Современное состояние и задачи землеустройства в РФ

СОВРЕМЕННОЕ

СОСТОЯНИЕ

И ЗАДАЧИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. ЗНАЧЕНИЕ  И РОЛЬ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

В ПЕРИОД ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ

(1991-2005 ГОДЫ)

В соответствии с Конституцией Российской Федерации  земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Организация рационального использования земель и их охраны является важнейшим фактором и главным условием развития всех отраслей экономики страны и определяющей частью земельной политики государства.

Отечественная практика и мировой опыт показывают, что землеустройство является основным механизмом осуществления проводимой земельной политики и главным звеном в системе управления земельными ресурсами любой страны.

В начале 1990-х годов землеустроительное обеспечение земельных преобразований в Российской Федерации позволило создать основы нового земельного строя, ликвидировать монополию государственной собственности на землю, провести перераспределение земель, сформировать слой крестьянских (фермерских) хозяйств, передать в ведение органов местного самоуправления земли сельских поселений, что дало им возможность осуществлять полномочия по управлению муниципальными территориями, провести реорганизацию бывших колхозов и совхозов и осуществить приватизацию их земель, зарегистрировать права граждан и юридических лиц на большую часть земельных участков, ввести плату за использование земель, подготовить списки налогоплательщиков, создать целевой земельный фонд и условия для гражданского оборота земель.

Широкомасштабные землеустроительные работы были начаты на основе «Республиканской программы проведения земельной реформы на территории РСФСР» от 18.01.1991 № 30. При ее реализации были составлены проекты землеустройства по 84 тысячам сельских и поселковых администраций, на основе которых осуществлена передача в их ведение земель в границах сельских населенных пунктов, а также вне их границ для целей расширения индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства и организации сенокошения и пастьбы скота личного пользования жителей.

В их распоряжение были переданы земли 153,3 тыс. сельских поселений на общей площади 31,2 млн  га. Это дало возможность органам  местного самоуправления осуществить  определенные законодательством полномочия по распоряжению землями муниципальной собственности, а также удовлетворить потребности сельского населения в земельных участках для указанных выше целей. В порядке межевания было проведено также уточнение границ земель, переданных в ведение местных органов власти, по 9 тыс. сельских поселений.

Одновременно  было разработано 20,6 тыс. проектов перераспределения  и приватизации земель при реформировании бывших колхозов и совхозов с целью  создания на их территориях новых  субъектов хозяйствования: кооперативов, товариществ, акционерных обществ, крестьянских (фермерских) хозяйств. Этими проектами были также определены собственники земельных долей и их размеры.

В 1320 административных районах (67% от их общего числа) была проведена  инвентаризация земель с целью выявления дополнительных площадей, пригодных для предоставления их гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, садоводства, огородничества и иных целей. При этом общая площадь выявленных земель составила 2,5 млн га, из них 1,7 млн га занимали сельскохозяйственные угодья.

Особое внимание в этот период было обращено на землеустроительное обеспечение организации крестьянских (фермерских) хозяйств. Было составлено 38,5 тыс. проектов их организации. Кроме этого, были установлены границы 145,3 тыс. крестьянских хозяйств.

В первые пять лет  земельной реформы при участии  землеустроителей было изготовлено  и выдано 5,9 млн свидетельств, удостоверяющих право на земельные участки, 11,3 млн  свидетельств - на право собственности на землю собственникам земельных долей.

В этот период по 77 субъектам Российской Федерации  были разработаны программы защиты земель от деградации, консервации  деградированных земель и их восстановления, проведены аэрофотогеодезические работы на площади 178,7 млн га, почвенные обследования - на площади 44 млн га, геоботанические обследования - на площади 12,9 млн га и ряд других работ.

После 1998 года объемы выполненных землеустроительных работ  существенно снизились. Несмотря на принятие Федеральной целевой программы «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы» от 26.06.1999 № 694, из-за отсутствия финансирования планируемый комплекс землеустроительных работ по организации рационального использования земель и их охране не был реализован. При этом землеустроенные до 1990 года землевладения и землепользования были разрушены, а новые их формы с рациональным внутренним устройством территории до настоящего времени так и не были созданы.

В 1999-2002 годах  в небольших объемах проводились только землеустроительные работы по формированию целевых земельных фондов для расселения беженцев, вынужденных переселенцев, военнослужащих, уволенных в запас; по дальнейшему перераспределению земель; по установлению границ: земель федеральной собственности, территорий с особыми правовыми и природоохранными режимами, закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), сельских поселений, отдельных земельных участков.

