Современные способы систематизации законодательства

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ 3

 

ГЛАВА 1. ОБЩИЕ  ПОЛОЖЕНИЯ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ 6

1.1. История  развития систематизации законодательства  в России 6

1.2. Понятие  и характерные черты систематизации  законодательства. 14

 

ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ СПОСОБЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 20

2.1. Учет как  форма систематизации законодательства 20

2.2. Консолидация  и инкорпорация. 27

2.3. Кодификация 34

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 41

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 45

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

 

Активизация правотворческого процесса в последние годы, наряду с ее положительными моментами, отрицательно сказалась на организации современного российского законодательства, упорядоченность  которого оставляет желать лучшего, так как недостаточно отработана его единая, внутренне согласованная  система. Имеется большое число  формально действующих, но фактически утративших силу законодательных н  иных нормативных правовых актов, многие из которых не приведены в соответствие с Конституцией РФ. До сих пор  нормативно не определен круг правовых актов бывшего Союза ССР, сохранивших  свое действие на территории России. Нуждается  в завершении разграничение правотворческих  полномочий Федерации и ее субъектов. Вот почему концепция правовой реформы  Российской Федерации устанавливает  в качестве первоочередной задачи вопросы  систематизации законодательства: упорядочение и обновление его структуры, совершенствование  процесса подготовки и принятия законов, создание действенного механизма их исполнения, подготовку общероссийского  классификатора правовых актов, издание  Свода законов Российской Федерации.

Стремительный рост количества новых нормативных правовых актов  создал опасность правовой инфляции в стране. В последнее время  в системе российского права, наряду с традиционными, появился ряд  новых отраслей с их разветвленной  нормативной базой. Резко активизировалась законотворческая деятельность в субъектах  Федерации. Обозначился процесс  формирования двухуровневой инфраструктуры российского законодательства - федеральный  и региональный. Такой нормативно-правовой массив требует, прежде всего, инвентаризации и последующей систематизации, и  результате чего должны быть выпилены и отменены нормы, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам, дублирующие предписания.

В рамках систематизации законодательства не менее важной проблемой является его упорядочение путем установления иерархии нормативных правовых актов  в зависимости от их юридической  силы, обусловленной конституционными полномочиями издавших их органов и  спецификой регулируемых ими общественных отношений.

Это предполагает, во-первых, уточнение взаимосвязи федеральных  законов и указов Президента Российской Федерации.

Во-вторых, четкое законодательное  закрепление тех общественных отношений, которые должны регулироваться только законами.

И, наконец, в-третьих, предстоит  окончательно определиться с соотношением законодательства Российской Федерации  и законодательства входящих в нее  субъектов.

Объектом исследования является систематизация законодательства в Российской Федерации.

Предметом исследования выступают современные способы систематизации законодательства в Российской Федерации.

Цель курсовой работы – исследовать современные способы систематизации законодательства в Российской Федерации.

Для достижения цели поставлены следующие задачи:

1) рассмотреть историю возникновения систематизации законодательства в России;

2) исследовать понятие и характерные черты систематизации законодательства;

3) рассмотреть основные способы систематизации законодательства в Российской Федерации;

При написании курсовой работы были использованы теоретические положения, разработанные в монографиях, учебной литературе, сборниках, материалах периодических изданий.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

 

 

ГЛАВА 1. ОБЩИЕ  ПОЛОЖЕНИЯ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ

1.1. История развития систематизации законодательства в России

 

 

В истории каждой системы  права рано или поздно наступало  время, когда возникала необходимость  привести в порядок или всю  систему норм, определяющих частно-правовые отношения, или какой-либо крупный  раздел. Идея о приведении законов  в порядок, о распределении их по сферам регулирования была настолько  очевидна, что практически во всех государствах такая работа признавалась одной из важнейших государственных  задач.

Как справедливо отмечал  Г.Ф. Шершеневич, «при удачной систематизации все положительное право представляет собой стройное здание, со строгой  пропорциональностью частей и удобством  расположения. Такая система представляется чрезвычайно полезной для практики, потому что препятствует возможности  затеряться в массе законодательных  подробностей»1.

