Создание свободных экономических зон в России. 4

Барнаул-2012

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

В мировой экономике уже много веков широко используется такое понятие, как «свободная экономическая зона» (СЭЗ), также известное под названиями «особая экономическая зона» (ОЭЗ), «специальная экономическая зона»; «зона свободного предпринимательства»; «зона совместного предпринимательства»; «зона экономического благоприятствования»; «свободная зона»; «зона свободной торговли»; «свободная таможенная зона»; «зона франко»; «свободный порт»; «порт-франко»; «зона внешней торговли»; «экспортно-ориентированная свободная зона»; «свободная экспортная зона»; «льготная экспортная зона»; «беспошлинная зона»; «оффшорная зона»; «налоговый рай», «зона технико-экономического развития»; «технопарк»; «технополис»; «научно-промышленный парк»; «бизнес-инкубатор»; «научный парк» и т.д.. Так, еще в 166 г. до н. э. в целях содействия торговле власти греческого острова Делос провозгласили свободную зону, где приезжие купцы освобождались от налогов, пошлин и выполнения административных формальностей. Подобные зоны свободной торговли функционировали и в средние века[1].

В настоящее время зоны со специальным экономическим режимом имеются во многих государствах, например, в Аргентине, Болгарии, Бразилии, Великобритании, Вьетнаме, Египте, Индии, Индонезии, Ирландии, Испании, Италии, Кении, Кипре, Китае, Колумбии, Литве, Лихтенштейне, Люксембурге, Малайзии, Мальте, Монако, Панаме, Польше, России, Сенегале, Сингапуре, США, Таиланде, Тайване, Тунисе, Турции, Филиппинах, Франции, Чехии, Чили, Швейцарии, Южной Корее, Ямайке и др.[2]

В этом смысле не стала исключением и Российская Федерация, в которой СЭЗ также нашли применение.

Целью настоящей работы является раскрыть сущность понятия СЭЗ, определить разновидности СЭЗ, а также проследить этапы развития данного явления в России и, по возможности, определить его перспективы.

К задачам, решаемым для достижения поставленной цели, относятся изучение сущности и типов свободных экономических зон, а так же анализ опыта стран, в которых функционируют СЭЗ.

Тема СЭЗ отнюдь не является новой, в литературе имеются работы (Н.Р. Баратянц, М.М. Богуславский, А.В. Брызгалин, В.Г. Вишняков, Н.Г. Доронина, Т.Н. Нешатаева, М.К. Сулейменов, Н.Г. Швыдак и др.) и авторефераты кандидатских диссертаций (О.Н. Артемьева, С.И. Бахтин, П.Н. Зубов, М.С. Иванкина, Б.И. Исмаилов, Р.Ф. Кабиров, Н.Н. Попова, Н.В. Сергиевская, В.В. Ушаков, Л.В. Царева и др.[3]), посвященные данной проблематике. Вместе с тем, российская экономика не стоит на месте и в сфере правового регулирования и практики применения свободных экономических зон в Российской Федерации регулярно происходят изменения, влияющие на качество использования данного института.

I. АНАЛИЗ ИСТОРИИ СОЗДАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ

СВОБОДНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие, сущность и виды свободных экономических зон.

Понятие «свободная экономическая зона» собирательно и условно. По подсчетам экспертов Центра ООН по транснациональным корпорациям, в настоящее время существует, по крайней мере, 30 различных определений этого понятия. Все они отражают беспошлинный или льготный режим ввоза и вывоза товаров в зоне, ее определенную обособленность в хозяйственном, торговом, валютно-финансовом отношениях от остальной территории страны, а также тесную связь с мировым рынком.

«Большой экономический словарь» определяет СЭЗ как ограниченную часть национально-государственной территории, на которой действуют особые льготные экономические условия для иностранных и национальных предпринимателей (льготы таможенного, арендного, налогового, визового, трудового режима и т.д.), что создает условия для развития промышленности и инвестирования иностранного капитала[4].