Так, земельные  участки для индивидуального  жилищного строительства, ведения личного подсобного и крестьянского (фермерского) хозяйства получили 68,2 тыс. семей беженцев и вынужденных переселенцев на площади 43,0 тыс. га, 28,6 тыс. уволенных в запас военнослужащих - на площади 41,9 тыс. га.

В 31 субъекте Российской Федерации на площади 3,6 млн га образован специальный фонд для предоставления земель казачьим обществам.

Проведенные с 1991 по 2005 годы землеустроительные работы позволили также сформировать фонд перераспределения земель на площади 34,9 млн га; организовать, выделить на местности и закрепить права на землю 275,2 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств, 15,9 млн личных подсобных хозяйств -на площади 7,0 млн га, 14,6 млн садоводческих хозяйств - на площади 1,3 млн га.

Благодаря осуществлению  землеустроительных действий в настоящее время 7,0 млн граждан имеют земельные участки под индивидуальными жилыми домами на площади 0,7 млн га, 100,7 тыс. граждан принадлежат дачные земельные участки на площади 16,4 тыс. га, более 4 млн граждан владеют земельными участками под огородами на площади 0,4 млн га.

На основании  Федерального закона от 17.07.2001 № 101-ФЗ «О разграничении государственной  собственности на землю», подпрограммы «Информационное обеспечение управления недвижимостью, реформирования и регулирования земельных и имущественных отношений (2002-2007 годы)» в 2002 году были начаты землеустроительные работы по подготовке документов для формирования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности. Эти работы не доведены до конца.

На 1 января 2005 года доля разграниченных земель составляла около 7%. По данным Росимущества на эту  дату был составлен перечень по 420 тыс. земельных участков из 10 млн, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации муниципальной собственности. Из них только 215 тыс. земельных участков было поставлено на кадастровый учет, в том числе 75 тыс. земельных участков, отнесенных к федеральной собственности.

С 2002 года начали проводиться также землеустроительные работы по постановке земельных участков на государственный кадастровый  учет в соответствии с федеральной  целевой программой «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)», которые с 2006 года продолжаются на основании подпрограммы этой федеральной целевой программы «Создание системы кадастра недвижимости (2006-2011 годы)».

2. СОВРЕМЕННОЕ  СОСТОЯНИЕ ЗЕМЕЛЬ

СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО

НАЗНАЧЕНИЯ

Земельный фонд Российской Федерации по состоянию  на 1 января 2005 года составляет 1709,8 млн  гектаров, или 12,5% мировой территории, на которой сосредоточено 55% черноземных  почв мира, более 20% запасов пресных поверхностных и подземных вод и пятая часть лесных ресурсов планеты.

Земли сельскохозяйственного  назначения являются не только природным объектом, но и природным ресурсом, используемым в качестве средства производства продуктов питания, кормов для скота, сырья для перерабатывающей промышленности. Они имеют особый правовой режим и подлежат особой охране, направленной, в первую очередь, на сохранение их площадей, почв и их плодородия и играют важнейшую роль в обеспечении продовольственной безопасности и независимости страны.

Общая площадь  земель сельскохозяйственного назначения по состоянию на 1 января 2005 г. составляет 401,0млн га, или 23,5% от общей площади  территории Российской Федерации. К  данной категории отнесены земли, используемые предприятиями, организациями, обществами, а также гражданами (объединениями граждан), занимающимися производством сельскохозяйственной продукции. В составе земель сельскохозяйственного назначения находится 34,9 млн га земель, включенных в фонд перераспределения.

Земли сельскохозяйственного назначения разделяются на сельскохозяйственные и несельскохозяйственные угодья. Сельскохозяйственные угодья занимают 194,0 млн га, что составляет 48,4% от общей площади земель категории и 87,9% от площади всех сельскохозяйственных угодий страны.

Уменьшение  в 1991-2004 годах объемов землеустроительных работ и недооценка роли землеустройства  в осуществлении земельных преобразований привели к негативным последствиям в использовании сельскохозяйственных угодий - наиболее ценных и плодородных  земель нашей страны. Это происходило в процессе реформирования сельскохозяйственных предприятий, ухудшения экономического положения или банкротства части из них при снижении общего уровня государственной поддержки сельского хозяйства.

Динамика показателей  количественного и качественного состояния сельскохозяйственных угодий в России за этот период показана в табл. 1

Динамика показателей  количественного и качественного  состояния сельскохозяйственных угодий

в Российской Федерации  за 1991-2004 годы

Из таблицы видно, что  площадь пашни за период с 1991 по 2004 годы уменьшилась на 10,15 млн га, посевные площади сельскохозяйственных культур сократились на 39,2 млн га, площади сельскохозяйственных угодий с негативными проявлениями увеличились на 38,62 млн га, в том числе заросших древесно-кустарниковой растительностью - на 18,4 млн га.

