Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Современные методы регулирования регионального туризма

Глава 1. Туризм как объект правового регулирования

§ 4. Международное правовое регулирование туризма

Важное значение для эффективного правового регулирования туриз-

ма имеет международный правовой опыт. При этом международное

правовое регулирование связано не только с международным туриз-

мом; оно оказывает существенное влияние на национальное законо-

дательство в данной области.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и

международные договоры Российской Федерации являются состав-

ной частью ее правовой системы. Если международным договором

Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмот-

ренные законом, то применяются правила международного договора

(ч. 4 ст. 15 Конституции РФ)

Можно выделить две основные группы международных право-

вых актов в сфере туризма: акты, затрагивающие интересы стран

СНГ; акты, затрагивающие интересы иных иностранных государств.

Прежде чем перейти к анализу международных правовых актов в

сфере туризма, охарактеризуем роль и место Всемирной туристской

организации (ВТО) в международном правовом регулировании ту-

ризма.

ВТО является специализированной организацией в системе ООН,

созданной в 1975 г., и играет решающую роль в пропаганде и раз-

витии ответственного, устойчивого и общедоступного туризма, при-

званного способствовать экономическому развитию, международ-

ному взаимопониманию, миру, благосостоянию, а также взаимному

уважению, безусловному соблюдению гражданских прав и основных

свобод. Выполняя эту миссию, ВТО уделяет особое внимание инте-

ресам развивающихся стран в сфере туризма.

Всемирная туристская организация имеет следующую структуру:

• Генеральная ассамблея — высший орган;

• Исполнительный совет — руководящий орган;

• региональные комиссии;

• комитеты;

• секретариат

Российская Федерация является членом ВТО как правопреемник

бывшего СССР, состоявшего в ВТО с момента ее образования.

См.: <www.world-tourism.org/ruso/about_wto/general_info_wto_updated2006.

htm#mission>. 29

§ 4. Международное правовое регулирование туризма

За время деятельности международных организаций был принят

ряд важнейших документов по вопросам туризма; основные из них:

• Манильская декларация по мировому туризму;

• Гаагская декларация по туризму;

• Глобальный этический кодекс туризма;

• Хартия туризма и ее раздел «Кодекс туризма»;

• Осакская декларация по туризму;

• Осакская декларация тысячелетия.

♦ Манильская декларация по мировому туризму была принята

всемирной конференцией по туризму, проходившей в Маниле (Фи-

липпины) в 1980 г. Декларация определила место туризма в совре-

менном обществе. В частности, туризм понимается как деятельность,

имеющая важное значение в жизни народов в силу непосредственно-

го воздействия на социальную, культурную, образовательную и эко-

номическую сферы жизни государств и международных отношений.

В данном акте подчеркивается неразрывная связь между туриз-

мом и правами граждан на отдых, отпуск и свободные передвиже-

ния. Учитывая широкое распространение этих прав как прямого

следствия права на труд, правительства и общество должны пере-

осмыслить понятие туризма и предоставлять гражданам реальные

возможности доступа к туризму.

В декларации рассматривается экономическая составляющая ту-

ризма. Он признается одной из основных отраслей мировой эконо-

мической деятельности. Развитие внутреннего туризма положитель-

но сказывается на внутренней экономике страны, поскольку балан-

сирует ее, что должно способствовать деятельности государств по

поощрению соответствующих капиталовложений.

Однако участники конференции отметили, что туризм нельзя

оценивать только с экономической точки зрения. Важное значение в

сфере туризма имеют чувство принадлежности к какой-либо культу-

ре и народу, солидарность с соотечественниками, возможность граж-

данина реализовать свое право на отпуск, ознакомиться с тем, что

его окружает, укрепить национальное сознание.

Декларация устанавливает приоритет духовных ценностей в ту-

ристической сфере, к которым относятся:

1) полное и гармоничное развитие человеческой личности;

2) постоянно возрастающий познавательный и воспитательный вклад;

3) равные права народов в определении своей судьбы;30

Глава 1. Туризм как объект правового регулирования

4) освобождение человека (как право на уважение его достоинства и

индивидуальности);

5) признание самобытности культур и уважение моральных ценностей

народов.