Согласно законодательному определению особая экономическая зона – это определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности[5].

Аналогичные определения закреплены в статье 2 Федерального закона от 10 января 2006 г. № 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и статье 3 Федерального закона от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области», которые указывают на определенную территорию (Калининградскую область и г. Магадан) и специальный (особый) правовой режим осуществления хозяйственной и иной деятельности. О наличии особого режима хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности и таможенного режима свободной таможенной зоны на территориях ОЭЗ упоминают также Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (статья 42) и ТК РФ (пункт 3 статьи 2) соответственно. Кроме того, с 06.07.2010 г. вступило в силу Соглашение между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 18.06.2010 г. «По вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны, согласно которому свободная (специальная, особая) экономическая зона – часть территории государства – члена таможенного союза в пределах, установленных законодательством государства – члена таможенного союза, на которой действует особый (специальный правовой) режим осуществления предпринимательской и иной деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны[6].

Таким образом, СЭЗ – это часть территории страны с особым действующим режимом. Выражающее этот режим специальное законодательство, которое регулирует деятельность хозяйствующих субъектов в СЭЗ, охватывает следующий круг вопросов: таможенное регулирование; налогообложение; лицензирование; визовое оформление; банковскую деятельность; имущественные и залоговые отношения (в том числе – касающиеся прав собственности на землю); предоставление концессий; управление свободной зоной. Определенную специфику в СЭЗ могут иметь также акты трудового и социального законодательства.

В современных теоретических работах, посвященных проблемам свободных зон, их сущность трактуется более широко: они определяются как инструмент выборочного сокращения масштабов государственного вмешательства в экономические процессы. Эта формулировка понятия «свободная зона» охватывает весь спектр явлений, связанных с действием преференциального режима хозяйствования. При таком подходе свободная зона – это «не только и не столько обособленная географическая территория, но, скорее, часть национального экономического пространства, где введена и применяется определенная система льгот и стимулов, не используемая в других его частях»[7].

СЭЗ имеют следующие характерные черты:

1)      применение различных видов льгот и стимулов, в том числе:

                       внешнеторговых (снижение или отмену экспортно-импортных пошлин, упрощенный порядок осуществления внешнеторговых операций);

                       фискальных, связанных с налоговым стимулированием конкретных видов деятельности. Льготы могут затрагивать налоговую базу (прибыль или доход, стоимость имущества и т.д.), отдельные ее компоненты (амортизационные отчисления, издержки на заработную плату, НИОКР и транспорт), уровень налоговых ставок, вопросы постоянного или временного освобождения от налогообложения;

                       финансовых, включающих различные формы субсидий, предоставляемых как в прямом виде – за счет бюджетных средств и преференциальных государственных кредитов, так и косвенно – в виде установления низких цен на коммунальные услуги, снижения арендной платы за пользование земельными участками и т.п.

                       административных, упрощающих процедуры регистрации предприятий, режима въезда-выезда иностранных граждан.

В результате применения льгот норма прибыли в СЭЗ составляет 30-35%, а иногда и больше: например, транснациональные компании получают в азиатских СЭЗ в среднем 40% прибыли в год. Существенно сокращаются (в 2-3 раза) сроки окупаемости капитальных вложений (считается нормальным для СЭЗ, когда эти сроки не превышают 3-3,5 года).

2)      наличие локальной, относительно обособленной системы управления зоной, наделенной правом принимать самостоятельные решения в широком экономическом спектре;

3)      всесторонняя поддержка со стороны центральной государственной власти.

Создание СЭЗ – действенное направление развития экономики отдельных территорий и регионов, ориентированное, как правило, на решение конкретных приоритетных экономических задач, реализацию стратегических программ и проектов. При этом, как показывает практика, система льгот, устанавливаемых в СЭЗ, в достаточной степени индивидуальна и тесно связана с реализуемыми на ее территории программами.