При этом ежегодные потери продукции в пересчете на зерновой эквивалент, по нашим расчетам, составляют не менее 123,11 млн тонн¹.

Значительные  изменения культуртехнического  состояния земель происходят и в  отдельных регионах. Так, например, по данным Роснедвижимости, в Юхновском районе Калужской области за годы земельной реформы в слабой, средней и сильной степени кустарником и мелколесьем заросло: пашни -51 %, сенокосов - 76%, пастбищ - 68%, залежи - 63% (рис. 1). При существующей тенденции к 2010 году древесно-кустарниковой растительностью зарастет: пашни - 66,0%, сенокосов - 88,4%, пастбищ - 80,6%.

Вместе с  тем, сельскохозяйственные организации, где разработаны проекты землеустройства  и осуществляются природоохранные  мероприятия, по-прежнему эффективно используют землю и получают высокие урожаи сельскохозяйственных культур (рис. 2).

Практика показывает, что многие нерешенные к настоящему времени вопросы землеустройства  не только сдерживают осуществление  начавшейся в 1991 году и так и не законченной земельной реформы, но и являются серьезным тормозом развития экономики страны.

В этой связи  можно определить следующие задачи землеустройства на ближайшую перспективу.

3. ОСНОВНЫЕ  ЗАДАЧИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

1. Прежде всего,  необходимо восстановить функцию планирования использования земель и их охраны на основе схем землеустройства территорий различного уровня (Российской Федерации в целом, субъектов Российской Федерации, муниципальных и других административно-территориальных образований).

В отличие от схем территориального планирования, разработка которых предусмотрена  Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, схемы  землеустройства будут охватывать земли лесного, водного фондов, земель запаса, большей части особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, для которых не устанавливаются градостроительные регламенты. Как известно, эти межселенные территории занимают не менее 85% всех земель России.

______________________________________________________________

¹ Волков С.Н., Спиридонов В.Ф. «Приоритетные направления проведения землеустройства в 2006-2011 годах. Землеустройство, кадастр и мониторинг земель». - 2006, № 2. - С. 7.

Основной задачей  схемы землеустройства при этом будет являться установление правового  режима и регламентов использования  межселенных территорий на основе их зонирования, а также обоснование перспектив устойчивого развития сельской местности и агропромышленного комплекса на селе.

Примеры установления перспектив использования земель и  их охраны в Московской области, а  также размещения и специализации  сельскохозяйственного производства показаны на рис. 3,4.

2. Для осуществления намеченной земельной политики государства следует завершить межевание земель. Это касается, в первую очередь, разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность и частную собственность.

Без этих землеустроительных работ государство не сможет обеспечить эффективное управление земельными ресурсами, гарантировать защиту и  обеспечить реализацию прав земельной  собственности, осуществить налоговую политику в сфере земельно-имущественного комплекса, организовать рациональное использование земель и их охрану.

В процессе размежевания нужно установить также на местности  границы субъектов Российской Федерации, муниципальных и других административно-территориальных образований, территорий с особыми природоохранными, рекреационными и заповедными режимами, границы поселений, а также земельных участков граждан и юридических лиц. Последняя работа очень важна с точки зрения развития оборота земельных участков.

3. Для получения достоверной информации о количественном и качественном состоянии земель и их использовании, для землеустроительного обеспечения перераспределения земельных участков, их оборота, а также для создания кадастра объектов недвижимости, обновления данных государственной кадастровой оценки земель, мониторинга земель, необходимо возобновить систематическое проведение работ по почвенным, геоботаническим и другим обследованиям и изысканиям, оценке качества и инвентаризации земель.

Следует также  осуществить землеустроительные работы по инвентаризации мелиорированных  и пойменных земель, обследованию и оценке состояния земель в районах  Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, аридных  пастбищ и подготовить предложения по более эффективному их использованию.

Особое значение необходимо уделить инвентаризации земель в границах бывших сельскохозяйственных предприятий с целью установления их принадлежности различным землевладельцам и землепользователям, собственникам земельных долей, выявления неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения и в соответствии с действующим законодательством принять меры по их перераспределению на основе проектов землеустройства.

Пример разработки инвентаризационного плана АОЗТ «Агромарус» Тверской области показан на рис. 5.

Проект перераспределения  сельскохозяйственных угодий СХП «Сознательный» Зубцовского района Тверской области  приведен на рис. 6.

