Создание и функционирование Совета Государственной Думы
СОДЕРЖАНИЕ
Введение…………………………………………………………
1. История государственности в современной России…………………………5
1.1. Парламентаризм в дореволюционной России………………………...5
1.2. Парламент в советский и постсоветский период……………………...8
2. Место Государственной Думы в системе органов государственной
власти………………………………………………………………
2.1. Структура Государственной Думы…………………………………...12
2.2. Полномочия Государственной Думы………………………………...15
2.3. Порядок деятельности Государственной Думы……………………..18
3. Создание и функционирование Совета Государственной Думы…………..21
Заключение……………………………………………………
Список используемых источников……………………………………………..
ВВЕДЕНИЕ
История российского парламентаризма, исчисляемая с момента учреждения в царской России в 1906 г. I Государственной Думы, начитывает уже свыше 100 лет.
Безусловно, современная Государственная Дума далеко отлична от своего первого «прототипа». Она является нижней палатой российского парламента, обладает определенной степенью самостоятельности и независимости в пределах своих полномочий. В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами она осуществляет специфические функции, в т.ч. принимает законы.
Деятельность Государственной Думы: организация проведения ее заседаний, информационное обслуживание депутатов и т.п. обеспечивается ее внутренними органами, к которым относится в том числе Совет Государственной Думы.
В научной литературе достаточно полно и объективно освещены вопросы, связанные со структурой, полномочиями государственной Думы, статусом ее депутатов и т.п. Вместе с тем организационная структура и порядок деятельности отдельных внутренних структурных звеньев Думы, в т.ч. ее Совета, исследован мало. Функционирование Совета определяется Регламентом Думы. Поэтому исследование, посвященное данному органу, пришлось осуществлять преимущественно на основе анализа этого документа.
Актуальность исследуемой темы обусловлена необходимостью выявления места Государственной Думы в системе органов власти, а также исследования порядка создания и деятельности одного из ее внутриорганизационных органов – Совета Государственной Думы, обеспечивающего нормальную работу палаты в целом.
Цель исследования – изучить вопросы, связанные с выявлением места Государственной Думы в системе органов власти Российской Федерации, а также с созданием и функционированием Совета Государственной Думы.
Для достижения указанной цели нами поставлены следующие задачи:
1) изучить исторические корни парламентаризма в Российской Федерации;
2) исследовать структуру Государственной Думы;
3) выявить и изучить
полномочия Государственной
4) рассмотреть порядок
деятельности Государственной
5) исследовать порядок создания и деятельности Совета Государственной Думы.
1. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
1.1. Парламентаризм в дореволюционной России
В начале XX в. в годы правления царя Николая II в Российской империи наметился переход к конституционной монархии. Прежде всего, реформы коснулись органов управления, решался вопрос об ограничении власти монарха посредством учреждения законодательного органа.
11 декабря 1905 г. был опубликован царский указ о выборах в Думу, в соответствии с которым в 1906 г. прошли выборы в Государственную Думу.
20 февраля 1906 г. был
издан указ о реформе
23 апреля 1906 г. были опубликованы новые «Основные законы Российской империи», отразившие серьезные изменения в ее государственном строе. Определение царской власти как власти неограниченной было устранено. Статья 7 гласила, что император осуществляет законодательную власть «в единении с государственным советом и Думой».
На выборах в I Государственную Думу победу одержали кадеты, получив 34 % от общего количества членов Думы (153 депутата); октябристы провели 13 человек; черносотенцы в Думу вообще не попали. Очень значительным было число беспартийных депутатов – более 200 человек, среди которых сразу же выделилась «трудовая группа» – 107 человек, состоявшая в основном из крестьян, которые сами определяли свою политическую позицию: «левее кадетов». Именно либералы-кадеты и трудовики, разделявшие многие позиции эсеровской партии, составили главную силу в Думе1.
Заседание I Государственной Думы открылось 26 апреля 1906 г. В первую очередь думцы составили обращение к правительству, в котором сформулировали свои основные требования: установление равных всеобщих выборов, упразднение Государственного совета, личная ответственность министров перед Думой, серьезные гарантии гражданских свобод, отмена смертной казни, проведение аграрной реформы, направленной на улучшение положения крестьян, и пр. Однако все требования Думы были отвергнуты Правительством, и вместо совместной работы эти органы государственной власти повели открытую войну друг против друга.