В мировой практике существует множество разновидностей СЭЗ. Вместе с тем, действующий Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (часть 1 статьи 4) устанавливает четыре вида (типа) ОЭЗ, которые могут создаваться на территории Российской Федерации на основании постановления Правительства Российской Федерации, а именно:

1)      промышленно-производственные особые экономические зоны;

2)      технико-внедренческие особые экономические зоны;

3)      туристско-рекреационные особые экономические зоны;

4)      портовые особые экономические зоны.

В настоящее время такие зоны существуют: промышленно-производственные ОЭЗ – в Республике Татарстан и Липецкой области; технико-внедренческие ОЭЗ – в г. Санкт-Петербурге, Зеленоградском административном округе г. Москвы, г. Дубне Московской области и г. Томске; туристско-рекреационные ОЭЗ – в республиках Алтай и Бурятия, Алтайском, Краснодарском и Ставропольском краях, Иркутской и Калининградской областях; портовые ОЭЗ – в Хабаровском крае и Ульяновской области[8]. Кроме того, продолжают функционировать ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях в соответствии с Федеральными законами от 10 января 2006 г. № 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области».

В литературе СЭЗ классифицируют по следующим основаниям[9]:

       по степени интегрированности в мировую и национальную экономику,

       по отраслевому признаку,

       по характеру собственности,

       по характеру деятельности,

       по функциональному предназначению.

Например, в зависимости от режима налогообложения различают:

-          торговые зоны (свободные порты, беспошлинные склады, свободные таможенные зоны) – основаны на смягчении таможенно-тарифного режима и экспортно-импортного контроля во внешнеторговых операциях.

-          промышленно-производственные зоны (импортные, экспортные, экспортные и импортзамещающие) – основываются на льготных налоговом, таможенном, торговом, валютном режимах, а также на налоговом финансировании и налогообложении.

-          сервисные зоны (оффшорные, банковские, технопарки, инновационные) – отличаются льготным режимом осуществления финансовых, банковских и иных сервисных операций («налоговые гавани»).

-          комплексные зоны (зоны свободного предпринимательства, специальные зоны) – свободные или «открытые» города, особые районы, использующие элементы различных зон.

В зависимости от характера деятельности свободные экономические зоны подразделяют на такие виды:

-         промышленно-производственные зоны (свободные производственные зоны, экспортно-производственные зоны, экспортно-импортозамещающие зоны) – эти СЭЗ размещаются на территориях, где налоговые и таможенные льготы предоставлены промышленным компаниям, которые производят экспортную или импортзамещающую продукцию.

-         зоны свободной торговли (порто-франко, вольные гавани, беспошлинные зоны, магазины «дьюти фри», таможенные склады, свободные склады, таможенные микрозоны, интерпорты) – создаются для обеспечения свободного товарооборота и развития беспошлинной торговли. На этих территориях осуществляют операции по складированию и первичной обработке ввезенных товаров.

-         технологические (технико-внедренческие) зоны (технопарки, технополисы, зоны развития новых и высоких технологий, зоны техноэкономического развития, инновационные зоны, агропромышленные парки) – на территориях таких зон сконцентрированы национальные или иностранные фирмы, проводящие инновационную или научно-исследовательскую деятельность.

Самая известная в мире и крупнейшая в США «Силикон-Велли» дает 20% мирового производства средств вычислительной техники и компьютеров. Всего в США более 80 подобных зон. В Японии создано около двух десятков технополисов на базе ведущих научных подразделений. В КНР зарегистрировано более 50 зон развития новой и высокой технологии.

-          сервисные зоны (оффшорные центры, туристические, рекреационные, «налоговые гавани», зоны экономического благоприятствования, зоны банковских и страховых услуг) – размещаются на территориях с льготным режимом для компаний, предоставляющих услуги.

-          комплексные зоны (международные зоны экономического сотрудничества, эколого-экономические регионы, инвестиционные зоны) – зоны с широкой специализацией.

