Министерство  образования и  науки РФ

Образовательное учреждение высшего  профессионального  образования

ГОУВПО  «Челябинский государственный  педагогический университет»

Региональный  институт педагогического  образования и  дистанционного

обучения 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Курсовая работа 
 

Специальные административно-правовые режимы 
 
 
 
 
 

Выполнила: студентка гр.431 Ш

Дюрягина  Оксана Сергеевна 
 

Проверил: преподаватель к.и.н.

Рудометова  Ирина Владимировна 
 
 
 
 
 
 

Шумиха 2011 год

                                                Оглавление: 
 

       Введение

      Во  многих государствах имеются законы и другие нормативные правовые акты, которые начинают действовать лишь при наступлении определенных обстоятельств. К ним относятся события природного и техногенного характера (стихийные бедствия, эпидемии и т.п.), нарушения нормальной жизни социального характера (войны, вооруженные конфликты).

      В данных условиях начинают применяться  комплексы специальных государственно-управленческих и административно-правовых мер – административно-правовые режимы. Главная цель режимов – предупреждение или затруднение преступной и иной противоправной деятельности в сфере общей безопасности страны. Необходимость применения административно-правовых режимов относится к особым ситуациям в функционировании органов исполнительной власти и иных субъектов административного права.

      Изучение  нормативных правовых документов показывает, что регламентация административно-правовых режимов еще не отлажена должным образом. В тематических законах, указах, постановлениях не всегда четко выделяются и фиксируются элементы того или иного режима. Подчас не выявлены специальные или дополнительные полномочия государственных органов в связи с реализацией того или иного режима. В ряде случаев для административно-правовых режимов нужны как общие регулирующие акты, так и специфические.

      Поэтому в данной курсовой работе на основании действующего законодательства рассматривается понятие, сущность, классификация и содержание наиболее важных специальных административно-правовых режимов: чрезвычайного и военного положения, чрезвычайной ситуации, охраны государственной границы, закрытого административно - территориального образования.

       Глава 1. Понятие и правовое регулирование административно-правовых режимов

      В сфере государственного управления широкое распространение получили административно-правовые режимы, которые отражают многообразие выполняемых органами исполнительной власти задач и функций. Понять природу административно-правовых режимов лучше всего можно при помощи общих характеристик правового режима.

      Под правовым режимом понимается совокупность правил, закрепленных в юридических нормах, регулирующих определенную деятельность людей. Специальное правовое регулирование связано с объектами особой деятельности (оборот наркотических веществ, эксплуатация автотранспортных средств, ввоз и вывоз культурных ценностей и др.), временем и местом ее осуществления, спецификой самих действий, а чаще всего – сочетанием этих факторов.

      Режимы  могут быть межотраслевыми, т.е. урегулированными несколькими отраслями права (законности, предпринимательства и др.) и отраслевыми (административно-правовыми, гражданско-правовыми и др.)

      Правовой  режим – очень широкое юридическое  понятие, которое означает, что действия, отношения урегулированы правом. Для их осуществления, развития и  охраны используется система юридических средств воздействия (принуждение, контроль, стимулирование). Понятие режима почти совпадает с понятием системы права, если она рассматривается с точки зрения отношений граждан, организаций в связи с определенными объектами (режим собственности, природных объектов, государственной службы и другие составляющие правового режима).

      Понятие режима несет в себе основные смысловые  оттенки этого слова, в том  числе и то, что правовой режим  выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности.

      Д.Н. Бахрах понимает административно-правовой режим как «...определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, когда субъекты правоотношений занимают юридически неравное положение». По его мнению, обязывания и запреты выражают юридическую энергию государственного органа, который допускает широкий спектр дозволений и льгот.

      И здесь в полной мере не выявляется специфика административно-правовых режимов, поскольку они как бы сливаются в общее русло регулирования. В то же время автор, выделяя режимы территорий, отдельных объектов и документов, видов деятельности, делает акцент на их «чрезвычайном», «экстраординарном» характере.

