Специфика государственной собственности на современном этапе

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Социально-экономические преобразования в СССР, а позднее в РФ, результаты которых нашли свое закрепление в основополагающих нормативных правовых актах, столь значительно изменили институт права государственной собственности, что применение к нему теоретических конструкций, выработанных советской наукой гражданского права, представляется затруднительным, а иногда даже неприемлемым.

Так, с закреплением принципа равного  признания и равной защиты всех форм собственности (ст. 8 Конституции РФ), утратил свою актуальность основополагающий тезис теории государственной социалистической собственности о том, что государственная собственность является ведущей формой собственности. Принцип равной защиты и равного признания всех форм собственности означает, что все они обладают одинаковым содержанием, в связи с чем невыясненным остается вопрос о самой необходимости в настоящее время выделения различных форм собственности, то есть о том является ли категория формы собственности исключительно социально-экономической категорией, либо ей присуще также и юридическое содержание.

В то же время, несмотря на утрату государственной  формой собственности качества ведущей  формы собственности, нельзя утверждать, что государственный сектор экономики  должен уйти в небытие, поскольку  выполнение государством всех присущих ему функций возможно в основном за счет имущества, находящегося в его собственности. Из этого следует, что государство, располагая определенным имуществом на праве собственности, должно наиболее эффективно использовать его и предпринимать меры по его сохранению и приумножению. И если решение вопроса об оптимальном удельном весе государственной собственности в экономике и направлениях использования государственного имущества - прерогатива экономической науки, то непосредственной задачей юридической науки является выработка адекватного правового режима функционирования института государственной собственности.

При решении данной задачи основной проблемой является то, что с одной  стороны публично-правовое образование  осуществляет принадлежащее ему  право собственности на равных началах с другими собственниками. С другой стороны, оно обладает исключительной прерогативой установления тех правил, по которым действуют все участники гражданского оборота, в том числе и оно само. В этой связи велика опасность злоупотребления со стороны публично-правового образования своими прерогативами с целью установления для себя наиболее благоприятных правил поведения при осуществлении права собственности.

Объект исследования - это общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования государственной собственности Российской Федерации.

Предмет курсовой работы - это гражданско-правовые нормы, регулирующие государственную собственность в Российской Федерации.

Учитывая изложенное, целью  курсовой работы является выявление общих закономерностей правового регулирования общественных отношений государственной собственности и оценка современного состояния их правового регулирования на основе комплексного анализа категории государственной собственности и института права государственной собственности.

Цель исследования предопределила постановку следующих задач:

определение правовой природы института  права государственной собственности  и его места в системе российского  права;

изучение литературных источников, в которых уделялось внимание проблемам института государственной собственности;

анализ законодательства, регулирующего  отношения государственной собственности  в советский и современный  период;

анализ практики применения законодательства, регулирующего отношения государственной собственности;

выработка практических рекомендаций по совершенствованию правового  регулирования указанных отношений  и правоприменительной деятельности.

Общенаучными методами познания, с  помощью которых было проведено  исследование, являются диалектический метод, методы системного и сравнительного анализа. Из частно-научных методов применялись формально-юридический, историко-догматический, сравнительно-правовой, системно-структурный и иные.

Структура курсовой работы. Курсовая работа состоит из введения, основной части, включающей в себя две главы и четыре параграфа, заключения, списка использованной литературы.

Глава 1. Понятие права государственной  собственности: правовая природа, нормативное  регулирование

1.1. Теоретические подходы  к выявлению сущности юридической категории формы государственной собственности

Право государственной собственности  целесообразно рассматривать в  объективном и субъективном смыслах. Право собственности в целом  на природные ресурсы в объективном  смысле, то есть как правовой институт, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих сферу имущественных отношений по использованию природных ресурсов¹.

В объективном смысле право государственной  собственности представляет собой  определенную совокупность правовых норм, регулирующих имущественные отношения принадлежности материальных благ государству и обеспечивающих его возможность по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом². Данное определение дополняется авторами учебника «Земельное право» еще и как совокупность норм, «...также регулирующих порядок разграничения, приобретения, использования и отчуждения государственных земель (объектов права государственной собственности)»³.