Особое внимание уделяется социальному туризму, рассматрива-

емому как цель, к которой должно стремиться общество, путем под-

держки молодежного туризма, туризма лиц преклонного возраста и

инвалидов.

В указанной декларации отмечено, что туризм имеет влияние на

сферу занятости в государствах, поскольку способствует созданию

новых рабочих мест.

В документе также отмечается международное значение ту-

ризма как фактора, содействующему взаимопониманию между на-

родами.

♦ Гаагская декларация по туризму принята Межпарламент-

ской конференцией по туризму, проведенной в Гааге (Нидерланды)

в 1989 г. Содержание декларации сводится к закреплению 10 основ-

ных принципов, которые необходимо соблюдать всем участникам

отношений в сфере туризма. В каждом принципе закрепляются осно-

вополагающий тезис и рекомендации по его реализации:

Первый принцип содержит определение туризма, под которым

понимаются не только все свободные перемещения людей, но и сфе-

ра услуг, созданная для удовлетворения потребностей, возникающих

в результате этих перемещений. Здесь же определяется значение ту-

ризма для жизни человека и общества.

Второй принцип посвящен социально-экономической составля-

ющей туризма: «Туризм может быть эффективным средством со-

действия социально-экономическому росту всех стран». Подчерки-

вается, что условием этого является приемлемый уровень самообес-

печения туристской сферы, при котором страна не должна тратить

больше того, что она надеется получить от туризма.

Третий принцип закрепляет необходимость охраны окружающей

природной среды и иных туристских ресурсов.

Четвертый принцип содержит определение иностранного туриста.

Пятый принцип говорит о возможности разумного ограничения

прав человека на отдых и свободное время только в случаях, преду-

смотренных законом.

Шестой принцип посвящен вопросам упрощения туристских фор-

мальностей.31

§ 4. Международное правовое регулирование туризма

Седьмой и восьмой принципы затрагивают взаимосвязанные проб-

лемы безопасности в туризме и угрозы терроризма.

Девятый принцип определяет, что качество туристских услуг за-

висит от уровня образования не только специалистов в сфере туриз-

ма, но и общества в целом.

Десятый принцип закрепляет основные составляющие взаимо-

действия между туризмом и публичными властями, которые выра-

жаются в особом внимании, необходимом сфере туризма со сторо-

ны государства, наделении туристских администраций расширенны-

ми полномочиями, а также в проведении адекватной национальной

политики и международного сотрудничества.

♦ Глобальный этический кодекс туризма принят в Сантьяго

(Чили) в 1999 г. на 13 сессии Генеральной ассамблеи ВТО.

В кодексе освещаются следующие вопросы в сфере туризма:

вклад туризма во взаимопонимание и взаимоуважение людей и со-

обществ; обязанности профессионалов туристического бизнеса; пра-

во на туризм; свобода туристских перемещений; права работников и

предпринимателей в туриндустрии.

Туризм рассматривается как двигатель индивидуальной и кол-

лективной самореализации; фактор устойчивого развития; пользова-

тель и творец культурного наследия; полезная активность для при-

нимающих стран и сообществ.

♦ Хартия туризма одобрена в 1985 г. на 6 сессии Генеральной

ассамблеи ВТО. Фактически документ содержит рекомендации по

деятельности нескольких субъектов туристической сферы: государ-

ства, представителей местного населения туристских районов, работ-

ников в сфере туризма и самих туристов. Рекомендации для послед-

них содержатся в специальном разделе (Кодекс туриста).