      Назначение  административно-правовых режимов – регулирование особых государственных состояний с помощью системы специальных средств. К таким средствам относятся:

      - правовые акты и нормы, устанавливающие  особый порядок деятельности  в тех или иных сферах;

      - уполномоченные государственные  органы, специально создаваемые  или наделенные полномочиями  формировать и поддерживать соответствующий  режим;

      - детальная регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений;

      - строгая система контроля и  ответственности за деятельность  в рамках административно-правового режима;

      - более широкое применение ограниченно-разрешительных  и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права;

      - наличие специальных организационных,  технических, материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и т.п.).

      Административно-правовые режимы регулируются двояким образом. Они либо являются составной частью более общих тематических законов и подзаконных актов, либо выражаются в специальных актах. Один или несколько специальных актов такого рода создают юридическую основу для серии конкретно-оперативных распорядительных указаний, приказов и распоряжений.

      Классификация административно-правовых режимов

      Связанные с преодолением негативных ситуаций, административно-правовые режимы разделяются  в своем действии: по времени, пространству, кругу субъектов административного  права.

      Существуют  административно-правовые режимы, которые имеют предупредительную направленность и характеризуются непрерывным действием на ограниченной территории в отношении более или менее постоянного круга субъектов административного права. Это, в частности, режим Государственной границы Российской Федерации или закрытого административно-территориального образования.

      Административно-правовые режимы можно различать по территориальному критерию: общегосударственные (секретности  и др.), региональные (закрытого административно-территориального образования и др.).

      По  времени действия режимы могут быть постоянные и временные, ситуационные (например, чрезвычайного положения). В ряде случаев можно различать режимы по объектам деятельности: заповедников, ядов, валюты.

      В зависимости от порядка их введения можно также делить их на централизованные и децентрализованные.

      Во  всех специальных административно-правовых режимах следует различать две  взаимосвязанные стороны: содержательную и формальную. Содержательная сторона – это причины и цели существования режима, его организационные, экономические элементы и связанные с ним действия. А юридическая сторона режима – кто, на какой срок, на какой территории устанавливает режим, процедура его введения, отмены, изменения, система «режимных» обязанностей и прав.

      По  критерию цели согласно классификации, предложенной Ю.А. Тихомировым, режимы можно разделить на три большие группы:

      Первая  группа – административно-правовые режимы для обеспечения стабильности государства (чрезвычайного, военного положения, охраны государственных границ, таможенных границ, регулирования внешнеторговой деятельности).

      Вторая  группа включает в себя функциональные административно-правовые режимы, призванные обеспечивать функции управления и  сферы деятельности (налоговой, санитарной, экологической и т.д.).

      Третья  группа режимов содержит учетно-легализующие режимы, касающиеся как официальной регистрации юридических и физических лиц, так и регламентации нормативных требований к разрешенным видам деятельности.

      Очевидно, что правовые режимы определенных видов деятельности могут изменяться. Так, например, визовый режим пересечения границы России и других государств может стать безвизовым и наоборот.

      Разновидностью  правовых режимов являются специальные  административно-правовые режимы (САПР), действующие в сфере публичного права и служащие целям обеспечения конституционной безопасности России.

      Основные  задачи специальных административно-правовых режимов:

      - обеспечение конституционной безопасности  при возникновении внешних и  внутренних угроз территориальной целостности и независимости государства – агрессии против Российской Федерации, вооруженных конфликтов, массовых беспорядков;

      - обеспечение функционирования объектов, представляющих повышенную опасность или имеющих важное государственное значение;

      - определения порядка реализации  прав и обязанностей, условий  жизнедеятельности на территориях, где проводятся специальные природоохранные, санитарные, противопожарные и иные мероприятия, а также на территориях, являющихся специальными зонами государственно-правовой охраны;

      - установление порядка пользования  предметами, представляющими повышенную общественную опасность или содержащими сведения, составляющие государственную тайну;

      - обеспечение прав граждан и  организаций в условиях чрезвычайной  ситуации;

      - нормализация обстановки, восстановление  правопорядка;

      - создание условий для эффективной  деятельности исполнительной власти, результативного осуществления  ими контрольных, надзорных, регламентированных полномочий.