При этом процессу систематизации всегда предшествует состояние неупорядоченности  норм, сложившихся в разные исторические периоды. Соответственно, кодификация  имеет своей целью создание логично  построенного свода законов, отражающего  важнейшие институты частного права  данной эпохи.

Первая попытка систематизации действующих правовых норм в России была предпринята еще в XI-XII вв., в  первом сборнике древнерусского права - в Русской Правде. Судебник 1497 г. стал предвестником создания кодифицированного  общегосударственного законодательства. Созданное в середине XVII в. Соборное Уложение царя Алексея Михайловича вплоть до первой половины XIX в. оставалось основным сборником законодательных норм в России2.

Для сравнения процесса кодификации  гражданского права в Российской империи особенно интересны аналогичные  работы, проведённые в государствах, рецепировавших римское право. Если проследить ход кодификационных  работ, проведённых в XVIII-XIX веках  в Австрии, Пруссии, Саксонии, Баварии, Франции, можно отметить одну общую  черту. Составителям кодексов предоставлялась  самостоятельность по отношению  к использованию существующего  права3. То есть они создавали новый свод, получавший силу закона не потому, что воспроизводил нормы, уже имеющие обязательное значение, а потому, что был санкционирован законодательной властью.

От нового кодекса, как  правило, ожидался прогресс не только с внешней стороны, но и по существу. Поэтому вполне естественным казалось предоставление составителям того или  иного кодекса полномочий по изменению  существующего права. К тому же и  внешнее упорядочение само по себе требовало права на радикальное  изменение того, что с течением времени запуталось.

Разумеется, комиссии в своей  работе руководствовались, прежде всего, имеющимися нормами. Но, как бы то ни было, новый свод был новым законом, и, если не в основных элементах, то хотя бы в немаловажных деталях, его  авторы были свободны. В частности, составители могли оправдывать  свои нововведения аргументами целесообразности, справедливости и так далее.

Однако в России был  избран другой путь.

Как известно, на протяжении XVIII века неоднократно предпринимались  попытки (к сожалению, неуспешные) систематизации законодательства. Следует отметить, что во всех этих попытках гражданское  право как предмет особого кодекса вообще не выделялось. Такое выделение мы впервые видим лишь в кодификационных трудах первой четверти XIX в4.

Чем позже учреждалась  комиссия по составлению уложения, тем объемнее становился законодательный  материал, и тем сложнее был  первый этап систематизации, а именно составление собрания законов.

М.М. Сперанский объяснял поспешность  и поверхностный подход большинства  комиссий неправильной организацией работ  и нехваткой квалифицированных  юристов. Он отмечал тенденцию скорее творить, составлять новые проекты  законов, чем собирать существующий законодательный материал (что заведомо труднее)5.

Сперанский считал, что  «полные, точные, систематические Своды  должны предшествовать, так как во всех Законодательствах они всегда предшествовали, новым или исправленным Уложениям». Чтобы в этом убедиться, необходимо сравнить проекты, сочиненные в комиссиях, со Сводом законов, созданным  в царствование императора Николая I силами М.М. Сперанского и его  помощников6.

Первоначально Сперанский сам  повторил ошибки своих предшественников. Работая в комиссии по составлению  уложения с 1808 года, он приступил непосредственно  к созданию нового Уложения, не приготовив собрания действующих законов.

Однако позднее тезис  о том, что кодификации не должна ничего менять в существующем законодательстве, стал основным догматом всех кодификационных  работ, проведённых Сперанским, а  также после его смерти. С течением времени этот тезис лишь укреплялся и приобретал статус аксиомы. Любое  нововведение представляло собой отступление  от основной идеи и воспринималось как ошибка либо недозволенная попытка  кодификаторов незаметно внести изменения в законодательство.