Поскольку право на отдых признается во всем мире, государ-

ствам следует разрабатывать и проводить политику внутреннего и

международного туризма, включающую в себя:

• развитие туризма на различных уровнях — местном, региональном,

национальном и международном;

• обеспечение доступности туризма;

• защиту туристской среды;

• содействие росту туристского сознания и контактам местного насе-

ления с посетителями;

• обеспечение свободы передвижения, отсутствия какой-либо дис-

криминации и безопасности туристов;32

Глава 1. Туризм как объект правового регулирования

• создание условий для беспрепятственного доступа туристов к служ-

бам здравоохранения, административным и юридическим службам;

• принятие мер по противодействию использования туризма для

эксплуатации других в целях проституции и распространения нар-

котиков.

При этом местное население само должно иметь возможность

доступа к туристским ресурсам. Оно также вправе ожидать понима-

ния и уважения к своим обычаям, религиям и прочим сторонам сво-

ей культуры, что должно обеспечиваться распространением соот-

ветствующей информации среди туристов. Местное население также

должно принимать туристов «с лучшим гостеприимством».

Работники в сфере туризма, от которых зависит качество турист-

ского продукта, также вправе рассчитывать на содействие со сторо-

ны государства, выражающееся в создании благоприятных условий

их деятельности, обеспечении возможности профессиональной под-

готовки, сотрудничества между собой и с публичными властями.

Кодекс туриста закрепляет основные права и обязанности ту-

ристов. Туристы должны способствовать взаимопониманию между

народами; проявлять уважение к укладу жизни и законодательству

стран пребывания; с пониманием относиться к обычаям, верованиям

и поступкам местного населения; воздерживаться от подчеркивания

различий, существующих между ними и местным населением; быть

восприимчивыми к культуре местного населения; препятствовать

эксплуатации кого-либо в целях проституции и распространению

наркотиков. Туристы имеют право на: смягчение административно-

го и финансового контроля; возможно лучшие условия на транспор-

те; свободный доступ к районам туристского интереса; надлежащую

информацию об условиях путешествия; личную безопасность и без-

опасность своего имущества; возможность пользоваться средства-

ми общественной гигиены и предоставления информации по пред-

упреждению распространения инфекционных заболеваний; доступ к

средствам связи и административным и юридическим процедурам;

возможность исповедания своей религии; обращение в законода-

тельные органы и общественные организации для наилучшего осу-

ществления права на отдых.

♦ Осакская декларация по туризму принята в 1994 г. Всемир-

ной конференцией министров по туризму в Осаке (Япония). Декла-

рация посвящена росту и значению международного туризма, разви-

тию индустрии туризма, воздействию международного туризма на 33

§ 4. Международное правовое регулирование туризма

общество и окружающую среду, соотношению международного ту-

ризма и мира на земле, а также роли правительств и международных

организаций в сфере туризма.

♦ Осакская декларация тысячелетия принята в 2001 г. на Кон-

ференции лидеров туризма тысячелетия, которая прошла в Осаке

(Япония). В данном документе констатируются достижения сферы

туризма к началу XXI в., а также поднимаются проблемы развития

рынка международного туризма, сохранения культурного наследия

на основе туризма, внедрения в туристическую сферу современных

информационных технологий.

Существует ряд документов, посвященных отдельным аспектам

туризма, например:

• Заявление ВТО в области предотвращения организованного секс-

туризма (Мадрид (Испания) и Сент Винсент, Балле-д’Аоста (Ита-

лия), 1995 г.);

• Документы Международной конференции по безопасности туриз-

ма и уменьшению рисков при путешествиях (Эстерсунд (Швеция),

1995 г.);

• Монреальская декларация, принятая Генеральной ассамблеей

Международного бюро социального туризма (Монреаль (Канада),

1996 г.), посвященная вопросам социального туризма;

• Материалы Мадридского семинара ВТО по вопросам подготовки

кадров для сферы туризма (Мадрид (Испания), 2000 г.).