      САПР  устанавливается в том случае, когда иные меры административно-правового регулирования не могут обеспечить должный правовой порядок (безопасность, охрану, нормализовать обстановку), добиться необходимого правового состояния социального объекта. Это достигается при помощи следующих средств:

      - дополнительные запреты, причем  режим не просто ограничивает  какое-либо поведение, а предусматривает  превентивный контроль за исполнением  этого требования;

      - специальные административные меры, направленные на установление  и поддержание режимных правил  – государственная экспертиза, государственный мониторинг, государственная регистрация, лицензирование;

      - разрешительный способ и тип  реализации прав и свобод, выполнение  хозяйственной деятельности, предполагающий предварительное обращение с просьбой предоставить возможность осуществить те или иные права. Такой порядок зачастую связан с должностным усмотрением лица, который может отказать в выдаче разрешения, если посчитает его нецелесообразным;

      - система контроля и надзора  за выполнением режимных требований физическими, юридическими лицами, а также должностными лицами. К ним относятся сплошная, и выборочная проверка соблюдения правил, оперативно-розыскные мероприятия, меры пресечения и меры ответственности;

      - организационно-техническое обеспечение  соблюдения установленных режимных правил, позволяющее эффективно предупреждать, выявлять и пресекать их нарушения. К таким мерам можно отнести использование транспортных средств, связи, специального оборудования, предназначенного для досмотра, осмотра местности и т.д.

      Основными признаками специальных административно-правовых режимов является:

      - сфера их применения – сфера  деятельности публичной администрации,  в связи с выполнением органами  исполнительной власти и местного  самоуправления своих обязанностей обеспечить безопасность, охрану, защиту;

      - предписания, образующие режимные  правила, как правило, состоят  из запрещающих и обязывающих административно-правовых норм, ограничивающих общую правосубъектность физических и юридических лиц;

      - обязательными субъектами САПР  являются органы исполнительной власти;

      - при регулировании правоотношений, возникающих между населением  и публичной администрацией по  поводу соблюдения режимных правил  применяется административно-правовой  метод воздействия;

      - нарушение правил режима влечет за собой меры административного наказания и дисциплинарного взыскания.

      Во  всех специальных административно-правовых режимах следует различать две  взаимосвязанных стороны:

      - первая, содержательная, включает причины,  цели осуществления режима, его  организационные, экономические элементы, связанные с ним действия;

      - вторая, формальная или юридическая  сторона – это на какой срок, на какой территории устанавливается  режим, процедура его введения, отмены, изменения, система «режимных»  обязанностей и прав.

      Во  время САПР используется специальный административный инструментарий, который образует режимные приемы регулирования. Это:

      - во-первых, территория (объект) закрытого  административно-территориального  образования делится на определенные  взаимосвязанные между собой зоны, в которых действуют особые правила;

      - во-вторых, создаются специальные  постоянные или временные органы, на которые возлагаются обязанности  по применению административных  мер для обеспечения соблюдения  режимных правил, контроля процесса  реализации прав и обязанностей физическими и юридическими лицами;

      - в-третьих, создаются особые режимные  правила жизнедеятельности населения,  пребывания и передвижения по  режимной территории, пользования  имуществом, земельными участками, пропускной режим; правила введения хозяйственной деятельности. Это могут быть правила обращения с имуществом, запрещение отдельных видов деятельности, обязанности проведения охранных, защитных и спасительных мероприятий;

      - в-четвертых, закрепление правового  положения объекта (носителя режима) – особого статуса заповедника, закрытого административно-территориального образования, документа, содержащего сведения, составляющие государственную тайну.

      САПР  предоставляют органам власти возможность  эффективно действовать в различных  социальных ситуациях, обеспечивая реальное выполнение ими своих функций, а с другой стороны, являются правовым средством обеспечения правосубъектности граждан и организаций в этих ситуациях. Все специальные административно-правовые режимы, как правило, ограничивают права граждан. Поэтому эти ограничения не должны быть чрезмерными и устанавливаться только законом.

      САПР  можно рассматривать как институт административного права. Их правовой основой выступают Конституция  РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, законы и нормативные акты субъектов РФ, акты федеральных органов исполнительной власти.