Так, в 1810 г. Государственный  совет 43 раза рассматривал проект гражданского уложения. Сам Сперанский вносил проекты  глав и сопровождал их необходимыми пояснениями. В конце года, 14 декабря, проект первых двух частей был напечатан  для окончательного рассмотрения. Каждый раз Государственный совет требовал от Сперанского по каждой статье ссылки на действующие русские законы. Очевидно, что подобные требования нельзя было удовлетворить в полной мере, так  как новые социально-экономические  отношения далеко не всегда можно  было регулировать правовыми нормами, принятыми в период раннего феодализма. Тем не менее, Сперанский вынужден был  приводить в подтверждение своей  редакции аналогичные правовые нормы  из законов, указов и других источников древней России.

Несмотря на то, что первые две части гражданского уложения были напечатаны только для членов Государственного совета, их текст  получил довольно широкую огласку  и подвергся резкой критике. Активным представителем оппонентов выступил Н. М. Карамзин, негативно оценивший  все попытки привести в порядок  законодательство Российской империи. Карамзин назвал рассматриваемый проект простым переводом кодекса Наполеона. Будучи горячим сторонником идеи самобытности русского народа, Карамзин настаивал на том, что законы каждого  народа должны быть извлечены «из  собственных его понятий, нравов, обыкновений, местных обстоятельств». Таким образом, Карамзин в своих  критических высказываниях проводит господствовавшую в обществе славянофильскую  идею о том, что «древнему народу новые законы не нужны»7.

В 1812 г. Сперанский был подвергнут опале и отправлен в ссылку на девять лет. Когда же он вновь  был привлечён к кодификационным  работам в 1821 году, то отказался от мысли составлять непосредственно  новые проекты, а ограничился  систематическим сводом.

Созданию новых законов  не способствовали политическая и экономическая  ситуации в стране. Основной задачей  кодификации, по мнению императора Николая I, должна была стать систематизация уже действующих норм права. Сперанский, прекрасно осознававший недостатки существующего права, уже не настаивал  на мысли о составлении принципиально  нового свода.

Свод законов не должен был содержать ничего лишнего, ни одного нового закона. С другой стороны, ни один действующий закон не должен был быть упущен из внимания.

Впрочем, позднейшие исследования свидетельствуют о том, что Свод законов не во всех положенияx соответствовал первоисточникам8.

В подтверждение мысли  о неизбежности изменения права  при кодификации, В.И. Сергеевич отмечает: «Одни положения указов вовсе  не попадают в свод; другие переходят  в него в изменённом виде; наконец, наряду с положениями, выработанными  историей, встречаются положения  совершенно новые, истории неизвестные, но вводимые в свод частью по требованию системы, частью в силу неотразимого влияния того юридического мышления, на уровне которого стоят редакторы  свода»9.

Это изменение права путём  кодификации объясняется трудностью овладеть всей совокупностью действующего в момент кодификации права, содержащегося  в десятках тысяч дополняющих (а  часто и отменяющих один другой) указов.

В подготовленный под руководством М.М. Сперанского Свод законов Российской империи, с одной стороны, вошли  не все законы (например, в него не вошли утерянные и секретные  указы); с другой стороны, не всё, что  было помещено в Своде, являлось законом, так как само понятие о законе было неясным.

По мнению А.Ф. Бычкова  и С.В. Пахмана, Сперанский «стоял на той же почве, на которой стояла прежняя  Комиссия составления законов, и  сам он в 1808-1812 годах», когда увлекался  реформами и составлял проект Гражданского уложения, в котором  допускал заимствования из французского кодекса10.

Г.Ф. Шершеневич придерживался  довольно схожей позиции и полaгал, что «...Сперанский, под влиянием постигших его тяжелых испытаний, значительно переменился к тому времени. Правда, его симпатии и взгляды остались неизменны, но он уже научился скрывать их или облекать в форму никого не поражающую»11.

В противоположность приведенным  мнениям, Е.А. Нефедьев утверждает, что  в 1826 году Сперанский имел совершенно иные теоретические воззрения, - он был в то время твердым сторонником  исторической школы, а потому Уложение в его глазах имело теперь совершенно иное значение, нежели ранее12.

