Современное состояние внешнего государственного долга России

Содержание работы

Введение……………………………………………………………………..……3

Глава 1. Понятие внешнего государственного долга

1. Сущность и формы внешнего государственного долга………….5
2. Историческое формирование внешнего государственного долга РФ……………………………………………………………………...8
3. Законодательная база управления государственным долгом…11

Глава 2. Современное состояние внешнего государственного долга России

2.1. Структура внешнего долга России…………. …………...…………..19

2.2.  Основные варианты регулирования долга в современных условиях………………………………………………………………………….25

Заключение………………………………………………………………………36

Список используемой литературы……………………………………………..39

Введение

Российская экономика  испытывает острую необходимость в  инвестициях. Это обусловлено, в первую очередь, тем, что в настоящее время, по самым оптимистическим оценкам, износ основных производственных фондов по стране приближается к 50 процентам (47,9% на конец 2011 г.¹). Государственные заимствования могли бы частично решить эту проблему, однако это требует значительного увеличения объема долговых обязательств, что в наше посткризисное время неразумно. Большинство развитых стран в данный период находятся в поисках стабильности и не могут позволить деньгам «утекать» из страны хотя это так или иначе происходит.  Череда банкротств привела к тому, что финансовой системе того или иного государства требуется помощь извне, что приводет к увеличению внешнего долга.

Актуальность выбранной темы «Внешний государственный долг РФ: инструменты заимствований и реструктуризации задолженности» состоит в том, что сейчас как никогда важно рациональное управление международных валютно-кредитных отношений в целом и внешним долгом в частности.

Объектом изучения является внешний государственный долг. Изучение проводится методом описания основных характеристик, динамики долга и схем реструктуризации.

Целью данной работы является ознакомление  с понятием  государственного долга и его более узкой  формой – внешним государственным  долгом, а также  рассмотрение  его структуры, динамики и методами уменьшения.

Работа состоит из двух глав. В первой главе рассмотрены общее определение государственного долга, теоретические данные по государственному долгу, обобщенное понятие внешнего долга, а также его нормативно -  правовая база и показана динамика изменения внешнего государственного долга России путем выделения ее из общего исторического экскурса.  Во второй главе представлена структура внешнего долга РФ по состоянию на 2012 год и описаны основные схемы его реструктуризации.

При написании работы были использованы теоретическая литература, публикации и статьи, экономические  и статистические журналы и справочники, интернет – источники, официальные сайты государственной статистики.

Глава 1. Понятие  внешнего государственного долга

1. Сущность и формы внешнего государственного долга

Важным средством увеличения финансовых возможностей государства  выступает государственный кредит, который является вторым после налогов  методом финансирования расходов бюджета.

Государственный кредит представляет собой совокупность экономических  отношений, возникающих между государством, с одной стороны, юридическими и  физическими лицами — с другой, при которых государство выступает  в качестве заемщика, кредитора и  гаранта².

Государство, выступая на финансовом рынке в качестве заемщика и увеличивая спрос за кредитные ресурсы, способствует росту ссудного процента. В свою очередь, дороговизна кредитных  ресурсов вынуждает предпринимателей сокращать объемы производства, но в то же время осуществлять накопления в виде государственных ценных бумаг. Такая ситуация, например, существовала в России в середине 90-х гг., когда  доходность государственных ценных бумаг (ГКО, ОФЗ и др.) достигала 150—200% годовых. В этих условиях производительный капитал начал стремительно перемещаться в финансовую сферу, сокращая и без  того ограниченные средства реального  сектора производства.

Результатом государственных  заимствований является государственный  долг.

Государственный долг как  экономическая категория представляет собой определенную систему отношений, возникающую между органами государственного управления, с одной стороны, частными лицами, негосударственными институтами, иностранными государствами - с другой, по поводу формирования и погашения  задолженности органов государственного управления, возникающих в результате формирования дополнительных средств государства³.

С точки зрения материально-вещественного содержания, государственный долг выступает как сумма долговых обязательств государства по выпущенным и непогашенным государственным займам, полученным кредитам и процентам по ним, выданным государством гарантиям перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права.

