Современное развитие института государственной службы в системе частного и публичного права

 

 

 

 

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Административное  право»

 

Современное развитие института государственной службы

 в системе частного и публичного права

 

 

 

 

 

 

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

 

1. Введение 3

2. Специфические особенности  государственной службы как публичного  института 6

3. Административно-правовое регулирование  принципов государственной службы  Российской Федерации 14

4. Перспективы развития института  государственной службы в Российской  Федерации 16

5. Заключение 20

6. Список используемой  литературы 21

1. Введение

Государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан  Российской Федерации по обеспечению  исполнения полномочий: Российской Федерации, федеральных органов государственной  власти, иных федеральных государственных органов, субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.1

В современном Российском государстве система государственной службы включает в себя следующие виды:

государственная гражданская служба;

военная служба;

правоохранительная служба.

Кроме того, государственная гражданская  служба подразделяется на федеральную  государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ, а военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Государственная служба построена  на следующих принципах:

федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

законность;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

равный доступ граждан к государственной  службе;

единство правовых и организационных  основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого  подхода к организации государственной службы;

взаимосвязь государственной  службы и муниципальной службы;

открытость государственной службы и ее доступность общественному  контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных  служащих;

профессионализм и компетентность государственных служащих;

защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в  их профессиональную служебную деятельность как государственных органов  и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Понятие "государственный служащий" - одно из базовых в административном праве и науке государственного управления. Попытки его осмыслить с научных позиций предпринимались давно. Государственные служащие в любой стране представляют достаточно многочисленную социальную группу. В России только гражданских государственных и муниципальных служащих насчитывается более полутора миллионов человек. Причем это не какая-то арифметическая совокупность специалистов, замещающих определенные должности в системе государственного и муниципального управления. Это социальная общность специально отобранных, профессионально подготовленных, обладающих определенным жизненным и производственным опытом людей.2

В соответствии с действующим российским законодательством государственным  служащим является гражданин Российской Федерации, добровольно осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Перечисленные требования дополняются и конкретизируются с учетом особенностей каждого вида и уровня государственной службы, каждой должности в государственном аппарате. Для гражданского служащего обязательны: возраст не моложе 18 лет; владение государственным языком (русским, который, согласно п. 1 ст. 68 Конституции РФ, является таковым на территории Российской Федерации); соответствующее профессиональное образование. Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 65 лет.3

Статус государственного служащего определяется нормами  конституционного и административного  права, т.е. нормами публичного, а  не частного трудового права. Правовое регулирование служебных отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется Конституцией Российской Федерации; Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации"; Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации"; другими федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы; указами Президента Российской Федерации; постановлениями Правительства Российской Федерации; конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; нормативными правовыми актами соответствующих государственных органов.4

 

 

 

 

2. Специфические особенности  государственной службы

как публичного института5

Рассматривая сущность службы, нужно отметить, что сам  этот термин многозначен. В современном  словаре русского языка содержатся шесть его определений. Так, с одной стороны, службами именуются многие органы государственной исполнительной власти (Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны, Федеральная служба судебных приставов), с другой – под службой понимается деятельность отдельных категорий граждан. Во втором значении службу можно обозначить как один из видов социальной общеполезной деятельности.

С.И. Ожегов определяет службу как  работу, занятия служащего, а также  место его работы. Соответственно, служащий - "это лицо, работающее по найму в различных областях умственного труда, а служить - значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь для кого-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на чью-либо пользу"6.

Другие авторы характеризуют службу как "профессиональную деятельность определенного контингента – служащих – по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и других социальных структур". Служба в обобщенном понимании рассматривается как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество.

Специфика службы по сравнению с  другими видами деятельности заключается  в том, что служащий в процессе своей работы обычно не создает материальных ценностей и не оказывает хозяйственных услуг. Объект воздействия служащего иной – это сознание и поведение людей. Врач лечит, преподаватель учит, государственный чиновник управляет – все они являются служащими.

Воздействие служащего на других людей  не всегда осуществляется напрямую. Так, например, служащий может заниматься обработкой обращений граждан в государственный орган, однако непосредственно с гражданами при этом не общаться. Поэтому можно сказать, что еще одним признаком служащего является то, что в большинстве случаев он работает с информацией, которая одновременно выступает средством воздействия на людей.

