Современные проблемы развития местного самоуправления в зарубежных странах
Содержание
Введение......................
1. Классификация моделей
местного самоуправления в
1.1 Англосаксонская модель
местного самоуправления.......
1.2 Континентальная модель
местного самоуправления.......
1.3 Смешанная модель местного
самоуправления................
2. Анализ зарубежной практики
местного самоуправления.......
2.1 Местное самоуправление
Канада........................
2.2 Местное самоуправление
Италии........................
2.3 Местное самоуправление
Японии........................
3. Современные проблемы
развития местного
Заключение....................
Список использованной литературы....................
Введение
Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения1.
Целью моей курсовой работы является изучение особенностей местного самоуправления в зарубежных странах. В соответствии с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:
- Изучить модели местного самоуправления в зарубежных странах.
- Проанализировать зарубежную практику местного самоуправления, на примере конкретных стран.
- Определить современные проблемы развития местного самоуправления в зарубежных странах.
Изучением местного самоуправления занимались многие ведущие специалисты разных стран. Одним из первых, кто обратил внимание общества на проблемы местного самоуправления и необходимость его развития был историк, государственный деятель А.Токвиль. В своей работе «Демократия в Америке» опубликованной в 1835 году он отмечал: «Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет».
Дж. Локк, Ж.Ж. Руссо, Дж.С. Милль, Т.Джефферсон и другие доказывали, что первоначальный источник власти - не государство и не народ, а добровольно объединяющиеся индивиды, самостоятельно управляющие собственными делами. Вследствие этого они делали вывод о том, что роль общинных институтов первична. Община как институт, возникший раньше государства, имеет право на решение своих внутренних дел, и это явление носит естественный и неотчуждаемый характер.
Р. Гнейтс, Л. Штейн и другие понимали местное самоуправление не как самостоятельное заведование местным сообществом его собственными делами, отличными от государственных дел, а как возложение на местное сообщество выполнения задач государственного управления. Р.Гнейтс, исходя из опыта английского самоуправлением, связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей, а самостоятельность органов самоуправления с особенностями порядка их формирования и замещением отдельных должностей. Взгляды Л.Штейна заключались в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения.
Актуальность данной темы обусловлена тем, что в большинстве стран управление всеми делами на местах осуществляется органами местного самоуправления, , а также специально назначенными из центра органами управления. Степень демократизма существующего политического режима в различных странах отражает сила и влияние органов местного самоуправления. Принцип местного самоуправления основывается на том, что население непосредственно может участвовать в управлении общественными делами именно на местном уровне. Именно с помощью местных сообществ, наделенных реальными полномочиями, можно обеспечить эффективное управление, в соответствии с нуждами населения. Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т. д. Поэтому необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается населения любой страны.
1. Классификация моделей
местного самоуправления в
1.1 Англосаксонская модель местного самоуправления.
Англосаксонская модель характерна для многих англоязычных стран, например таких как Великобритания, Канада, Ирландия, США, Новая Зеландия и другие. В данной модели органы местного самоуправления, как правило, порождаются соответствующим законодательным актом, принятым высшим представительным органом власти страны. Представительные органы местного самоуправления избираются населением и они самостоятельны в решении вопросов относящихся к их исключительной компетенции2.
В англосаксонской модели нет прямого подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим по любым вопросам. Каждая местная община живет по свои законам и обычаям, но они не должны нарушать общегосударственное законодательство. Если происходит нарушение законодательства, то к муниципалитетам могут быть применены очень жесткие санкции, например арест муниципальных чиновников, советников, тюремное заключение или отстранение муниципального совета от власти3.
Главная роль в управлении местными делами принадлежит специальным профильным комитетам и комиссия, формируемым депутатами. Данные комитеты и комиссии бывают:
- отраслевые, т.е. по направлениям муниципальной деятельности.
- функциональные, т.е. по наиболее общим, комплексным вопросам (комитет кадров, юстиции и т.д.).
- территориальными, т.е. по вопросам комплексного развития определенных районов.
В англосаксонской модели население, как правило, помимо депутатов представительного органа избирает и других должностных лиц, которые участвуют в местном самоуправлении. К таким должностным лицам относятся муниципальный казначей, шериф и другие4.
При англосаксонской модели представительства центрального правительства, которые опекают местные органы и надзирают за ними, на местах не создаются5.
1.2 Континентальная модель местного самоуправления.