Всего в мировом экономическом пространстве существует порядка 25 разновидностей и функционирует около 2000 свободных экономических зон, в том числе более 400 зон свободной торговли, столько же научно-промышленных парков, более 300 экспортно-производственных зон, 100 зон специального назначения (эколого-экономических, оффшорных, туристических и т.д.)[10]. Одни зоны ориентированы на внешний, другие – на внутренний рынок. Для решения этих задач там действуют всевозможные льготы по таможенному, арендному, валютному, визовому, трудовому и прочим режимам, что создает условия для развития промышленности и инвестирования иностранного капитала. В таких зонах функционирует около трети мировых банковских депозитов развитых стран.

1.2. Требования по размещению СЭЗ

Исходя из задач, поставленных при формировании той или иной зоны, предъявляются соответствующие требования и к ее размещению. К наиболее общим из них относятся:

                       благоприятное транспортно-географическое положение по отношению к внешнему и внутреннему рынкам и наличие развитых транспортных коммуникаций;

                       развитый производственный потенциал, наличие производственной и социальной инфраструктуры;

                       существенный по запасам и ценности природно-ресурсный потенциал (в первую очередь – запасы углеводородного сырья, цветных металлов, лесных ресурсов и т.д.).

Поэтому территории, наиболее благоприятные для размещения СЭЗ, имеют, как правило, приграничное положение по отношению к зарубежным странам, (а в России, в том числе, – и к бывшим союзным республикам), а также располагают морскими торговыми портами и магистральной транспортной сетью (железнодорожной, автодорожной, аэропортами), сложившимися промышленными, научными и культурными центрами, районами концентрации наиболее ценных природных ресурсов.

В отдельных случаях создание СЭЗ оказывается целесообразным и в районах нового хозяйственного освоения, не располагающих изначально развитой промышленностью, производственной и социальной инфраструктурой, но позволяющих решать важные долгосрочные общегосударственные программы (укрепление топливно-энергетической и минерально-сырьевой базы страны и др.).

1.3. История возникновения СЭЗ в России

Процесс создания свободных зон в нашей стране начался в начале 1990-х гг., когда на территории бывшего Советского Союза стали создаваться первые свободные экономические зоны. К примеру, в РСФСР это были СЭЗ «Выборг», «Даурия», «Кузбасс», «Находка», «Садко», «Сахалин», «Технополис Зеленоград», «Янтарь»[11] и др.; в Республике Беларусь – СЭЗ в районе г. Бреста[12]; в Республике Кыргызстан – СЭЗ в Нарынской области[13]; в Республике Казахстан – Алакульская, Восточно-Казахстанская, Жайрем-Атасуйская, Жаркентская, Карагандинская, Магнистаунская СЭЗ[14] и т.д.

Как отмечается в литературе,[15] создание СЭЗ в России состоит из нескольких этапов, каждый из которых отличается друг от друга уровнем (степенью) правового регулирования инвестиционных отношений и прежде всего наличием или отсутствием специального законодательного акта о СЭЗ в России; сферой действия специального законодательства и полнотой урегулирования этим законодательством инвестиционных отношений; видами актов, в которых преимущественно находятся нормы инвестиционного права; правовыми формами и гарантиями осуществления инвестиционной деятельности в СЭЗ и ОЭЗ и др.

Первый этап характеризуется формированием законодательства о СЭЗ (1990 – 1995 гг.). Так 14.07.1990 г. Верховный Совет РСФСР в своем Постановлении № 106-1 «О создании зон свободного предпринимательства»[16] принял предложения Ленинградского и Выборгского городских, Приморского краевого (в том числе г. Находка), Калининградского, Сахалинского и Читинского областных Советов народных депутатов об объявлении их территорий зонами свободного предпринимательства и поручил Совету Министров РСФСР совместно с местными Советами народных депутатов указанных территорий разработать в двухмесячный срок и представить на рассмотрение Верховного Совета РСФСР проект постановления о правовом статусе названных зон свободного предпринимательства, а также определить порядок деятельности предприятий и организаций на этих территориях, налоговый и инвестиционный режимы передвижения капиталов и услуг, особенности регулирования трудовых отношений, условия социальной защиты работников. Именно так – зонами свободного предпринимательства они первоначально именовались. Позднее Советом Министров РСФСР были утверждены соответствующие положения, но уже о СЭЗ на этих и других территориях.