Наконец следует отметить: поэтому  процесс труда служащего регулируется не только профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы. Наличие правовых отношений в самом процессе труда служащего является характерной особенностью и обязательным элементом всей его трудовой деятельности. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в том числе правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит или которых обслуживает.

Выделяет виды служащих в зависимости  от того, в какой организации они  исполняют обязанности (а значит, и виды организаций тоже):

- служащие государственных органов;

- служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений;

- муниципальные служащие;

- служащие негосударственных организаций;

- служащие общественных объединений;

- служащие органов управления  международных, иностранных, смешанных организаций.

Разделяя все организации, представленные в Российской Федерации, на государственные  и негосударственные, соответственно и службу в них можно поделить на государственную и негосударственную. При этом к государственной службе относится служба в государственных органах (государственном аппарате) и в вооруженных формированиях (Вооруженные Силы, органы внутренних дел, пограничные войска и др.). В качестве составных частей службы негосударственной выделяют:

- муниципальную службу;

- службу в аппарате общественных объединений граждан;

- службу в аппарате политических  партий;

- службу в органах управления  в системе кооперативных организаций,  охватывающих хозяйственную область,  сферы здравоохранения, образования,  науки, оказания правовой помощи  населению и организациям и др.;

- службу в частных организациях.

Государственная служба как организационно-правовой институт государства призвана обеспечить организацию и практическое осуществление  задач и функций государства, ибо государственный аппарат  проявляет себя лишь в деятельности своих служащих, а без них он остается общей схемой и мертвой конструкцией. К государственной относится служба, решающая государственно значимые задачи: обороны, безопасности, защиты целостности, неприкосновенности и суверенитета страны, охраны общественного порядка и т.д., то есть задачи, которые решаются в интересах всего государства и без решения которых его существование немыслимо.

Все это предопределяет особенности  в правовом регулировании государственной  службы. Конституционный Суд Российской Федерации в своих определениях неоднократно подчеркивал, что "специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство может устанавливать в этой сфере и особые правила"7

В то же время, отмечая данный факт, Конституционный Суд РФ нигде не указывал, в чем же именно состоят эти особенности государственной службы. Между тем этот вопрос является крайне важным, так как особые правила должны устанавливаться не произвольно, а детерминироваться специфическими особенностями государственной службы, быть обоснованными, необходимыми, справедливыми.

В научной литературе отмечается неоднозначность  подходов к определению государственной  службы.

Изучением государственной службы как социального и правового явления занимались еще русские ученые-юристы середины XIX - начала XX в. Так, Н. Нелидов понимал под государственной службой действия, осуществлявшиеся работниками государственных органов, посредством которых административные структуры выполняли возложенные на них функции. В данном определении государственная служба рассматривается как вспомогательный, обслуживающий механизм государственного аппарата.

Такое понимание сущности государственной  службы встречается и в настоящее  время. В принципе он был заложен и в основу законодательного определения государственной службы ранее действовавшим Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации": под государственной службой в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ч. 1 ст. 2).

Недостатком этой модели являются: ориентация профессиональных усилий на достижение более частных целей государственных  органов по отношению к цели деятельности государства; разделение института государственной службы на множество фрагментов, зачастую характеризующихся отсутствием устойчивых взаимосвязей. В Законе основной акцент сделан не на сущность государственной службы, а на ее обслуживающий, сервисный характер. В связи с этим отмечается, что служение государству в указанном определении низводится до служения государственному органу, хотя это несравнимые понятия. Вследствие этого в стороне остаются проблемы использования государственными служащими прерогатив государственной власти, реализации законов государства, социальные задачи государственной службы.

Иной подход к сущности государственной  службы рассматривает государственную  службу как особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности.

Один из основоположников науки  советского административного права С.С. Студеникин определял государственную службу как "отношение того или иного лица к государству, в силу которого это лицо получает полномочия осуществлять в той или иной форме государственные функции".

В целом можно констатировать, что принципиально восприятие государственной службы как публичной деятельности, напрямую связанной с реализацией функций всего государства, а не обслуживанием конкретного государственного органа, достаточно прочно закрепилось в российской правовой науке. В связи с этим нельзя не отметить, что во многих европейских языках прилагательное "государственная" переводится как "гражданская", "публичная", то есть во главу угла ставится публично-правовой характер государственно-служебных отношений. Суть такого подхода - поступивший в аппарат государственного управления специалист находится на службе не только в соответствующем государственном органе, но и у государства в целом.