По мнению Д.И. Мейера, в  каждой науке есть своя историческая сторона, то есть указание на постепенное образование определённого явления. «В науке гражданского права, имеющей предметом своим юридические воззрения народа и попытки законодательной власти уловить их, коммутировать, исторический элемент, конечно, должен играть значительную роль». Исходя из этого Мейер делает вывод, что процесс кодификации должен быть чисто историческим13.

Сам Сперанский писал, что  «Свод не есть ни собрание законов, ни выписка из оных на какой-либо предмет по порядку времени, как они состоялись, без различия их действия или отмены, без соображения и соглашения встречающихся между ними противоположностей. Свод по самому коренному смыслу, какой дан сему слову, при самых первых начинаниях так называемого Сводного уложения, означал нe что иное, как самое Уложение, соглашенное с новоуказными статьями. Он и ныне должен быть нe что иное, как Уложение известной части законов, приведенных в простой и удобный порядок, с отменою всего недействующего и с соглашением противоречий. Он различается от другого вида Уложения тем единственно, что в нем излагаются с точностью одни законы существующие, в истинном и полном их смысле, без исправлений их, дополнения и усовершенствования»14.

Таким образом, как отмечает Р.С. Тараборин, сущность сводных работ  состояла в приведении в порядок  существующих законов, с исключением  недействующих и устранением  противоречий, но без их исправления  и дополнения. Этим, как представляется, и были определены задачи работ по систематизации законодательства: отграничение и отделение действующих законов  от утративших силу; и разрешение существующих между ними противоречий15.

Именно эти начала стали  базой разработанной Сперанским теоретико-правовой концепции систематизации законодательства, которая, в свою очередь, была положена им в основу кодификационных  работ II Отделения Собственной Его  Императорского Величества канцелярии в 1826-1833 гг.

Свод законов в России был издан в 1832 г. и состоял  из 15 томов. В него вошло около 36 тысяч  нормативных актов (указов, манифестов, циркуляров и так далее) и извлечений из них. Свод подразделялся на 8 разделов, расположенных по предметному принципу.

Высока была техника оформления томов Свода.

В советский период также  осуществлялись обширные работы по упорядочению действующего законодательства. В 1929-1932 гг. была проведена работа по подготовке Свода законов СССР, но она, к сожалению, не была доведена до конца, учитывая явно недостаточное внимание и попросту пренебрежительное отношение к праву и законности в тот период, когда начал формироваться культ личности Сталина.

В 60-70-х гг. были изданы Систематическое  Собрание законодательства СССР и соответствующие  собрания в союзных республиках. На их базе были подготовлены Свод законов  СССР (II томов) и Свод законов РСФСР (8 томов)16.

Свод законов РСФСР  был издан в 1986-1988 гг. и включал  в себя действующие законодательные  акты и важнейшие постановления  Правительства Российской Федерации  общенормативного характера. Все помещаемые в Свод акты располагались по предметному  признаку и группировались в 5 разделов, которые делились соответственно на главы, параграфы, пункты и подпункты.

Положительной чертой Свода  было то, что он был издан на съемных  листах, позволяющих оперативно заменять текст акта, который признан утратившим силу или в который внесены  те или иные изменения и дополнения.

Как известно, период издания  Свода законов РСФСР, а именно вторая половина 80-х гг., характеризуется  коренной ломкой социально-экономических  и политических отношений в России, потребовавшей кардинальных изменений  в законодательстве. Поэтому содержание Свода быстро устаревало, постепенно прекратилось издание дополнений к  нему и ныне он превратился в исторический памятник, непосредственно не влияющий на развитие законодательства и правоприменительную  практику. Кроме того, Свод страдал  существенными недостатками, среди  которых главный – это его  неполнота. В тома Свода включались не все действующие законодательные  и нормативные правительственные  решения.

Таким образом, история развития систематизации законодательства в  России берет свои корни еще с  Древней Руси. А ее способы были многообразны в трудах М.М. Сперанского.

 

1.2. Понятие  и характерные черты систематизации  законодательства.