Континентальная модель установилась во многих странах мира, в особенности в странах континентальной Европы, франкоязычных странах Африки, а также странах Латинской Америка, Ближнего Востока. Местное самоуправление в данной модели осуществляется под государственным контролем. На территории муниципального образования предусматривается наличие чиновников государственной администрации, которые наблюдают за работой органов местного самоуправления. Они имеют широкий круг прав и могут вмешиваться в любые сферы деятельности муниципальных властей, в которых затронут государственный интерес6.
В континентальной модели контроль со стороны государства обусловлен тем, что многие общегосударственные функции переданы на муниципальный уровень и государство обязано финансово поддерживать определенный стандарт их реализации, важностью содействия достижению национальных ориентиров в области экономики, финансов, государственного планирования, а также обеспечения эффективности самого местного самоуправления
В континентальной модели наблюдается соподчиненность органов самоуправления различных уровней. Например, вышестоящие органы управления определяют основные направления развития данных территорий и распределяют между ними деньги, которые поступают от центральных властей7.
Органы местного
Итак, данная модель местного самоуправления похожа на иерархическую пирамиду, в которой передаются различные директивы и информация, и в которой на центральные органы власти активно работает целая сеть их агентов на местах.
1.3 Смешанная модель местного самоуправления.
Смешанная модель местного самоуправления сочетает в себе особенности англосаксонской и континентальной моделей. Данная модель функционирует, например в Японии, Австрии, Германии и других странах. Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком9.
При данной модели в некоторых звеньях местного управления выборный орган является одновременно и звеном муниципального управления, и представителем государственной администрации. Так, в Германии имеются административные единицы, именуемые правительственными округами, в которых ведущее положение в управлении занимают правительственные президенты, назначаемые правительствами земель. Правительственный президент обладает широкими полномочиями в области контрольной и надзорной деятельности за органами коммунального управления. Правительственные президенты и их аппарат представляют собой систему местного управления, построенную на принципах административного подчинения. Ее низовое звено - главы администраций районов (ландраты, или районные директора) - являются одновременно и государственными чиновниками, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления.
2. Анализ зарубежной практики местного самоуправления.
2.1 Местное самоуправление Канада.
Канада известна в основном обширностью своих пространств, обилием естественных ресурсов и суровыми зимами, хотя на деле это высокоразвитая и урбанизированная страна. Три четверти канадцев проживают сегодня в городских районах, свыше половины из них живут в восьми крупнейших городах. По оценкам экспертов, канадские города исключительно пригодны для труда и отдыха. Во многом данный факт объясняется эффективностью канадской системы самоуправления.
Муниципалитет, в канадском контексте, представляет собой политическую и правовую единицу, управляющую некой территорией. Управленческие функции в муниципалитете осуществляют выборный совет и профессиональная, политическая нейтральная администрация. В современной Канаде около четырех тысяч муниципалитетов. Что касается местного самоуправления, то в его состав входят не только муниципальные советы и администрации, но и множество автономных учреждений, контролирующих отдельные сферы общественной жизни – правопорядок, охрану природы, водоснабжение и другие. Наконец, городские регионы могут включать в себя несколько муниципалитетов, в процессе исторического развития выросших в единый социальный организм. Иногда их число весьма значительно: к примеру, в городе Ванкувере имеется двадцать один муниципалитет, а в Монреале их более ста.
В силу ряд исторических причин Канаде всегда были присущи сильные централистские тенденции, поэтому англосаксонская модель самоуправления здесь была реализована особым образом. Во время образования в 1867 г. канадской федерации местное самоуправление не пользовалось большим авторитетом. Упоминая федеральный и провинциальный уровни власти, канадская конституция ни слова не говорит о местном самоуправлении. И по сей день все свои полномочия муниципальные органы получают из рук правительств провинций.
Конституция Канады устанавливает, что деятельность органов местного самоуправления регулируется законодательством провинций. Подобный подход дает возможность создать в каждой провинции уникальную систему местного самоуправления и учесть в законодательстве особенности конкретной местности10.
На определение структуры, порядка формирования и функционирование органов местного самоуправления в каждой провинции оказывают влияние такие факторы, как плотность и специфика национального состава населения провинции, географическое положение, экономическая и политическая ситуация в регионе и другие.