В соответствии со ст. 99 Бюджетного кодекса РФ долговые обязательства РФ могут существовать в форме⁴:

1) государственных ценным бумаг субъекта Российской Федерации;

2) бюджетных кредитов, привлеченных в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

3) кредитов, полученных субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;

4) государственных гарантий субъекта Российской Федерации.

Таким образом, законодательство РФ определяет государственные долговые обязательства как совокупность государственных заимствований (привлекаемые государственные займы и кредиты) и государственных гарантий, предоставляемых  по займам других лиц. Однако в настоящее  время все большее распространение  получает точка зрения, в соответствии с которой при определении  государственного долга следует  учитывать всю сумму непогашенных долговых обязательств государства, включая  задолженность государственных  предприятий, государственных внебюджетных фондов, внутреннюю задолженность перед  нерезидентами, внешние долги регионов и муниципалитетов, просроченные кредиты, выданные под гарантии правительства.

В совокупности все эти  обязательства называются капитальным  государственным долгом. Расходы  по выплате доходов кредиторов по всем долговым обязательствам и по погашению обязательств, срок по которым  наступил, образуют текущий государственный  долг.

Кроме государственного долга  Российской Федерации существуют также  государственные долги субъекта РФ и муниципальный долг. По своему составу они состоят из соответствующих  кредитных соглашений и договоров; займов субъекта РФ или муниципального образования, а также переоформленных  долговых обязательств третьих лиц в долг субъекта РФ или муниципальный долг.

До 2001 г. субъекты РФ, бюджеты  которых не получали финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, имели право самостоятельно осуществлять государственные внешние заимствования. В 2001 г. в Бюджетный кодекс были внесены  поправки, в соответствии с которыми субъекты РФ были лишены этого права. В настоящее время правом государственных  внешних заимствований субъекты РФ и муниципалитеты не обладают. Они  имеют право только на внутренние заимствования.  Право осуществления  государственных заимствований  от имени РФ принадлежит Правительству  РФ либо уполномоченному на то Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти. Что касается внутренних заимствований  и выдачи государственных гарантий другим заемщикам от имени субъекта РФ и муниципальных образований, то оно принадлежит уполномоченному  органу исполнительной власти субъекта РФ или органу местного самоуправления в соответствии с его уставом.

При принятии бюджета на очередной финансовый год определяется предельный объем государственного долга и предельные объемы государственных  заимствований РФ с разбивкой  долга по формам обеспечения обязательств. При этом предельный объем государственных  внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга, а предельный объем государственного долга субъекта РФ и муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Существует и такое  понятие, как предельный объем расходов на обслуживание государственного долга. Для субъекта РФ или муниципального образования он не должен превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня.

Правительство РФ имеет право  осуществлять внутренние (внешние) заимствования  с превышением установленного предельного  объема государственного внешнего (внутреннего) долга только в том случае, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга.

2. Историческое формирование внешнего государственного долга РФ

Исторически внешний долг Российской Федерации сформировался  из двух частей. Первую часть - долг бывшего СССР - Россия целиком приняла на себя, включая свою долю и долю остальных бывших союзных республик. Вторая часть – новый российский долг - долговые обязательства перед нерезидентами, возникшие за время существования новой России. Долг бывшего СССР, если не считать временных колебаний из-за задержек платежей и курсовых переоценок, в принципе, должен сокращаться. Величина нового российского долга зависит от потребностей заемщиков и возможностей их доступа к мировым кредитным ресурсам.

Три этапа прослеживаются в динамике российского внешнего долга. Первый этап (1992-1998 гг.) отличался тем, что быстрые темпы нарастания внешней задолженности, главным образом, за счет новых заимствований, никак не соответствовали возможностям ее нормального урегулирования и погашения. К концу этапа общая сумма долга превысила 188 млрд. долл. США (почти удвоилась). Прирост в размере около 92 млрд. в подавляющей массе пришелся на долю новых долгов (свыше 90 млрд. долл.), да и долг бывшего СССР не только не сократился, но несколько возрос. В конце 1993 г. внешний долг России превышал ее тогдашние международные валютные резервы в 13 раз, а пересчитанный в рубли по текущему валютному курсу составлял около 91% величины внутреннего валового продукта этого года. Пять лет спустя (в конце 1998 г.) внешний долг России в долларовом выражении превысил валютные резервы (несколько возросшие) уже в 15 с лишним раз, тогда как в рублевом исчислении он почти в полтора раза (на 48%) превосходил размеры ВВП⁵.