Поэтому вряд ли корректно  сводить исполнение государственной  должности госслужбы только к  профессиональному обслуживанию власти. В связи с этим более точным выглядит определение государственной службы, данное в действующем Федеральном законе от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации". Этот законодательный акт устанавливает, что государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

- Российской Федерации;

- федеральных органов государственной  власти, иных федеральных государственных органов;

- субъектов Российской Федерации;

- органов государственной власти  субъектов Российской Федерации,  иных государственных органов  субъектов Российской Федерации;

- лиц, замещающих должности,  устанавливаемые Конституцией Российской  Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

- лиц, замещающих должности,  устанавливаемые конституциями,  уставами, законами субъектов Российской  Федерации для непосредственного  исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Государственная служба потому является государственной, что  это не только административно-бюрократический  элемент государственного аппарата, а прежде всего социальный институт публично-правового регулирования. Госслужащий выступает не только как профессионал-управленец, но и как публичное должностное лицо, в круг полномочий которого входят реализация государственных функций и профессиональное обеспечение выполнения государственными органами или лицами, занимающими государственные должности, полномочий органов государственной власти.

Не каждый государственный  служащий непосредственно реализует  функции государства, однако в целом  реализация общегосударственных задач  является неотъемлемым признаком государственной службы. Точно так же не все государственные служащие наделены властными полномочиями, однако в целом государственная служба выступает в качестве инструмента реализации государственной власти. При этом направленность государственной службы на реализацию функций государства (а следовательно, повышенная значимость для государства в ее стабильном функционировании) требует установления публично-правового режима регулирования для всех государственных служащих, как для тех, кто непосредственно реализует эти функции, так и для тех, кто организует и обеспечивает их деятельность.

Итак, важнейшими специфическими особенностями  государственной службы являются, во-первых, ее публичный характер, то есть осуществляется в общеполезных целях, для достижения общественного блага, во-вторых, направленность на реализацию функций государства, в-третьих, властный характер. При этом часть государственных служащих реализует функции государства непосредственно, а другая часть осуществляет организационные функции. Служащие, непосредственно осуществляющие государственные функции (и наделенные в связи с этим властными полномочиями), относятся к категории должностных лиц.

Следует отметить, что публичная  значимость государственной службы как целостного организационно-правового  института все же гораздо выше, чем значимость иных публичных институтов. Это вытекает из второго признака государственной службы – направленности на решение общегосударственных задач. Приостановка деятельности государственных органов (например, в случае забастовки государственных служащих) делала бы в большинстве случаев невозможным и нормальное функционирование подведомственных им государственных предприятий и учреждений, крайне затруднила бы работу иных организаций, негативно отразилась и на гражданах. Поэтому, хотя признак публичности и не является определяющим, отбрасывать его нельзя.

Специфику государственной службы определяет не ее структура сама по себе, а неотделимость государственной  службы от государственного аппарата. В современном социуме нет  другой организации, подобной государству, с точки зрения всеобъемлющего характера, масштабов деятельности, стабильности функционирования и т.д. Соответственно, все эти признаки характеризуют и государственную службу. Именно глубокая структурированность и иерархичность государственного аппарата придают государственной службе системную устойчивость, прочность, статус государственного института. Привязка же государственной службы к конкретной системе каких-либо органов государственной власти, позволяет охарактеризовать особенности отдельных видов государственной службы, но не всего данного института в целом.

Таким образом, специфическими особенностями  государственной службы выступают:

1) публичность;

2) направленность на реализацию  функций государства;

3) властный характер служебной деятельности;

3) особая организационная структура,  характеризующаяся неотделимостью  от государственного аппарата;

4) наличие прямой публично-правовой  связи между государством и  государственным служащим.

Данные особенности характеризуют  государственную службу в неразрывном единстве, и исключение любой из них является таким же неоправданным, как и придание одной большей значимости, чем другой.

 

 

3. Административно-правовое  регулирование принципов 

государственной службы Российской Федерации8

В системе исходных начал  организации и прохождения государственной  службы важное место принадлежит  принципам. Принципы есть основные руководящие  положения, идеи, которые пронизывают  всю государственно-служебную деятельность и выполняют в ней направляющую и руководящую роль. Таким образом, государственная служба организуется и функционирует на определенных принципах, которые закреплены в законодательстве.

В содержании принципов  государственной службы получают наиболее четкое воплощение природа и сущность государственной службы как фундаментальной категории публичного управления.