В начале 1990-х гг. СЭЗ были созданы в Кабардино-Балкарской Республике (СЭЗ «Кабардино-Балкария»), Алтайском крае и Республике Алтай (СЭЗ «Алтай»), Приморском крае (СЭЗ «Находка»), Калининградской, Кемеровской, Новгородской, Сахалинской и Читинской областях (СЭЗ «Янтарь», «Кузбасс», «Садко», «Сахалин», «Даурия»), г. Выборге Ленинградской области (СЭЗ «Выборг») и г. Зеленограде (СЭЗ «Технополис Зеленоград»), Еврейской автономной области (СЭЗ «ЕВА»). Кроме того, в рассматриваемый период принимались также решения о создании зон свободной торговли или свободных таможенных зон[17]. Первые три такие зоны («Шереметьево», «Московский Франко-Порт», «Франко-Порт Терминал») были образованы в Московском регионе в 1993 г. Поэтому можно справедливо утверждать о создании в те годы сразу нескольких видов СЭЗ: комплексных СЭЗ производственного характера, зон свободной торговли и отраслевых СЭЗ (технополисов, экологических и туристических зон и т.д.)[18].

Необходимость создания СЭЗ диктовалась следующими целями[19]:

1.       обеспечения ускоренного социально-экономического развития г. Выборга и Ленинградской области;

2.       увеличения экспортных возможностей и развития производства высококачественной импортозамещающей продукции;

3.       создания благоприятных условий для привлечения иностранного капитала и технологий;

4.       совершенствования передовых форм хозяйствования в условиях перехода к рыночной экономике.

В целях ускорения реализации Постановлений Верховного Совета Российской Федерации от 14.07.1990 г. № 106-1 и от 13.09.1990 г. № 165-1 «О создании зон свободного предпринимательства» и соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации о первоочередных мерах по развитию СЭЗ, а также укрепления правовых гарантий иностранным инвесторам в СЭЗ был издан Указ Президента Российской Федерации от 04.06.1992 г. N 548 «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации»[20].

Данным указом Президент постановил:

1.       Министерству финансов Российской Федерации по согласованию с органами управления СЭЗ определить условия предоставления бюджетных кредитов, которые должны были направляться органами управления СЭЗ на финансирование приоритетных объектов инфраструктуры зон.

2.       Государственная программа приватизации на территории СЭЗ осуществляется в первоочередном порядке.

3.       Часть средств от приватизации объектов подлежит перечислению не в федеральный бюджет, а на формирование фондов развития, залоговых и страховых фондов СЭЗ.

4.       Государственному таможенному комитету Российской Федерации поручено определить порядок таможенного контроля на территории СЭЗ с учетом специфики каждой зоны.

5.       Экспортные пошлины на сырьевые товары, добываемые в СЭЗ и вывозимые за счет квот, предусмотренных положениями о СЭЗ, устанавливаются в размере 50% от уровня, предусмотренного действующим экспортным тарифом по представлению администрации СЭЗ.

6.       Правовой режим и условия хозяйственной деятельности иностранных инвесторов и предприятий с иностранными инвестициями, включая порядок их налогообложения, на территории СЭЗ до принятия Закона Российской Федерации «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» должны определяться Законом РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР» и положениями о СЭЗ, а условия хозяйственной деятельности для иностранных инвесторов, деятельность которых связана с поиском, разведкой, эксплуатацией и добычей возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов, включая ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны, – соответствующим законодательством и нормативными актами Российской Федерации.