Таблица 1

Внешний долг Российской Федерации (конец периода)⁶

Второй  этап (1999-2001 гг.) - период после валютно-финансового кризиса и дефолта, когда России как неплатежеспособной стране фактически перекрыли доступ к мировым кредитным ресурсам. Новые заимствования свелись к минимуму, а по прежним займам так или иначе приходилось платить. В итоге за три года новый российский долг уменьшился на четверть - с 90 до 68 млрд. долл. Благодаря реструктуризации и частичному списанию долг бывшего СССР также сократился еще на 20 млрд. долл. (до 78 млрд.), так что общий внешний долг Российской Федерации снизился до 146 млрд. долл. (против прежнего максимума - на 42 млрд. долл. или на 22%). Заметим, что это сокращение происходило на фоне существенного роста (в три раза) валютных резервов, так что к концу 2001 г. внешний долг превосходил последние всего в 4 раза.

Улучшилось и соотношение  «долг / ВВП», хотя при продолжающемся падении валютного курса рубля  величина внешнего долга в рублевом выражении не только не уменьшилась, но, напротив, возросла с 3,9 до 4,4 трлн. деноминированных руб., т. е. на 11%.  Рост ВВП с учетом инфляции был гораздо более значительным (в 3,4 раза), и в итоге указанное  соотношение упало до 49%.

Третий, нынешний этап (начиная с 2002 г.) отличается беспрецедентным нарастанием внешнего долга России до 2008 года, причем исключительно за счет новых заимствований. За период 2002-2007 гг. долг бывшего СССР в результате регулярных выплат и досрочного списания уменьшился на 54 млрд. долл. до отметки ниже 25 млрд. (против максимального уровня - более чем в 4 раза), что составило лишь 5% общей суммы долга. Напротив, новый долг в условиях улучшения международного кредитного рейтинга России увеличился за это время до 439 млрд. долл. (на 371 млрд., или почти в 6,5 раза), что довело величину общего внешнего долга до 464 млрд. долл. Заметим, однако, что из-за повышения валютного курса рубля величина внешней задолженности страны в рублевом выражении в 2008 г. росла не так быстро - она поднялась с 4,4 трлн. до 11,4 трлн. руб., или в 2,6 раза.

Таким образом, данные о динамике внешнего долга Российской Федерации  за период 1994-2007 гг. показывают следующее. Общая сумма долга при колебаниях вверх и вниз выросла в конечном счете почти на 346 млрд. долл., или без малого в 4 раза. За это время долги бывшего СССР перестали играть главенствующую роль в проблеме внешней задолженности страны. Они уменьшились на 80 млрд. долл., а их доля в общей сумме долга упала с 89 до 5%. Теперь проблема сконцентрировалась на новом российском долге, который вырос на 425 млрд. долл., т. е. почти в 33 раза, при увеличении его доли в общей сумме долга с 11 до 95%.

Но благодаря позитивным подвижкам в развитии российской экономики, в особенности из-за ми-нового нефтяного бума, показатели бремени  внешнего долга за это время существенно  улучшились. И соотношение «долг / ВВП» снизилось с 91 до 35 %, тогда  как сумма долга стала даже меньше величины валютных резервов (напомним, что в начале 1994 г. долги превосходили резервы в 13 раз).

В абсолютном выражении российский внешний государственный долг на 1 декабря 2012 года составил 40,9 млрд долларов⁷, что является одним из самых низких показателей в Европе⁸. По относительным показателям, российский внешний госдолг составляет 5-10 % от объема ВВП страны. По данным рейтингового агентства Moody's внешний долг РФ остается очень низким, в пределах 10% к ВВП страны. Это является самым низким показателем среди всех государств, имеющих рейтинг инвестиционной категории (02.03.2012)⁹ . В результате Россия постепенно превращается в страну-кредитора (Кипр, США и т.д.)