В каждой провинции Канады собственный Муниципальный акт (закон, регулирующий сферу самоуправления), в деталях описывающий, что могут и чего не могут делать местные власти. Обычно он состоит из 600-700 страниц разрешений и запретов. Серьезные ограничения на деятельность муниципальных властей накладывает также природоохранное и земельное законодательство, принимаемое на федеральном уровне. На практике, как отмечают канадские авторы, провинции могут делать со своими муниципалитетами все что угодно – изменять границы, возлагать дополнительные обязанности, сокращать финансирование. Однако, в пределах своих полномочий канадские муниципалитеты свободны и независимы, а община остается первичной ячейкой социальной организации. Более того, в последние десятилетия муниципалитеты все более настойчиво заявляют претензии на особый конституционный статус и, видимо, скоро добьются его. Еще одна особенность канадской системы самоуправления обусловлена присущей канадцам уверенностью в том, что активность политических партий на местном уровне необходимо ограничивать. На примере соседних Соединенных Штатов в Канаде был сделан справедливый вывод: утвердившись в муниципалитетах, партийные пристрастия могут повлечь за собой коррупцию. Поэтому около ста лет назад в стране был взят курс на создание профессиональной местной администрации, которая во многих случаях преобладает над избираемыми населением советами.
Это в свою очередь, наложило отпечаток на канадскую систему местных выборов. Общенациональные партии, ожесточенно сражающиеся друг с другом за места в федеральном парламенте, в них практически не участвуют. Избрание советников осуществляются на беспартийной основе, хотя в двух городах, в Монреале и Ванкувере, где сильны местные партии, используются партийные списки. В итоге избирателям приходится иметь дело с кандидатами, лишенными «партийных ярлыков», а раз так, последние вынуждены предоставлять населению максимум информации о себе. Местные выборы уже давно стали «войной плакатов» - каждый претендент стремится сделать свое имя наиболее узнаваемым, расклеивая листовки и портреты на заборах, телеграфных столбах, телефонных будках, а также проводя многочисленные встречи с электоратом. В таких условиях заведомым преимуществом обладает действующий депутат – его все знают, имя постоянно тиражируется, рекламировать его особо не нужно.
Выборы в органы местного самоуправления привлекают не слишком много избирателей. Обычно в избрании общенационального парламента участвуют около 75% имеющих право голоса, в то время как на местные выборы приходят лишь 40%. Такое положение объясняется несколькими причинами. Во – первых, сказывается недостаток состязательности, ибо сильные и известные держатели депутатских мандатов оттесняют конкурентов; во – вторых, кандидаты спорят по мелким и несущественным проблемам, не имеющим, как правило, принципиального значения; в – третьих, избирателям приходится тратить немало труда и сил, чтобы разобраться в различиях кандидатских программ.
Как правило, местные депутаты совмещают свои обязанности, с какой – то другой работой. Канадские муниципалитеты работают по принципу «открытого правительства». Это означает, что сессии совета всегда открыты для населения, а представители общественности, всегда могут выступить в дебатах. Сессия является основной формой работы органов местного самоуправления. Периодичность их созыва возрастает в низовых единицах. В вышестоящих единицах сессии созываются реже. По требованию уполномоченного должностного лица, определенного числа членов представительного органа или по инициативе исполнительного органа могут созываться внеочередные или чрезвычайные сессии. На подобных сессиях рассматриваются только те вопросы, по поводу которых депутатов созвали. Выборы и участие в сессиях местного совета не единственная возможность населения поучаствовать в муниципальной политики. Большое распространение в Канаде имеют местные плебисциты, в ходе которых граждан приглашают к урнам для голосования для решения сугубо локальных вопросов – к примеру, о закрытии или открытии местного аэропорта, о часах работы магазинов в выходные дни и т.д. Результаты такого волеизъявления ни к чему не обязывают местный совет, но, тем не менее, служат мощным средством давления на депутатов. Проведение плебисцитов сопровождается публичными форумами и открытыми дискуссиями, во время которых людям предоставляется возможность уточнить собственную точку зрения и познакомиться с иными позициями.
Особо следует сказать о той роли, которую в местной политике играют различные «группы давления». Среди последних выделяются ассоциации соседей, объединения, создаваемые для решения какого – то конкретного вопроса, группы протеста. Все они пытаются найти выход на местные власти, с тем чтобы довести собственные взгляды и попытаться воплотить их в конкретные политические решения. С этой целью используются встречи с муниципальными советниками, митинги, шествия и.т.п. Иногда такие усилия приносят ощутимые плоды. Свое слово в местной политике имеет и бизнес. Как правило, при каждом муниципалитете создается торгово-промышленная палата, в которой формируется позиция деловых кругов по проблемам муниципального развития. Разумеется, их мнение весьма значимо, поскольку именно предприниматели формируют налоговую базу местной власти.
