составляла 12,8 млн. человек (6,6 млн. прибывших и 6,2 млн. выбывших).
За 90-е годы из стран СНГ и Балтии в Россию переехало более 8 млн. человек. Число прибывших в Россию из стран СНГ и Балтии после распада СССР, вплоть до 1995 г. сохраняло размеры, обычные для 80-х годов, колеблясь в пределах 850-1150 тыс. чел в год. В последние годы число прибывших из этих стран последовательно сокращается и к 2000 г. упало до 350 тыс. человек, в 2001 году – до 186,2 тыс. человек, в 2002 году – до 177,3 тыс. человек.
Уменьшение потоков в Россию связано с изменениями экономической и социально-политической обстановки как в странах СНГ и Балтии, так и в самой России. К настоящему времени остановлены военные действия во всех регионах крупных конфликтов в странах СНГ, что привело к сокращению потоков вынужденной миграции. Кроме того, контингенты, наиболее недовольные местными условиями, и инициативные, успели выехать раньше, а оставшиеся с течением времени вынуждены постепенно адаптироваться к новым условиям. Россия, со своей стороны, теряет привлекательность из-за периодических военных действий в Чечне, политической нестабильности (особенно в 1998-1999 гг.), сложных и запутанных бюрократических процедур, связанных с переселением, неустойчивости рубля. (Кризис в августе 1998г. вызвал сокращение иммиграции в Россию на 20% и такое же увеличение эмиграции только за четыре месяца до конца 1998 г.). Одновременно потребности в иностранной рабочей силе российского рынка труда не столь значительны и имеется резерв отечественных трудовых ресурсов в виде скрытой и открытой безработицы.
Выезд из России в страны СНГ и Балтии упал с 692 тыс. человек в 1989 году до 83 тыс. человек в 2000 году и 53 тыс. человек в 2002 году. Вопреки широко распространенному мнению, именно резкое сокращение выезда из России, а не увеличение въезда в нее привело к миграционному приросту России за счет бывших партнеров по СССР.
Взрыв национализма в постсоветских странах и некоторых российских республиках, сужение возможностей для получения образования на русском языке и сужение сферы его употребления, ограничения в правах обусловили острый кризис идентичности русских и других русскоговорящих и их массовую репатриацию. Кризис идентичности русских усугубляется развалом бывшего государственного сектора экономики, остановкой предприятий, особенно принадлежащих к ВПК, машиностроению и тяжелой промышленности, где в основном и было занято это население.
Миграция из стран СНГ и Балтии носит выраженный вынужденный характер. По официальным данным на 1 января 2003 года в России насчитывалось 505,7 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев. Всего за 1992-2000 гг. статус вынужденного переселенца и беженца получили более 1,6 млн. человек. Со второй половины 90-х годов приток вынужденных мигрантов постепенно снижается, Если в 1993 г. в России были зарегистрированы 323 тыс. беженцев, в 1994 г. - 255 тыс., то в 1999 г. – 79 тыс. человек, в 2000 г. – 60 тыс. человек, а в 2001 году – 42 тыс. человек.
Кроме мигрантов, приезжающих на постоянное жительство, в Россию из стран СНГ идет большой поток временных трудовых и коммерческих мигрантов. Их трансферты составляют весомую часть доходов стран СНГ (например, по данным обследований в Армении и Азербайджане трансферты от работающих в России получало каждое 3-4-е домохозяйство). Таким образом, происходит вывоз денег из России. В то же время трансферты спасают многие страны СНГ от голода, тем самым стабилизируя социальную обстановку на границах России.
Привлечение иностранной рабочей силы в экономику России имело место еще в СССР. Освоение северных и дальневосточных территорий, потребности в рабочей силе нефтегазового комплекса, лесного хозяйства, текстильной промышленности обеспечивались частично за счет других республик СССР, а также стран СЭВ, вьетнамских граждан.
Численность привлеченных иностранных работников с 1994 г. колебалась от минимальной величины 129 тыс. человек в 1994 г. до максимальной величины в 292 тыс. человек в 1996 г. В 2000 г. она составила 193 тыс. человек. Причем порядка половины всех иностранных рабочих составляли граждане стран СНГ.
Несмотря на проблему безработицы в России по-прежнему имеется значительное число вакансий, на которые не идут россияне. Кроме того, ряд иностранных фирм привлекает на работу в России иностранный персонал.