3. Законодательная база управления государственным долгом

До введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации (принят 31 июля 1998 года №145-ФЗ) законодательную основу в сфере управления государственным долгом составляли 2 основных Федеральных закона: «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» от 13 ноября 1992 года №3877-1 и «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» от 17 декабря 1994 года №76-ФЗ¹⁰.

Полномочия Правительства  Российской Федерации по вопросам управления государственным долгом были определены Федеральным конституционным законом  от 17 декабря 1997 года №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). В соответствии со статьей 15 «Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики» вышеуказанного закона Правительство Российской Федерации осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации.

Отдельные вопросы, связанные  с управлением государственным  долгом, операциями с государственными долговыми обязательствами и  учетом этих операций, регулировались и продолжают в настоящее время  регламентироваться в нормативных  документах Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и соответствующих  нормативных актах Банка России и Внешэкономбанка.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации основные положения и  понятия (с учетом дополнений и изменений) по активной части долга приведены  в главе 15 «Государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств перед Российской Федерацией» и по пассивной части долга - в главе 14 «Государственный и муниципальный долг».

С 1 января 2000 года в связи  с изменением бюджетной классификации  в структуре государственного внешнего долга не выделяются долговые обязательства  бывшего СССР.

С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации  впервые на законодательном уровне было прописано понятие единой системы  учета и регистрации государственных  долговых обязательств. Однако, по сути, единой, целостной системы управления государственным долгом до настоящего времени не создано.

В действующем законодательстве также отсутствует система ответственности  за эффективность принимаемых решений  при осуществлении государственной  политики заимствований и управления государственным долгом и, соответственно, пределы полномочий и ответственность  Правительства Российской Федерации, органов федеральной исполнительной власти, Банка России и иных банков-агентов  эмитента государственных долговых обязательств.

Вне рамок действующего законодательства остаются вопросы координации действий Правительства Российской Федерации  и Банка России в проведении текущей  долговой, денежно-кредитной и валютной политики.

В настоящее время упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной  политики Правительства Российской Федерации и Банка России на соответствующий  год. При этом механизм координации  текущей долговой, валютной и денежно-кредитной  политики до сих пор законодательно не определен.

Необходимым является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации функций и сопряженной  с ними ответственности, а также  обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную и долговую и  бюджетную политику.

Поскольку денежно-кредитные  операции нередко проводятся с использованием государственных долговых инструментов и их рынков, выбор денежно-кредитных  инструментов и операционных процедур может повлиять на работу рынков государственных  долговых инструментов и, потенциально, на финансовое положение дилеров  на этих рынках. Аналогичным образом, для эффективного проведения денежно-кредитной политики необходимо хорошее понимание краткосрочных и долгосрочных финансовых потоков Правительства Российской Федерации. В этих целях на оперативном уровне между управляющими долгом и денежно-кредитными и бюджетно-налоговыми органами должен быть налажен обмен информацией о текущих и будущих потребностях Правительства Российской Федерации в ликвидных средствах. Вместе с тем обеспечение необходимой степени разграничения между управлением долгом и денежно-кредитной политикой может стать более трудной задачей, поскольку операции по управлению долгом могут оказать определенное воздействие на уровень процентных ставок и работу отечественного рынка капитала. Разрабатывая механизмы, необходимые для достижения такого разграничения, важно не упустить из виду вопросы последовательности их проведения.

При составлении бюджета  на очередной финансовый год в  источниках внешнего финансирования и  в расходах по обслуживанию государственного внешнего долга не предусматриваются  возможные операции по реструктуризации внешнего долга, а также уменьшение расходов по погашению и обслуживанию внешних долговых обязательств на суммы  финансирования погашения долга  товарными поставками, которые должны быть осуществлены в очередном финансовом году и финансирование которых было произведено ранее. Погашение государственного внешнего долга экспортом происходит в ряде случаев без соблюдения первоначальных сроков поставок, оговоренных в соглашениях (иногда с задержкой на несколько лет). В результате зачастую вместо погашения долга происходит списание процентных платежей. В связи с этим при планировании бюджета точно оценить объемы списания внешней задолженности Российской Федерации в результате данных операций не представляется возможным.