Канадские муниципалитеты имеют три базовых источника финансирования: это налог на собственность, плата населения за муниципальные услуги и финансовая поддержка со стороны провинциальных правительств11. Первый из них является основным. Ставки налога на собственность устанавливает местный совет. Исходя из этих цифр, муниципальная администрация рассчитывает проект местного бюджета, который потом выносится на рассмотрение совета. Принятие бюджета сопровождается серьезными баталиями, поскольку муниципалитеты, согласно канадскому законодательству, не имеют права допускать дефицит и брать деньги в долг. Между тем повышение налога на собственность – самый простой метод пополнить местную казну – дело весьма болезненное и непопулярное. В итоге в последнее время местные власти испытывают все более ощутимые финансовые затруднения.
Итак, в Канаде реализована англосаксонская модель местного самоуправления. Несмотря на то, что у нее , как и у любой страны, есть определенные проблемы в местном самоуправлении( например, финансовые трудности, низкий процент явки на местные выборы по различным причинам и т.д.), в целом можно сказать что там создан гибкий и надежный механизм, который позволяет учитывать в законодательстве местные особенности и условия (например такие, как плотность и специфика национального состава населения, географическое положение, экономическая и политическая ситуация и другие), создавать в каждой провинции уникальную систему местного самоуправления.
2.2 Местное самоуправление Италии.
Италия разделена на 20 областей, 95 провинций и 8000 муниципалитетов. На всех уровнях административного деления избираются Советы, каждый уровень имеет свою сферу действий и отдельный бюджет.
Система местного самоуправления в данной стране построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим. Правительственный комиссар является представителем центра в области. Правительственный комиссар осуществляет руководство деятельностью чиновников государственной администрации, координацию ее с работой областных органов власти и управления.
Область в Италии состоит из провинций, в которых действуют префекты. Они выполняют следующие полномочия: возглавляют и координируют деятельность государственных служб на соответствующей территории, осуществляют надзор над местными представительными органами, контролируют процесс управления в таких сферах, как юстиция, полиция, железные дороги и других.
Местные советы избирают
из своего состава должностных
лиц, которые единолично
Провинции являются связующем звено между муниципалитетами и областями. Муниципалитет решает вопросы местного значения, которые не находятся в сфере компетенции вышестоящего органа власти, к этим вопросам относятся: санитарная служба и здравоохранение, служба общественной помощи, коммунальный жилой фонд, общественные работы, рынки и ярмарки, планирование развития региона, сохранение религиозных строений, содержание местной полиции и другие. В состав каждого муниципалитета входят три института власти: Совет, Правление и мэр. Члены Совета избираются по разному в зависимости от численности населения в муниципалитетах. В муниципалитетах с населением свыше пяти тысяч жителей члены Совета избираются на основе всеобщего избирательного права и системы пропорционального представительства. Партии, внесенные в список для голосования, оказываются представленными в Совете пропорционально числу голосов, полученных ими на выборах. В муниципалитетах с населением менее пяти тысяч человек каждый избиратель имеет право голосовать за нескольких кандидатов любого списка и их число должно соответствовать 4\5 от общего количества избираемых членов Совета. Подобный порядок гарантирует, что 1\5 мест в Совете остается за партиями меньшинства.
Все муниципалитеты в Италии делятся по категориям. Для каждой категории установлена своя численность Совета, которая колеблется от тринадцати человек при населении менее трех тысяч жителей до восьмидесяти при населении более 500 000 человек12. Все члены Совета избираются на пять лет. К функциям Совета относится: разработка и принятие бюджета, одобрение отчета об исполнении муниципального бюджета, формирование политики и осуществление общего контроля за ведением местных дел и другие.
Совет назначает из своего состава Правление. Правление работает в течение всего периода работы Совета. Оно состоит из мэра, от двух до четырнадцати членов правления и четырех кандидатов в его члены в муниципалитетах с населением более 500 000 человек. Правление выполняет повседневные обязанности местной администрации, осуществляет разработку предложений для рассмотрения на Совете и претворяет в жизнь решения Совета.
В Италии мэр избирается советом. Он является председателем Совета и руководителем муниципальной администрации, представляет интересы Совета в отношениях с другими органами власти, правительственными и общественными организациями, следит за реализацией принятых Советом и Правлением решений. Помимо этого, в качестве официального государственного лица, он должен обеспечить публикацию и доведение до сведения граждан законов, регулирующих актов и информации правительства, поддерживать общественный порядок и обеспечивать безопасность граждан, составлять статистические отчеты по наиболее важным показателям, вести избирательные и призывные списки, а также осуществлять другие функции, имеющие отношение к общественным работам и обеспечению общественного благосостояния.