Международные договоры в области туризма можно классифи-

цировать на: многосторонние международные договоры в сфере ту-

ризма и путешествий (например, Шенгенские соглашения Европей-

ского союза «О едином визовом и туристском пространстве»); дву-

сторонние договоры в туризме

Наиболее эффективным и перспективным признается многосто-

роннее сотрудничество государств по правовому регулированию меж-

дународной туристской деятельности; двустороннее же — не облада-

ет такой характеристикой. «При этом в силу регионального/субреги-

онального характера процессов интеграции, культурной общности,

расположения туристских ресурсов наиболее адекватное регулирова-

ние присуще этому уровню межгосударственного взаимодействия»

См.: Корнеев С.Е., Викулова О.Н. Международно-правовое регулирование турист-

ской деятельности // Туризм: право и экономика. 2005. № 4. С. 24–27.

Чеботарева И.А. Указ. соч. С. 8.34

Глава 1. Туризм как объект правового регулирования

Тем не менее практика двустороннего регулирования отношений

в области туризма активно развивается. Следуя рекомендациям и

развивая положения международных актов, Российская Федерация

(СССР) заключила более 50 соглашений с иностранными государст-

вами в сфере туризма. Эти соглашения можно разделить на договоры

о сотрудничестве в социальной сфере, в том числе туристской, и до-

говоры, посвященные исключительно вопросам туризма.

Необходимо подчеркнуть, что и в случае, когда договор о сотруд-

ничестве между Российской Федерацией и иностранным государст-

вом направлен на регулирование только туристских отношений, он

имеет достаточно общий характер, устанавливая лишь определенные

рамки для дальнейшего взаимодействия.

В качестве примера проанализируем Соглашение между Прави-

тельством РФ и Правительством Республики Болгарии о сотрудни-

честве в сфере туризма

. В соответствии с данным соглашением сто-

роны:

• стремятся к упрощению формальностей, связанных с туристским

обменом между Российской Федерацией и Республикой Болгарией;

• содействуют как организованному групповому, так и индивидуаль-

ному туризму, а также обмену специализированными туристскими

группами, в том числе с целью посещения симпозиумов и конгрес-

сов по вопросам туризма;

• поддерживают обмен между государственными органами управле-

ния туризмом статистической и другой информацией в области ту-

ризма, включая информацию о законодательных и иных норматив-

ных актах государств, регулирующих туристскую деятельность, а

также об опыте управления гостиницами и иными средствами раз-

мещения туристов;

• содействуют участию российских и болгарских туристских орга-

низаций в международных туристских выставках, проводимых

при поддержке своих государственных органов управления ту-

ризмом, и т.д.

В соответствии с решением глав правительств Содружества Неза-

висимых Государств в сентябре 1994 г. образован Совет по туризму

стран СНГ. Основными актами о сотрудничестве государств — участ-

ников СНГ в области туризма являются:

Бюллетень международных договоров. 2008. № 10. 35

§ 5. Основные нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере туризма

• Межправительственное соглашение от 23 декабря 1993 г. «О со-

трудничестве в области туризма»;

• Рекомендательный законодательный акт Межпарламентской ассам-

блеи государств — участников СНГ от 29 октября 1994 г. «Об основ-

ных принципах сотрудничества государств — участников СНГ в об-

ласти туризма»;

• Межгосударственная целевая программа от 14 февраля 1996 г. «Раз-

витие туристских связей между государствами — участниками СНГ»

(концепция).

Анализируя проводимую политику сотрудничества госу-

дарств — участников СНГ, принятые международные правовые

акты в области туризма, А.В. Стригулина делает вывод о недостат-

ках развития правовой базы в туристической сфере, относят к ним

следующие:

а) положения о целях и задачах, направлениях деятельности осново-

полагающих международных правовых актов недостаточно конкре-

тизированы;

б) немало формулировок соглашений носят необязательный характер

(«будут стремиться», «будут способствовать» и т.п.);

в) отсутствует единообразно понимаемое определение некоторых по-

нятий и явлений, используемых в сфере международного туризма,

или наблюдается их не совсем обоснованное применение в приня-

тых документах и соглашениях СНГ.

Среди причин, которые затрудняют процесс образования еди-