Право государственной собственности  в объективном смысле как совокупность определенных правовых норм, установленных государством, и право государственной собственности в субъективном смысле как правомочия государства неразрывно связаны между собой. Эта связь прежде всего состоит в том, что государство одновременно и выступает как законодатель, творец объективного права собственности, и осуществляет свои правомочия (субъективное право государственной собственности) распоряжения, владения, управления и пользования имуществом.

При этом такой институт является комплексным, включающим нормы нескольких отраслей права, в том числе гражданского, земельного, трудового, административного и др.

В субъективном смысле под правом государственной собственности  рассматривается право собственности  государства, выступающего в качестве субъекта права⁴. Под этим понимается обеспеченная законом (т.е. признанная и охраняемая государством) возможность для данного субъекта поступать определенным образом и требовать определенного поведения от другого лица или лиц. Субъективное право собственности является элементом правоотношения собственности.

Профессор О.Л. Дубовик отмечает особое содержание и значение права собственности  на природные ресурсы⁵. Специфическое содержание конституционного права собственности на землю и иные природные ресурсы, по ее мнению, состоит в:

- определении публично-правового  режима этих объектов, что означает  регулирование вопросов природных  ресурсов, земли, статику и динамику  их правового режима в рамках  и на основе Конституции РФ;

- установлении принадлежности  земли и природных ресурсов, что осуществляется в первую очередь путем разграничения компетенции, т.е. ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ), совместного ведения (ст. 72), ведения субъектов РФ (ст. 73);

- установлении обязанностей и  правомочий государства в отношении  земли и природных ресурсов, т.е. определении конституционного содержания права собственности и его публично-правового выражения.

Важнейшим ограничением права собственности  на землю и другие природные ресурсы, по мнению О.Л. Дубовик, следует считать  экологическую связанность этого права как установление экологически обоснованной с учетом состояния науки и техники, юридически оформленной в законодательных и иных нормативно-правовых актах системы условий и процедур реализации права собственности на природные ресурсы, которые обеспечивают предупреждение экологических рисков, запреты заведомо негативного воздействия на окружающую среду. Другое ограничение - социальное. Осуществление права собственности на землю и иные природные ресурсы не может препятствовать праву граждан на благоприятную окружающую среду и иным правам, предусмотренным как в ст. 42 Конституции РФ, так и в рамках других законов⁶.

С понятием «форма собственности» были связаны особый правовой статус субъекта права собственности, объекта этого права и особое содержание самого права собственности. Например, Е.Ю. Полотовская утверждает: «Неравенство «форм» собственности считалось настолько значительным, что постепенно сформировалась и утвердилась адекватная система понятий, отражавших это неравенство. Поскольку не существовало единого для всех права собственности, то различия в правовом статусе имущества, связанные с субъектами права собственности, были перенесены на понятие права собственности, как бы включены в это понятие. Таким образом, вместо понятий... «право собственности гражданина», «право собственности государства» и т.д. появились другие - «право государственной собственности», «право кооперативной (колхозной) собственности», «право личной собственности»⁷.

Действующее законодательство сохраняет  название «форма собственности». Статья 212 ГК РФ, закрепляя признание в Российской Федерации предусмотренных Конституцией форм собственности, четко связывает понятие «форма собственности» с субъектом права собственности.

Провозглашенный современным законодательством лозунг равенства форм собственности, по мнению Е.А. Суханова⁸, в действительности заслонил собой то ставшее теперь очевидным положение, что право собственности должно предоставлять одинаковые возможности всем своим субъектам. «Как содержание, так и осуществление правомочий собственника в гражданском праве в принципе не имеет различий в зависимости от субъектной принадлежности права собственности, то есть от того, идет ли речь о частном или публичном собственнике»⁹.

Такая позиция поддерживается и  В.А. Дозорцевым: «Основная задача гражданско-правовой регламентации права собственности заключается в том, чтобы поставить участников рыночных отношений в одинаковое, равное положение. Для этого важно создание единого института прав собственности, отказ от деления права собственности на виды или формы, каждый из которых имеет разное содержание»¹⁰.