В основу расчетов платежей по обслуживанию и погашению внешнего долга Российской Федерации положены графики платежей по внешним долговым обязательствам. Исходными данными  по объему обязательств по двусторонним межправительственным соглашениям и соглашениям с международными финансовыми организациями являются данные инвентаризационных описей состояния государственного внешнего долга Российской Федерации. Вместе с тем данные описи не в полной мере отражают информацию о состоянии долга, в частности эти описи не отражают объемы просроченной (неурегулированной) внешней задолженности бывшего СССР, принятой на себя Российской Федерацией.

Государственный долг Российской Федерации является мультивалютным долгом. Это значит, что при планировании расходов по обслуживанию и погашению  долга на долгосрочную перспективу  должны прогнозироваться соотношения  курсов валют. Однако такие прогнозы отсутствуют в материалах Правительства  Российской Федерации и Банка  России. Более того, Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено  представление указанных прогнозных соотношений в Государственную  Думу Федерального собрания Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год.

В перечне документов и  материалов, установленном статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации  для представления в Государственную  Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете  на очередной финансовый год, отсутствуют  расчеты источников финансирования дефицита (профицита) федерального бюджета по видам заимствований (как по привлечению средств, так и по погашению основной суммы задолженности), что в определенных условиях может негативно отражаться на возможностях проведения анализа обоснованности проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

Учет государственных  долговых обязательств ведется различными банками-агентами (Банком России и Внешэкономбанком СССР), а также различными департаментами Минфина России.

Государственная книга внешнего долга Российской Федерации служит только для документальной регистрации  соглашений по предоставляемым займам и не содержит данных об исполнении обязательств по соглашениям обеими сторонами (изменение объемов долговых обязательств и их погашение), а также  о приостановлении или аннулировании  соглашений.

Классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов  Российской Федерации не сопоставима  с классификацией видов государственных  внешних долгов Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации, что затрудняет оценку соответствия операций с внешними долговыми обязательствами  изменениям объемов и структуры  государственного внешнего долга.

Требования Федерального закона от 15 августа 1996 года №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», приказов Минфина России от 25 мая 1999 года №38н и от 11 декабря 2002 года №127н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» в части классификации видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не соответствуют требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, приведенным выше.

Действующей бюджетной классификацией не выполняются требования Бюджетного кодекса Российской Федерации о  выделении в качестве отдельного вида долговых обязательств государственных  гарантий, относимых на государственный  внешний долг Российской Федерации. Следует отметить, что Федеральный  закон от 15 августа 1996 года №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» включает изменения от 2 и 26 марта 1998 года, 5 августа 2000 года, 8 августа 2001 года, 7 мая 2002 года, 6 мая 2003 года. Таким образом, изменения в упомянутый закон вносились уже после введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации (с 1 января 2000 года), но при этом отсутствовали необходимые изменения для приведения настоящего нормативного документа в соответствие с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Министерство финансов Российской Федерации при составлении отчетности об исполнении федерального бюджета  выполняет требования Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации». Государственные гарантии не выделяются отдельной строкой, а фактически включаются в отчет:

• по источникам внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

• по привлечению (использованию) и погашению кредитов международным финансовым организациям и правительствам иностранных государств;

• в структуру государственного внешнего долга - по задолженности международным финансовым организациям, официальным кредиторам - членам Парижского клуба кредиторов и официальным кредиторам - не членам Парижского клуба кредиторов.

Основные характеристики федерального бюджета в части  операций с государственными долговыми  обязательствами отражаются в приложениях  к проекту федерального закона о  федеральном бюджете на очередной  финансовый год. При исполнении федерального бюджета в части источников финансирования дефицита бюджета возможны существенные отклонения от установленных в приложениях  показателей за счет замены внешних  заимствований внутренними, в результате чего происходит изменение структуры источников финансирования дефицита федерального бюджета.