Поводом к роспуску I Государственной думы явилось обсуждение в ней аграрного законопроекта. Кадеты предложили проект в духе своей программы: создание земельного фонда для обеспечения малоимущих крестьян за счет казенных, монастырских земель и частично конфискованных помещичьих имений. Трудовики предлагали включить в подобный земельный фонд все земли, оставив их бывшим хозяевам лишь трудовую норму, равную той, которую должен был получить каждый трудящийся земледелец. Правительство, которое пугали оба проекта, приняло решение о роспуске Думы. I Государственной Думы просуществовала с 26 апреля по 9 июля 1906 г.
В 1907 г. по старому избирательному закону прошли выборы во II Государственную Думу. В результате правительство получило еще более оппозиционную думу, чем предыдущая. Левые партии отвоевали себе места прежде всего за счет кадетов – последние провели в Думу 98 человек (около 20% всего состава против прежних 34%). Трудовики сохранили свои позиции – 104 человека и получили к тому же поддержку от партий народнического направления – эсеров и близких к ним народных социалистов – 53 человека. 63 человека провели в Думу социал-демократы. По-прежнему немного мест получили октябристы – 32. Еще меньше было черносотенцев – 22. Председателем Думы был избран кадет Ф.А. Головин.
Правительство, возглавляемое П.А. Столыпиным, обвинило социал-демократическую фракцию в «военном заговоре» и потребовало, чтобы Дума лишила ее представителей депутатской неприкосновенности. 3 июня 1907 г. был издан Манифест о роспуске Думы2.
Вскоре состоялись выборы в III Государственную Думу (1907 г.) по Манифесту от 17 октября 1905 г., в котором царь «даровал» населению гражданские права и свободы и Думу, наделенную законодательными полномочиями. Выборы в Государственную Думу прошли по 4 избирательным куриям: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. Выборы не были всеобщими: в них не могли участвовать женщины, военнослужащие, молодежь до 25 лет, рабочие мелких предприятий, некоторые национальные меньшинства. Не были они и равными – каждое сословие имело свои нормы представительства – один голос помещика приравнивался к 3 голосам буржуазии, 15 голосам крестьян и 45 голосам рабочих. Выборы были не прямыми: для крестьян – четырехстепенные, для рабочих – трехстепенные, для буржуазии и помещиков – двухстепенные. Члены Государственной Думы избирались на 5 лет3.
В Думе большинство получили октябристы (помещичье-буржуазная партия) – консервативно-политический элемент, крайне левые получили незначительное число мест – 35 депутатов, в т.ч. социал-демократы – 184. Такой состав Думы позволил Правительству в сотрудничестве с ней провести ряд важных преобразований. Государственная Дума третьего созыва просуществовала до 1912 г.
Выборы в IV Государственную Думу (1912 г.) также прошли на основе Манифеста 1905 г. Эта Дума имела еще большее правое крыло, нежели предыдущая. Социал-демократы провели в нее всего 14 депутатов, в т.ч. большевики – 65. IV Государственная Дума была распущена в 1914 г.
Таким образом, появление и функционирование в России первого парламентского учреждения – Думы, несмотря на значительные ограничения в ее деятельности, было огромным шагом вперед в деле превращения самодержавной монархии в конституционную.
1.2. Парламент в советский и постсоветский период
Конституция РСФСР 1918 г. провозгласила высшим представительным органом советской России Всероссийский съезд Советов. Он созывался два раза в год. В период между съездами действовал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов (ВЦИК). ВЦИК являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР. Он избирался Всероссийским съездом Советов в количестве не свыше 200 человек.
ВЦИК обладал широкими полномочиями и мог решать практически все вопросы общегосударственного значения, кроме вопросов исключительной компетенции Всероссийского съезда Советов. ВЦИК осуществлял в частности следующие полномочия законодательного органа: 1) утверждение, изменение и дополнение Конституции; 2) утверждение бюджета; 3) общегосударственное законодательство; 4) амнистирование; 5) назначение и смещение как отдельных членов исполнительного органа - Совета Народных Комиссаров (СНК), так и всего СНК в целом, а также утверждение Председателя СНК и ряд других полномочий.
ВЦИК всецело был ответствен перед Всероссийским съездом Советов.