4. Для повышения  эффективности, организации наиболее  полного и рационального использования земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, необходимо проведение комплекса землеустроительных работ на этих территориях.

5. Известно, что  из 19,1 млн га земель поселений на 1 января 2005 года площадь сельскохозяйственных угодий составляла 9,1 млн га, или 47,6% от общей площади земель; земли под застройкой занимали 3,3 млн га (17,3%); под дорогами, улицами и площадями 1.9 млн га (10,0%); под лесами и кустарниками - 2,6 млн г а (13,6%); под водными объектами - 0,6 млн га (3,1%).

Согласно действующему законодательству правила землепользования и застройки, в которых устанавливаются территориальные зоны и градостроительные регламенты, определяющие виды разрешенного использования земельных участков, их предельные размеры, параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, не могут решить вопросы организации рационального использования 9,1 млн га сельскохозяйственных угодий и других незастроенных территорий, расположенных в границах поселений.

На эти земли предлагается разрабатывать планы земельно-хозяйственного устройства территории поселений и  проекты внутрихозяйственного землеустройства  по отдельным хозяйствующим субъектам. Кроме того, необходимо завершить землеустроительные работы по установлению границ, площадей и местоположения придомовых территорий и иных объектов недвижимости и закрепить их за конкретными землевладельцами и землепользователями.

6. В целях предупреждения деградации почв, восстановления их плодородия, осуществления природоохранных, противоэрозионных и иных мероприятий по защите земель на основе проектов землеустройства следует провести консервацию малопродуктивных и техногенно загрязненных сельскохозяйственных угодий, рекультивацию нарушенных земель, комплексные мероприятия по сохранению и повышению плодородия почв.

7. Как известно, действующее законодательство предусматривает выделение территориальных зон (Федеральный закон от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»), которые характеризуются особым правовым режимом использования земельных участков и признаются объектом землеустройства (Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве»).

Градостроительным, лесным, водным законодательствами, законодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей природной среды и иным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предусматривается также выделение территориальных и других зон.

Согласно Федеральному закону от 21.07.1997 недвижимое имущество и сделок с ним» устанавливаются ограничения (обременения) прав на земельные участки.

Исходя из этого, а также учитывая статьи 3,17, 19 Федерального закона «О землеустройстве», определение местоположения, границ и площадей территориальных и иных правовых зон, являющихся объектам кадастрового учета, осуществляется на основе землеустроительной документации по территориальному землеустройству, включая межевание земель.

Поэтому в ходе землеустроительных работ на основе зонирования территории необходимо установить размещение и границы различных правовых зон, составить планы ограничений (обременении) прав на землю, в том числе и для земельных участков граждан и юридических лиц, а в ходе кадастровых работ - вести «Дежурные карты ограничений и обременении в использовании земли».

8. Землеустроительное сопровождение  должно осуществляться и в  ходе осуществления переселенческой  политики. В этой связи определенные  инвентаризационные и земельно-кадастровые работы должны быть проведены в ходе предстоящей в 2006 году Всероссийской сельскохозяйственной переписи (Федеральный закон от 21.07.2005 № 108-ФЗ).

Кроме того, необходимо продолжить землеустроительные работы по формированию фонда перераспределения земель и иных специальных фондов для обеспечения земельными участками при расселении беженцев, вынужденных переселенцев и военнослужащих, уволенных в запас; для предоставления земель казачьим обществам, включенным в реестр казачьих обществ Российской Федерации; для предоставления в целях сельского хозяйства (коллективного садоводства, животноводства, огородничества, организации крестьянских хозяйств), а также в целях жилищного строительства.

На основе землеустроительной документации необходимо осуществить консолидацию земель запаса, фонда перераспределения в границах муниципальных образований и сформировать земельные участки для обеспечения их последующего эффективного использования путем предоставления в собственность или аренду на конкурсных условиях.

9. В самой ближайшей перспективе за счет средств государства следует разработать землеустроительные рабочие проекты и осуществить землеустроительные мероприятия по защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий, а также по мелиорации и рекультивации нарушенных земель, в целях предотвращения или ликвидации крупномасштабных экологических последствий или улучшения земель на больших территориях, когда отдельные землевладельцы и землепользователи не могут самостоятельно осуществить эти мероприятия, а государство напрямую заинтересовано в их проведении.

10. В связи с существенным реформированием землевладений и землепользовании в сельской местности, для повышения эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения необходимо проведение землеустроительных работ (внутрихозяйственного землеустройства) по организации территории сельскохозяйственных предприятий и крестьянских (фермерских) хозяйств, созданных в результате земельных преобразований.