 

Одним из видов оптимизации  действующего законодательства Российской Федерации считается его систематизация. Систематизация во внешнем своем проявлении, имеет схожесть с оптимизацией, но при этом это два разных понятия, которые соотносятся как общее с частным, так как понятие оптимизация более «широкое» по своему содержанию, чем систематизация. Во-первых, одной из отличительных черт этих категорий является то, что систематизация направлена на нормативный правовой массив, в то время как оптимизация направлена как на тот же нормативный правовой массив, так и на общественные отношения, которые регулируются данными нормами. Во-вторых, систематизация предполагает наличие средств и методов по приведению нормативных правовых актов в определенную систему, для эффективности ее использования, в то время как оптимизация направлена на процессы формирования не только системности нормативных правовых актов, но и на сам процесс их принятия; на развитие общественных отношений, которые необходимо регулировать с помощью законов и иных нормативных правовых актов, изучение и анализ данных общественных отношений; на формирование благополучной среды реализации принимаемых законов. Таким образом, оптимизация включает в себя понятие систематизации, так как она (систематизация) является одной из составляющих оптимизации в целом.

В России систематизация законодательства является необходимой мерой приведения законодательного массива в систему, постольку, поскольку в каждом государстве действует множество различных нормативных правовых актов, особенно в Российской Федерации, что затрудняет эффективное их применение, в силу их множественности и бессистемности. Это обусловлено разнообразием нормотворческих органов, динамикой развития общественных отношений и соответственно их регулирования, множеством источников права и другими факторами. Поэтому в таком массиве актов сложно ориентироваться, в силу чего и необходима систематизация для приведения в единую систему и упорядочения законодательного массива и облегчение нахождения и применения необходимой правовой нормы. Как отмечает Л.А. Морозова, систематизация позволяет, во-первых, быстро отыскать нужный акт, проследить его изменение, дополнение или отмену; во-вторых, выявить пробелы, коллизии, иные несогласованности в нормативном материале; в-третьих, совершенствовать действующую систему законодательства17.

Для того чтобы обеспечить возможность осуществления систематизации законодательства, как отмечают некоторые  авторы, необходимо ориентироваться  в огромном массиве нормативных  правовых актов18. Данные цели достигаются за счет функционирования надлежащей системы учета нормативных правовых актов, которой и является систематизация.

В литературе существует насколько  точек зрения на понимание «систематизации  законодательства». Так, по мнению Р.Т. Мухаева, систематизация законодательства – «это целенаправленная деятельность по упорядочению и совершенствованию законодательства, приведение действующих актов в определённую систему путём составления единых нормативных актов или их сборников»19.

Другие описывают ее как  «деятельность компетентных субъектов по упорядочению нормативно-правовых актов и правовых норм в целях удобства пользования ими на практике»20.

Таким образом, можно выделить следующие существенные признаки систематизации законодательства:

1. особый вид юридической  деятельности;

2. цель систематизации - это  создание единой стройной, эффективно  функционирующей системы законодательства, обладающей внутренней упорядоченностью  и структурностью;

3. систематизация осуществляется  компетентными органами, но может  быть и неофициальная систематизация;

4. объектом данного вида  деятельности является действующее  законодательство как система  нормативно-правовых актов;

5. научно обоснованная, унифицированная;

6. в идеале должна быть  непрерывной, так как постоянно  издаются новые нормативно-правовые  акты. Но в истории России известны  периоды, когда какое-либо упорядочение  законодательства носило только  характер неудачных попыток (со  времён Соборного Уложения 1649 года  до кодификационных работ под  руководством Сперанского М.М.  в 1826-1833 гг.)21. Отсутствие работы по приведению законодательства в систему затрудняет его эффективное практическое использование, правовую культуру граждан;

7. результатом систематизации  является создание кодифицированных  актов.

Итак, цель систематизации - создание системы законодательства. Системность законодательства заложена в самой природе нормативно-правовых актов, источников права, правовых норм22. Рассмотрим, какими свойствами должна обладать данная система.