Принципы государственной службы - это закрепленные нормативно основополагающие предписания, касающиеся организации  и прохождения государственной  службы, делающие государственно-служебные отношения стабильными, кроме этого, принципы государственной службы придают стабильность правовому положению государственного служащего.

В административном праве России находят  свое выражение те общие принципы российского права, которые определяют начало и сущность государственного управления. Государственная служба основывается на основополагающих принципах организации и деятельности государственного аппарата, однако ей присущи и специальные принципы.

Категория "принцип государственной  службы" отражает степень познания социальных и правовых явлений в сфере государственно-служебных отношений, представлений, составляющих основу государственной службы. Природа принципов государственной службы основывается на закономерностях ее функционирования как правового института и профессиональной деятельности. Значение принципов государственной службы состоит в том, что в них выражается сущность и основные свойства государственной службы, а также определяются ее место и роль в системе государственного управления.

В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы РФ" основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются: федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Закрепленные в Законе о системе государственной службы принципы взаимосвязаны и взаимообусловлены, каждый из них имеет свое значение в механизме организации и прохождения государственной службы.

Специальные принципы определяют особенности  государственно-служебных отношений  в соответствующей сфере. Особенности и признаки отдельных видов государственной службы регулируются соответствующими законами. Так, режим государственной гражданской службы определяется Федеральным законом от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе РФ".

4. Перспективы  развития института

государственной службы в Российской Федерации

Государственная служба представляет собой особый социальный, публичный, правовой, организационный  институт общества, реализующий функции  государства, именно поэтому она  находится в поле зрения ученых, практиков и рядовых граждан и требует совершенствования. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем выступлении 2 июля 2008 г. прямо указал на то, что задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных услуг населению.

В этом плане несомненно, что усилиями организаторов, заказчиков, исполнителей и соисполнителей Федеральной программы  реформирования государственной службы в Российской Федерации проделана значительная работа по научному обоснованию путей реформирования государственной службы. Тот факт, что Федеральная программа предусматривала целый комплекс исследований, пилотных проектов, экспериментов, свидетельствует о том, что заинтересованные государственные органы уделяют серьезное внимание научному обоснованию перспектив развития института государственной службы. А динамика роста качества проводимых научных исследований (20%, 30%, 40%) соответственно в 2005 - 2007 гг. дает основание считать работу ученых в этом направлении достаточно продуктивной.

Вместе с тем, отдельные преобразования остаются недостаточно научно проработаны.

 Представляется важной проблема недостаточной фундаментальной научной разработки концептуальных основ института государственной службы. Это проявляется в отсутствии достаточной ясности и научной корректности в формулировке базовых понятий и сущности государственной службы. Безусловно, что в науке не существует позиции, претендующей на истину в последней инстанции. Вместе с тем следует понимать, что для эффективного функционирования государственной службы требуется наличие четкого и обоснованного с научной точки зрения понятийно-категориального аппарата.

В современной науке существует несколько научных подходов к определению понятия "государственная служба":

- как формы участия граждан  в осуществлении целей и функций  государства;

- как формы реализации связи  отношений государства, общества, закона и гражданина;

- как системы государственных  органов, имеющих своих служащих для исполнения государственных функций и задач;

- как особого вида управленческой  деятельности - государственной административной (аппаратной) деятельности;

- как механизма формирования, реализации  и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления;

- профессиональная деятельность  в пользу государства;

- служба в государственных учреждениях.

Все они в той или иной степени  отражают сущность данного института  и могли претендовать на законодательное закрепление. Однако, указанные подходы не нашли поддержки у законодателя.

То есть из определения данного  ст. 1 Федерального закона "О системе  государственной службы Российской Федерации" вытекает закономерный вывод, что государственная служба по российскому законодательству – это не непосредственная деятельность по реализации функций государства, как должно быть исходя из ее природы, а всего лишь обеспечительная деятельность в интересах лиц, замещающих государственные должности.

Эта и другие проблемы могли бы стать предметом научного анализа, с тем чтобы, решая повседневные оперативные задачи реформирования государственной службы, существовали обоснованные концептуальные модели дальнейшего движения вперед. Целесообразно было бы организаторам Федеральной программы, курирующим данное направление в рамках работы межведомственной рабочей группы, организуя научные исследования по актуальным практическим проблемам, не забывать о необходимости проведения фундаментальных научных исследований9.