Финансовые средства муниципалитета состоят собственных ресурсов и государственных субсидий. Местные поступления, которые составляют меньшую часть бюджета, образуются за счет налогов на рекламу и пошлин на общественную информацию, налогов на собак, за счет местных отчислений и наличной собственности, платы за пользование общественной территорией, а также выплат за уборку и вывоз твердых отходов. Государство предоставляет свою помощь в виде дотаций и субсидий. Они выделяются Министерством внутренних дел из находящегося в его ведении фонда, создаваемого из средств, поступающих от налогов. Провинциям выделяется 1\4 этих средств , муниципалитетам выделяется 3\4, пропорционально займам, предоставленным для того, чтобы сбалансировать бюджет местных органов власти за минувший финансовый год. Законом устанавливается шкала расходов на основание которой осуществляется распределение средств по муниципалитетам.
В провинциях назначается губернатор для осуществления административных функций. Он подотчетен в своих действиях только перед Министерством внутренних дел. К полномочиям губернатора относится: поддержание общественного порядка, исполнение национальных законов, осуществление ряда мер, связанных с обеспечением общественного благополучия, контроль за соответствием закону принятых провинциальным Советом подзаконных актов. В своей работе он опирается на помощь различных советников, в том числе на свой аппарат и комитеты, например комитет по здравоохранению и санитарному обслуживанию.
Области в Италии обладают разными правовыми возможностями, которые делятся на исключительные, преимущественные и интеграционные. В Италии есть пять областей со специальным статусом и они имеют правовые возможности всех трех видов, в то время как обычные области не пользуются этим исключительным правом и осуществляют свои правовые возможности в пределах, определенных законом. Основная часть полномочий региона лежит в сфере преимущественного права и охватывает такие проблемы, как областное управление, установление и изменение границ муниципалитетов, профессиональная подготовка, здравоохранение и больничное обслуживание, культурные услуги , планирование строительства, туризм, областной общественный транспорт, общественные работы, судоходство на озерах, развитие портов и портового хозяйства, охрана окружающей среды и другие. Адаптация национальных законов учитывая местную специфику относится к сфере интеграционного права области .
Области, также как провинции и муниципалитеты, формируют свой Совет, Правление и избирают их председателя. В Совет входят от тридцати до восьмидесяти членов, в зависимости от численности населения области. Они избираются на пять лет прямым голосованием на основании всеобщего избирательного права. К основным функциям Совета относится: формирование бюджета, установление ставок налогов, создание структуры областной администрации, выступление с инициативой о проведении общенародного референдума по требующим этого вопросам.
Финансовые ресурсы области формируются за счет нескольких источников. Небольшая часть поступает от самостоятельного налогообложения, в частности собственности центрального правительства, и областных концессий, а также от налога на пользование дорогами и использование общественных помещений. Области получают также общие дотации и целевые субсидии. Фонд, из которого выделяются эти средства, формируется центральным правительством за счет государственных налогов на табак и алкогольные напитки, минеральные масла, сахар и бензин. Квоты устанавливаются в зависимости от численности населения, размеров территории, уровня безработицы и эмиграции. Целевые субсидии выделяются на развитие областей и другие соответствующие цели. Помимо этого области кредитуют свою деятельность и выпускают ценные бумаги.
Контрольные функции за деятельностью области осуществляет:
- комиссар, который назначается центральным правительством.
- контрольная комиссия, три члена которой определяются председателем областного Совета и еще один - областным комиссаром.
- судьи, назначаемые областным Административным судом.
Итак, в Италии реализована континентальная модель местного самоуправления. Система местного самоуправления в данной стране построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим. Муниципалитеты наделены достаточно широким кругом полномочий, при этом они находятся под очень пристальным контролем вышестоящих органов. В том числе особенно следят за бюджетом муниципалитета, установленными налоговыми ставками, долгосрочными затратами, а также за неподкупностью их действий в вопросах организации и управления. Финансовые ресурсы муниципалитетов в большей степени формируются за счет государственных субсидий и дотаций, и лишь малая часть за счет собственных ресурсов. Это связано с тем, что муниципалитетам переданы многие общегосударственные функции.
2.3 Местное самоуправление Японии.