В общетеоретическом и  философском плане «система» - «определённая совокупность элементов, находящихся в определённой взаимосвязи, которая придаёт данной совокупности целостный характер»23; некоторое упорядоченное, организованное множество элементов, образующих определённую целостность, свойства которой не сводятся к свойствам составляющих его элементов; как «комплекс взаимодействующих элементов»; как «отграниченное множество взаимодействующих элементов»24. Таким образом, общее, что объединяет определения системы - это «взаимосвязанное множество элементов».

«Система законодательства - совокупность нормативно-правовых актов, в которых объективизируются внутренние содержательные и структурные характеристики права»25. Однако, это не просто совокупность нормативно-правовых актов, а их дифференцированная система, основанная на принципах субординации и скоординированности её основных компонентов26. Не следует смешивать два взаимосвязанных понятия «система права» и «система законодательства», которые соотносятся как содержание и форма. Этой проблеме посвящено большое количество литературы27, в данной работе рассматривается система законодательства как результат научно обоснованной целенаправленной деятельности по систематизации законодательства.

Системный подход28 позволяет выделить основные задачи, направления и требования к проведению систематизации законодательства:

- совершенствование действующих  нормативных актов, придание им  свойств системности, непротиворечивости;

- обнаружение пробелов  в нормативном материале, устаревших, дублирующих или противоречащих  друг другу нормативных актов  и быстрая их ликвидация, что  влияет на обеспечение законности  и правопорядка;

- обеспечивает возможность  хорошо ориентироваться в законодательстве, оперативно находить и правильно  толковать все нужные нормы;

- систематизация - необходимая  предпосылка целенаправленного  и эффективного правового просвещения  и воспитания, научных исследований, обучения студентов.

В зависимости от того, на что направлена деятельность по упорядочению законодательства: на совершенствование  содержания новых нормативных актов  или совершенствование форм изложения  норм без изменения содержания выделяют следующие виды (формы) систематизаций: внутренняя и внешняя29.

Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных  формы правовой деятельности30:

1. сбор государственными  органами, предприятиями, фирмами  и другими учреждениями и организациями  действующих нормативных актов,  их обработка и расположение  по определенной системе, хранение, а также выдача справок для  заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов);

2. подготовка и издание  различного рода собраний и  сборников нормативных актов  (инкорпорация законодательства);

3. подготовка и принятие  укрупненных актов на базе  объединения норм разрозненных  актов, изданных по одному вопросу  (консолидация законодательства);

4. подготовка и принятие  новых актов (типа кодексов), в  которые помещаются как оправдавшие  себя нормы прежних актов, так  и новые нормативные предписания  (кодификация законодательства).

Также выделяют общие и  отраслевые формы систематизации31. В первом случае проводят упорядочение нормативных актов однородных по значению или юридической силе. Во втором случае - нормативных актов по отдельным отраслям хозяйства или права.

К основным принципам систематизации ученые относят:

1. полнота информационного  массива, обеспечивающая фиксацию  и выдачу всего объема справочной  информации, отсутствие пробелов  и упущений в информационном  массиве;

2. достоверность информации, основанная на использовании  официальных источников опубликования  нормативных актов, а также  на своевременной фиксации внесенных  изменений, включенных в информационный  фонд актов;

3. удобство пользования,  необходимое для оперативного  и качественного поиска нужных  сведений32.

Таким образом, соблюдение указанных  принципов, при осуществлении систематизации, позволит наилучшим образом учесть все стороны проводимой работы, и  создать действительно эффективную  систему законодательного массива, пользуясь которой можно быстро и легко найти необходимый  правовой документ — закон.

 

ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ СПОСОБЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Учет  как форма систематизации законодательства

 

 

Опыт законодательной  и правоприменительной деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах показывает, что качество учета нормативных актов в  государственных органах и учреждениях, степень его налаженности, эффективность  сбора и хранения сведений о действующих  нормативных актах, о внесении в  них изменений и дополнений во многом определяют юридическую культуру правотворчества, эффективность правоприменительной  деятельности и правового воспитания.