4. ЭФФЕКТИВНОСТЬ  ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

Реализация  первоочередных землеустроительных задач  требует соответствующего нормативного правового и кадрового обеспечения, а также консультационного и научно-методического обслуживания.

Осуществление системы землеустроительных мероприятий  позволит обеспечить:

• использование земель по целевому назначению в соответствии с их правовым режимом, ограничениями и обременениями, а также с предоставленными правами землепользования и застройки;
• получение достоверной информации о количественном и качественном состоянии земель, которая является базовой при регулировании оборота земельных участков, установлении платежей за землю, ведении государственного кадастра недвижимости, землеустройства и контроля за использованием земель;
• соблюдение на основе землеустроительной документации собственниками, землевладельцами и землепользователями ограничений и обременении прав в использовании земель, что исключит их повсеместную деградацию, загрязнение, захламление, разрушение в процессе хозяйственной деятельности;
• создание устойчивых и компактных объектов землеустройства, особенно на землях сельскохозяйственного назначения, где до настоящего времени имеет место обезличка в использовании земель, хозяйствующие субъекты, используют земельные участки одновременно на правах коллективно-долевой или совместной собственности, постоянного пользования, аренды;
• устранение недопустимых недостатков землепользования (парцелляризации земель, дальноземелья, чересполосицы, вкрапливаний, вклиниваний), что наносит существенный ущерб всей экономике страны и уже в ближайшем будущем потребует проведения комплекса землеустроительных работ по консолидации земель;
• своевременное оформление землеустроительной документации для юридических и физических лиц и снижение стоимости землеустроительных работ;
• установление (восстановление) границ земельных участков, что обеспечит точность и бесспорность положения их на местности, предотвратит или разрешит многочисленные земельные споры, судебные дела в сфере оборота земель, позволит организовать цивилизованный земельный рынок и гарантировать государством права земельной собственности;
• увеличение налогооблагаемой базы и облегчение постановки земельных участков на кадастровый учет;
• предотвращение и ликвидацию случаев незаконного предоставления и изъятия земель, перевода земельных участков из одной категории в другую;
• существенное увеличение платежей за уже используемые земли, обоснованную дифференциацию выкупных цен на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности под объектами недвижимости;
• надлежащее формирование и оформление земельных участков при разграничении государственной собственности на землю в целях регистрации прав собственности на земельные участки Российской федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
• организовать рациональное использование и охрану земель в районах Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.

В результате осуществления  землеустроительных мероприятий, существенно  увеличится гражданский оборот земельных  участков, будут созданы условия  для реализации земельными собственниками своих прав, сократится число земельных  споров и судебных разбирательств по отводу земельных участков, возрастет поступление в бюджеты различных уровней средств в счет платы за землю, компенсации убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при предоставлении и изъятии земель, будет предотвращен самовольный захват земель, организовано их рациональное использование и охрана.

СТОЛЫПИНСКОЕ  ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО И ЕГО РОЛЬ В  РАЗВИТИИ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОЙ НАУКИ  И ПРАКТИКИ

Все земельные  реформы в России в XVIII-XX веках были связаны со становлением, упорядочением и регулированием земельной собственности, землевладения и землепользования. Они проводились, прежде всего, в политических или экономических интересах людей, находящихся у власти, и выражали экономические пожелания господствующих классов. При этом земельное законодательство, на основе которого осуществлялись земельные реформы, лишь протоколировало эти интересы и пожелания, а через механизм землеустройства они материализовывались на местности и проявлялись в существенном увеличении экономического благосостояния устроителей земельных реформ.

Если исходить из того, что эффективность земельных  реформ зависела от того, насколько  они выражали волю всего народа, живущего на земле, то условно успешными  до революции 1917 года можно назвать лишь две: Генеральное межевание, начатое во времена Екатерины II и длившееся со Специальным межеванием почти 100 лет с 1765 по 1861 годы, и земельные преобразования, проведенные в период правления Александра II, устанавливающие новые начала общественного устройства жизни крестьян, вышедших из крепостной зависимости, осуществленные с 1861 по 1905 годы.

В ходе Генерального и Специального межеваний в России фактически впервые инструментальными  методами были закреплены границы землевладений и землепользовании, что означало оформление и защиту со стороны государства прав земельной собственности, а также предоставление возможности реализовать эти права в ходе оборота земельных участков (купли-продажи, наследования, дарения и др.).

При осуществлении крестьянской реформы на основе одноименного Манифеста Александра II крестьяне выходили из крепостной зависимости, выкупали надельные земли, становились их собственниками. Земельная реформа шла под большим давлением правительства.