Стабильными потребителями иностранной рабочей силы являются Московский регион, Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа, Приморский и Хабаровский края, Амурская область.
Общее число официально зарегистрированных иностранных работников составляло в 90-е годы не более 0,4% от совокупной численности занятых в экономике страны.
С введением в действие Федерального закона “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”, принятого 25 июля 2002 года (№115-ФЗ) можно будет получить более достоверные современные сведения о численности иностранной рабочей силы в Российской Федерации.
После введения закона о свободе въезда и выезда в России получила развитие незаконная иммиграция, масштабы которой оцениваются в 1-1,5 млн. человек. Незаконные иммигранты это, в основном, беженцы из Афганистана, стран Африки и др., а также трудовые мигранты из Китая. При этом одномоментное присутствие китайцев, по данным, не превышает полмиллиона человек, в том числе в пограничных регионах Восточной Сибири и Дальнего Востока не более 300 тыс. человек.
При этом статус беженца получили в России лишь 352 человека, прибывших не из СНГ и Балтии. На незаконном положении находится значительная часть трудовых мигрантов из стран СНГ.
Основные причины незаконной миграции – “прозрачность” российских границ с государствами-участниками СНГ, неразвитость в России соответствующего законодательства и нехватка финансовых средств на регулирование данной формы иммиграции.
Многие иммигранты, проникнув несколько лет назад на территорию России с целью транзита и последующего выезда в государства Запада, адаптировались в сфере малого бизнеса и коммерции, занимаются противоправной деятельностью и уже не планируют дальнейшие переезды.
В связи с очагами напряженности внутри России формируются потоки вынужденных переселенцев и внутриперемещенных лиц. Особенно сложная ситуация сложилась вокруг Чеченской Республики. До начала операции по восстановлению конституционного порядка в Чечне (до 1995 г.) за пределами Чечни было зарегистрировано около 90 тыс. вынужденных переселенцев из этой республики. За 1999-2000 гг. общее число граждан, покинувших места постоянного проживания составила 309 тыс. человек. По состоянию на 1 января 2003 года общее число внутриперемещенных лиц в России составило более 80 тыс. человек.
1.2 Миграция, как процесс гарантирования
законных интересов
Целями регулирования миграционных процессов в России являются обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности РФ, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации.
Регулирование миграционных процессов в России основывается на следующих принципах:
- Защита прав и свобод человека на основе законности и неуклонного соблюдения норм международного права.
Согласно Постановлению Правительства РФ , работодатели, заключившие трудовой или гражданско-правовой договор с иностранцем, обязаны теперь, начиная с 15 января, в 10-дневный срок уведомлять об этом местное отделение Федеральной миграционной службы. В уведомлении необходимо указать паспортные данные, профессию, квалификацию, трудовой стаж работника, а также срок действия договора. В случае невыполнения новых требований работодателю придется заплатить штраф в размере от 250 тыс до 800 тыс рублей за каждого нелегального работника. Одновременно "существенно упрощается режим получения разрешения на пребывание в России и устройства на работу", упрощение механизма привлечения трудовых мигрантов "должно сопровождаться ужесточением контроля за пресечением границы, использованием работодателями труда мигрантов, соблюдением их прав, соблюдением их прав и сроков пребывания".
- Сочетание интересов личности, общества и государства; дифференцированный подход государства к решению проблем различных категорий мигрантов.
Федеральная миграционная служба (ФМС) РФ создает автоматизированную систему учета соотечественников, которые будут переселяться в Россию. Контроль процесса переселения каждого участника госпрограммы на всех стадиях позволит своевременно вносить коррективы и не допустить отказа соотечественников от переезда. В ближайшие три года Россия готова принять из-за рубежа около 300 тысяч соотечественников, пожелавших вернуться на историческую родину. Согласно плану, в 2007 году в Россию должно приехать 50 тысяч человек, в последующие два года - 100 тысяч и 150 тысяч соответственно. В 2007 году на прием репатриантов предусмотрено 4,5 млрд рублей плюс средства субъектов, также определены 12 пилотных регионов, которые уже в этом году начнут принимать первых переселенцев.
- взаимодействие федеральных органов власти, исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с общественными объединениями мигрантов. Защита национальных интересов и обеспечение безопасности Российской Федерации.
Постановление Правительства РФ № 783 от 22.12.2006 г. регулирует порядок определения федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, под которыми понимаются квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности и квоты на выдачу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, разрешений на работу (далее - квоты).