По Конституции РСФСР 1978 г. высшим представительным и законодательным органом государственной власти Российской Федерации являлся Съезд народных депутатов РСФСР, состоящий из 1068 депутатов, избранных населением государства. Съезд принимал законы и постановления большинством голосов от общего числа народных депутатов. Он созывался 1 раз в год. Постоянно действующим законодательным органом был Верховный Совет РСФСР. Он формировался Съездом из числа народных депутатов. Верховный Совет принимал законы РСФСР и постановления, которые не должны были противоречить законам и другим актам, принятым Съездом народных депутатов.
В период тоталитаризма народное представительство в советской России было фиктивным, поскольку парламент через принимаемые им законы только оформлял решения руководства правящей партии. Верховный Совет РСФСР искусственно включал представителей всех слоев «трудового народа» и формально олицетворял верховенство власти. Он назначал и освобождал правительство, принимал законы и утверждал бюджет, но на деле не обладал даже подобием независимого и свободного органа власти. Такое народное представительство только попирало суверенитет народа, камуфлируя жесткую диктатуру. Только с началом перестройки и реформ начинается возрождение парламентских учреждений – и то поначалу с громоздкого двухэтажного представительного органа (Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР)6.
Подобная система народного
представительства
Конституция СССР 1924 г. провозгласила верховными представительными органами управления: Съезд Советов СССР и ЦИК СССР, которые собирались на свои заседания с периодичностью соответственно 1 и 3 раза в год. Все остальное время законодательную власть в стране осуществлял Президиум ЦИК СССР. Представительный орган СССР являлся двухпалатным. ЦИК состоял из Союзного Совета и Совета Национальностей. Первый избирался Съездом Советов, а второй формировался из представителей союзных республик.
В Конституции СССР 1936 г. отмечалось, что высшим органом власти и в то же время законодательным органом является Верховный Совет СССР (ст. 32). Он избирался сроком на 4 года и состоял из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Первая избиралась всеми гражданами СССР, а вторая только гражданами союзных республик. Эти палаты заседали только совместно, принимали законы простым большинством голосов депутатов обеих палат. Сессии Верховного Совета СССР созывались 2 раза в год.
По Конституции СССР 1977 г. высшим представительным органом признавался Съезд народных депутатов СССР, избираемый населением страны. Постоянно действующим законодательным органом являлся также Верховный Совет СССР. Он избирался Съездом тайным голосованием из числа народных депутатов СССР и был ему подотчетен. Верховный Совет СССР также состоял из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей, которые избирались уже не населением всей страны, а на Съезде народных депутатов СССР общим голосованием депутатов. Заседания палат проводились как совместно, так и раздельно. Законы принимались большинством голосов депутатов обеих палат. Представительный орган мог не только заниматься законотворчеством, но и толковать законы, ратифицировать и денонсировать международные договоры СССР и пр.
Итак, начиная с 1917 г. в советской России высший представительный и законодательный орган государства (ВЦИК, Верховный Совет) обладал широкими полномочиями, в т.ч. распорядительными и контрольными. Он, как правило, формировался из числа депутатов высшего органа государственной власти (Съезда Советов, Съезда народных депутатов) и был подотчетен ему. Текущее руководство деятельностью законодательного органа осуществлял Президиум, который подавлял самостоятельность и независимость законодательного органа. Высший представительный орган России, формально являвшейся федерацией, был однопалатным, в то время как представительный орган СССР, составным звеном которого в том числе была и РСФСР, был двухпалатным, начиная с 1924 г.
Подобная система народного
представительства
Таким образом, в РФ двухпалатность парламента – относительно новое явление, возникшее только в 1990 г., когда в составе Верховного Совета РФ были сформированы Совет Республики и Совет Национальностей. Однако двухпалатность в России в период с 1990 г. по 1993 г. оказалась не очень эффективной: палаты Верховного Совета РФ большей частью заседали совместно, доминирующую роль играл Президиум Верховного Совета – руководящий орган всего парламента, подавлявший инициативу палат. Российский федерализм еще не обрел достаточной конституционно-правовой базы, а субъекты РФ – реальной самостоятельности7.
Конституция 1993 г. внесла принципиальные изменения в понимание структуры федерального парламента, закрепив его двухпалатность, самостоятельность и независимость палат, обязательное участие представителей субъектов РФ в верхней палате (ст. 95, 100 и др.)8.