      Таким образом, правовой режим тесно связан с юридическими нормами, объектами  особой деятельности, временем и местом ее осуществления, спецификой самих действий, а чаще всего – сочетанием этих факторов.

      Отдельные виды специальных административно-правовых режимов будут рассмотрены более подробно.

       1.1. Режим чрезвычайного положения

      Наиболее  характерным с точки зрения выраженности всех основных черт и элементов административно-правовых режимов является режим чрезвычайного положения.

      В ст. 56 Конституции Российской Федерации  определено, что:

      - данный режим вводится для  обеспечения безопасности граждан  и защиты конституционного строя;

      - правовое регулирование режима чрезвычайного положения должно осуществляться федеральным конституционным законом;

      - в условиях режима чрезвычайного  положения могут устанавливаться  отдельные ограничения прав и свобод;

      - эти ограничения вводятся с  указанием пределов срока их действия;

      - режим чрезвычайного положения  может вводиться как на всей  территории Российской Федерации,  так и на части ее территории.

      Обстоятельства, при которых может  вводиться режим  чрезвычайного положения:

      - попытки насильственного изменения  конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

      - чрезвычайные ситуации природного  и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно - спасательных и других неотложных работ.

      В указе Президента обязательно должны быть указаны:

      - обстоятельства, послужившие основанием  для введения ЧП;

      - обоснование необходимости введения  ЧП;

      - границы территории, на которой  вводится ЧП;

      - силы и средства, обеспечивающие  режим ЧП;

      - перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

      - государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях ЧП;

      - время вступления указа в силу, а также срок действия ЧП.

      Срок действия ЧП, вводимого на всей территории страны, не может превышать 30 суток, а вводимого на части территории РФ – не более 60 суток. При необходимости продление установленных сроков действия режима ЧП производится указом Президента РФ.

      На  территории, на которой  введено ЧП, указом Президента РФ может  вводиться особое управление этой территорией  путем создания:

      - временного специального органа управления территорией, на которой введено ЧП;

      - федерального органа управления  территорией, на которой введено  ЧП.

      Органы  особого управления территорией  вправе издавать в пределах своих  полномочий обязательные для исполнения на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима ЧП.

      Исходя  из вышеизложенного, можно прийти к  выводу, что режим чрезвычайного положения допускает использование как традиционных, так и особых административно-правовых мер. И требуется серьезное государственное отношение к ним, чего не наблюдалось в период драматических событий в Чечне в 1994-1997 гг. Как известно, указами Президента и постановлениями Правительства РФ были введены отдельные элементы чрезвычайного положения, к тому же весьма непоследовательно и с нарушением законности. Это дало основания Конституционному Суду РФ признать в 1995 г. часть из них не соответствующими Конституции.

       1.2. Режим военного положения

      Федеральный закон «Об обороне» (от 31.05.1996) также содержит элементы административно-правовых режимов обеспечения стабильности государства. Так, раздел V посвящен состоянию войны, военному положению, мобилизации, территориальной обороне, гражданской обороне. Каждое из этих государственных состояний вводится в конституционном порядке в соответствии с законом Президентом РФ с участием Совета Федерации.

      Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории РФ или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.

      Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.

      Период  действия военного положения начинается с даты и времени, установленных указом Президента Российской Федерации о введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения.

      В период действия военного положения  могут в той мере, в какой  это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, деятельность организаций независимо от организационно -правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.

      Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, выполняющие задачи в области обороны, привлекаются для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.

      Общая или частичная мобилизация, если она не была объявлена ранее, при введении военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях объявляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

      В указе Президента РФ о введении военного положения должны быть определены:

      - обстоятельства, послужившие основанием  для введения военного положения;

      - дата и время, с которого  начинает действовать военное  положение;

      - границы территории, на которой  вводится военное положение.

      Указ  Президента Российской Федерации о  введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию  по каналам радио и телевидения, официальному опубликованию и передаче в кратчайшие сроки на утверждение  Совета Федерации.

      Вопрос  об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента получения этого указа. Решение об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соответствующим постановлением.