7.       Правительству Российской Федерации в двухмесячный срок разработать проект закона Российской Федерации о СЭЗ.

Вместе с тем, в связи с сильным развитием центробежных сил в России, направленных на дезинтеграцию нашей страны, российское правительство, стремясь сохранить целостность федерации ограничило предоставленные зонам таможенные льготы[21] и отменило некоторые налоговых преференции[22]. И хотя иностранным инвесторам указом президента[23] были даны гарантии по сохранению прежних условий деятельности на три года вперед, над зонами нависла атмосфера бесперспективности.

В результате, к осени 1994 г. наметились следующие контуры российской зональной политики:

-          урезание (до 1-2 кв.км) возможных размеров свободных зон, исключающее создание относительно крупных комплексных зон свободного предпринимательства;

-          формальное заимствование и перенос на российскую почву простейших образцов из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;

-          усложненная система управления зонами, сопряженная с многочисленными бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе «снизу».

Таким образом, в данный период в нашей стране только зарождались  основные черты СЭЗ, еще отсутствовал четкий механизм правового регулирования СЭЗ, обусловленный целями их создания, имелись ряд перекосов в функционировании и развитии СЭЗ. Данное обстоятельство не могло способствовать увеличению иностранных инвестиций в российскую экономику и требовало дальнейшего развития системы правового регулирования СЭЗ.

Второй этап развития СЭЗ в России (1996 – 2004 гг.) связан с принятием специальных законов, предусматривающих создание отдельных СЭЗ и общих чертах регулирующих в отношения в этих зонах[24].

Так, например, ФЗ № 16-ФЗ «О центре международного бизнеса «Ингушетия» действовал исключительно и только в отношении компаний международного бизнеса – юридических лиц, нерезидентов Российской Федерации, учрежденных, зарегистрированных и действовавших в Центре международного бизнеса «Ингушетия», для которых были установлены следующие льготы:

а)    ускоренный и упрощенный порядок регистрации в Центре в качестве компаний международного бизнеса в течение 3 дней после представления в Регистр всех оформленных правильно регистрационных документов;

б)    полное освобождение от уплаты всех налогов Российской Федерации, за исключением регистрационного и годового сборов;

в)    валютная автономия компаний международного бизнеса и освобождение от валютного контроля Российской Федерации операций компаний международного бизнеса, а также право открытия и ведения банковских счетов в банках-агентах, в уполномоченных российских и зарубежных банках;

г)    освобождение от таможенных пошлин и сборов товаров, ввозимых на нужды содержания секретарских компаний;

д)    сохранение анонимности владельцев компаний международного бизнеса;

е)    сохранение коммерческой тайны и конфиденциальности коммерческой деятельности компаний международного бизнеса, зарегистрированных в Центре, за исключением случаев нарушения ими законодательства Российской Федерации и законодательства других государств;

ж)    гарантия перерегистрации в Центре международных компаний, зарегистрированных в других государствах.

Федеральный закон от 31 мая 1999 г. N 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области» также установил особый правовой режим хозяйственной деятельности для участников СЭЗ (ОЭЗ), а именно:

1) освобождение от уплаты налогов в части, поступающей в федеральный бюджет (за исключением отчислений в Пенсионный фонд Российской Федерации и Фонд социального страхования Российской Федерации); оно действовало до 31 декабря 2006 г. (ч. 1 ст. 5);

2) освобождение от уплаты налога на прибыль, инвестируемую в развитие производства и социальной сферы на территории Магаданской области, в период с 1 января 2007 г. до 31 декабря 2014 г. (ч. 2 ст. 5);

3) применение режима свободной таможенной зоны в отношении российских и иностранных товаров, ввозимых и вывозимых участниками СЭЗ, с учетом особенностей, установленных данным федеральным законом (п. 1 ст. 6).