2. МЕСТО ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
2.1. Структура Государственной Думы
В соответствии со ст. 10 Конституции РФ9 государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В ч. 1 ст. 11 Конституции РФ говорится, что одним из органов, осуществляющим государственную власть в Российской Федерации, выступает Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума). Согласно ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание – это парламент Российской Федерации, который является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Он состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.
Таким образом, Государственная Дума – нижняя палата российского парламента, основное предназначение которой – законотворчество.
Государственная Дума избирается сроком на пять лет. Ранее этот срок равнялся 4 года. Однако Законом РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы"10, вступившим в силу со дня его официального опубликования 31 декабря 2008 г. срок полномочий Думы был изменен. Вновь избранная Государственная Дума будет осуществлять свои функции уже в течение 5 лет.
Государственная Дума состоит из 450 депутатов, которые избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок выборов депутатов Государственной Думы установлен Федеральным законом от 18.05.2005 N 51-ФЗ (ред. от 03.06.2009) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"11.
Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Не может быть избран депутатом Думы гражданин: 1) недееспособный или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда; 2) имеющий неснятую или непогашенную судимость за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления, преступления экстремистской направленности; 3) подвергнутый административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29 КоАП РФ (демонстрирование нацистских или сходных с ними символов, производство и распространение экстремистских материалов)12; 4) в программах, агитационных материалах, выступлениях которого имеются призывы к совершению действий экстремистского характера; 5) лишенный судом права занимать государственные должности, если срок не истек.
При распределении депутатских мандатов между партиями в Государственной Думе действует следующий порядок: 1) в Думе не может быть представлена одна партия; 2) если партии, преодолевшие 7% заградительный барьер, получили в общей сложности 60% и более голосов избирателей, то депутатские места распределяются только между ними; 3) если такие партии получили в общей сложности менее 60% голосов, то к распределению допускаются другие партии в порядке убывания их голосов, пока не будут заполнены все депутатские места; 4) если только одна партия преодолела заградительный барьер и получила более 60% голосов, то к распределению мандатов допускается эта партия, а также партия, хотя и не преодолевшая заградительный барьер, но получившая наибольшее число голосов избирателей; 5) партии, не преодолевшие заградительный барьер, но тем не мене набравшие не менее 5% голосов избирателей, получают депутатские мандаты в порядке, установленном Законом о выборах.
Например, на выборах в декабре 2007 г. в голосовании приняли участие 63,7% избирателей, внесенных в избирательные списки. За список кандидатов «Единой России» проголосовали более 64% избирателей (315 депутатов), КПРФ – 11% (57), ЛДПР – 8% (40), «Справедливой России» - около 8% (38). Остальные партии получили: Аграрная партия – 2,3%, «Яблоко» - 1,6%, другие – 1% и менее13.
Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Внутри Думы они группируются по депутатским объединениям: фракциям и депутатским группам
Статус депутатов
Руководит деятельностью Государственной Думы ее Председатель, ему помогают заместители, в т.ч. два первых. Председатель и заместители избираются из состава Думы. Председатель ведет заседания Думы, ведает вопросами внутреннего распорядка, организует работу Совета Государственной думы, осуществляет общее руководство ее аппаратом. Он представляет палату во взаимоотношениях с другими органами государства (Советом Федерации, Президентом, правительством и т.п.), с общественными объединениями, с парламентами и руководителями иностранных государств, участвует в согласительных процедурах, осуществляет действия, связанные с законодательным процессом (направляет законопроекты в депутатские объединения и комитеты палат, направляет в Совет Федерации и Президенту РФ принятые Думой законы и т.п.). Заместители Председателя Государственной Думы замещают Председателя в его отсутствие без издания специального распоряжения об этом.
Государственная Дума имеет
свой аппарат государственных
Внутренними органами Думы являются ее Совет, постоянные комитеты и комиссии.
2.2. Полномочия Государственной Думы
Компетенция Государственной Думы определена Конституцией РФ (ст. 103, 105 и др.)15, федеральными законами. К ее полномочиям относятся:
1) принятие федеральных законов. Это главное полномочие Государственной Думы. Свои важнейшие решения она, как правило, облекает в форму законов. Ч. 1 ст. 105 Конституции РФ гласит, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. При этом федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 105 КРФ), а федеральный конституционный закон – если не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Думы (ч. 2 ст. 108 КРФ). Таким образом, Дума принимает законы, а Совет Федерации одобряет (не одобряет) их. С одной стороны это верно, что без принятия Государственной Думой закона не будет. С другой стороны, следует помнить, что закон становится таковым только после подписания Президентом РФ, тогда он получает номер и дату;
2) ежегодное утверждение
государственного бюджета и
3) дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства Российской Федерации. Государственная Дума должна рассмотреть кандидатуру в течение 7 дней со дня внесения предложения главой государства или его полномочным представителем. Если кандидат будет отклонен, то Президент РФ в течение недели представляет другую кандидатуру, а если и эта будет отклонена – третью (также в течение недели). После трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент РФ назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы;
4) решение вопроса
о доверии (недоверии) Правител
5) заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
6) назначение на должности и освобождение от должностей высших должностных лиц (Председателя Центрального банка РФ; Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; Уполномоченного по правам человека; части членов Центральной избирательной комиссии РФ);
7) объявление амнистии. Амнистия – это полное или частичное освобождение от уголовного наказания неопределенного круга лиц, замена уголовного наказания более мягким видом, снятие судимости с отбывших наказания и т.п. За период своей деятельности Государственная Дума объявляла амнистию своими постановлениями более 10 раз (например, Постановление ГД ФС РФ от 20.04.2005 N 1761-IV ГД «Об объявлении амнистии в связи с 60-летием победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов»16; Постановление ГД ФС РФ от 19.04.2006 N 3043-IV ГД «Об объявлении амнистии в связи со 100-летием учреждения Государственной Думы в России»17 и ряд других. Как правило, Дума объявляет амнистию в связи с какими-либо знаменательными событиями. Очевидно, что к 65-летию Победы в Великой Отечественной войне грядет очередная амнистия;
8) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности. Дума вправе выдвигать против Президента обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Решение об этом должно быть принято 2/3 голосов от общего числа депутатов по инициативе не менее 1/3 депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой;
9) рассмотрение
10) обращение в Конституционный Суд РФ. Государственная Дума от своего имени или группа депутатов (не менее 1/5) вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента, Правительства, нормативных актов субъектов РФ и некоторых других правовых актов. Так, например, в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы Конституционный Суд 29 июня 2004 г. проверил конституционность отдельных статей УПК РФ18.
По вышеперечисленным и другим вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Государственной Думы, последняя принимает постановления. Они принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Думы.
2.3. Порядок
деятельности Государственной
Порядок деятельности Государственной Думы определяется ее Регламентом от 15 апреля 1998 года (в ред. от 20.01.2010)19.
Государственная Дума собирается на свое первое заседание на 30 день после избрания. Президент РФ вправе созвать ее раньше. Кворум для заседаний – более половины депутатов, т.е. 226 человек. Первое заседание вновь избранной Думы открывает старейший по возрасту депутат. После избрания Председателя Думы и его заместителей заседания ведут они. На первом заседании открытым голосованием избирается счетная комиссия, а также ряд технических органов (по контролю за электронной системой голосования, секретариат и др.).
Государственная Дума заседает отдельно от Совета Федерации. Ее заседания проводятся открыто, они освещаются СМИ. Решение о зарытом заседании принимается большинством голосов от общего числа депутатов. На заседаниях могут присутствовать Президент, его полномочный представитель в Думе, члены Совета Федерации, Правительства и др.
Государственная Дума собирается, как правило, на две сессии: весеннюю (12 января - 19 июня) и осеннюю (1 сентября – 25 декабря). В случае необходимости Дума после консультации ее Председателя с лидерами фракций принимает решение о продлении сессии или о созыве сессии досрочно. Сессия складывается из разных форм деятельности палаты: пленарные заседания, заседания Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий, работы депутатов в комитетах и комиссиях, во фракциях и депутатских группах, а также с избирателями. Все эти мероприятия проводятся по следующему графику: понедельник – заседания комитетов и комиссий; вторник – заседание Света Государственной Думы; среда – пленарные заседания; четверг – заседание Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий; пятница – пленарные заседания, «правительственный час». И так первые три недели каждого месяца, последняя неделя отводится для работы депутатов с избирателями. Указанный график может быть изменен по решению большинства депутатов Думы. Ежегодно Дума проводит не менее 75-80 пленарных заседаний и 50-70 парламентских слушаний, рассматривает до 1000 и более законопроектов (принимает в среднем около 250-300 законов в год)20.