Право государственной собственности  в объективном смысле как совокупность определенных правовых норм, установленных  государством, и право государственной  собственности в субъективном смысле как правомочия государства неразрывно связаны между собой. Эта связь прежде всего состоит в том, что государство одновременно и выступает как законодатель, творец объективного права собственности, и осуществляет свои правомочия (субъективное право государственной собственности) распоряжения, владения, управления и пользования имуществом. Право собственности в объективном смысле как совокупность норм предопределяет содержание субъективного права, но не раскрывает его. А субъективное право как право конкретного собственника раскрывает содержание норм права, но взятое в отрыве от объективного права теряет свою основу - законодательство, которым оно было порождено; ведь собственнику принадлежит вещь на основании действующих законов¹¹.

Право государственной собственности в объективном смысле, закрепляя за государством его природные богатства, определяет содержание правомочий (субъективное право) и порядок их осуществления со стороны государства как собственника, устанавливает способы и методы охраны имущества, принадлежащего государству как собственнику.

1.2. Нормативно-правовое регулирование права государственной собственности

Давая общую характеристику развитию законодательства о праве государственной  собственности, необходимо определить временные рамки рассматриваемого вопроса. Для этого целесообразно выделить несколько периодов развития законодательства о праве государственной собственности:

- дореволюционный (до октября  1917 г.), характеризующийся многообразием  субъектов права собственности;

- с октября 1917 г. до декабря  1935 г.

- период ликвидации права собственности  различных субъектов и становления  единой монопольной государственной  собственности в лице Союза  Советских Социалистических Республик,  период формирования единого  объекта права государства на землю и иные природные объекты;

- с декабря 1935 г. по февраль  1990 г.

- период развития права государственной  собственности как права на  всенародное достояние;

- с февраля 1990 г. по январь 1995 г.

- период законодательства, характеризующийся разрушением монополии государства, законодательным закреплением многообразия форм собственности и их равенства, первыми попытками разграничения государственной собственности на недвижимое имущество;

- с января 1995 г. по октябрь  2001 г.

- период развития права государственной собственности на основе разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ, утверждения необходимости разграничения права государственной собственности¹². В этот период был принят важный для своего времени и действовавший в течение пяти лет Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (утратил силу с 1 июля 2006 г. в связи с принятием Федерального закона от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ);

- с октября 2001 г. по настоящее время - период развития законодательства, основанный на разграничении государственной собственности на собственность РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления (Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»), определения и закрепления прав публичных собственников на имущество как основы для самостоятельного управления и распоряжения им.

В основе указанной периодизации лежат  развитие социально-экономического уклада общества и государственное развитие, оказавшие основополагающее влияние на развитие института государственной собственности.

Ряд действующих федеральных законов  объявили федеральной собственностью конкретные земли и земельные  участки. Эти федеральные законы были направлены на обеспечение конкретных государственных нужд. В частности, это п. 4 ст. 87 Земельного кодекса РФ, ст. ст. 35, 36 Водного кодекса РФ, п. 10 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне», п. 2 ст. 6 Федерального закона от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», п. 3 ст. 4 Федерального закона от 29.12.1994 № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве», п. 2 ст. 29 Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране», ст. 5 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», п. 6 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», п. 1 ст. 13 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе», ст. 7.1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», п. 3 ст. 4 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта».

Таким образом, государственная собственность  обладает рядом отличительных черт от частной собственности:

- во-первых, государственная собственность  может иметь объектом любое  имущество; 

- во-вторых, государственное имущество может приобретаться способами, характерными только государству (конфискация, денационализация, реквизиция);

— в-третьих, государство непосредственно  устанавливает объем полномочий в отношении своей собственности.

Глава 2. Специфика государственной собственности на современном этапе

2.1. Объекты и субъекты государственной собственности

Государственный сектор экономики  в той или иной степени присутствует в каждой стране мира. Это соответствует  модели смешанной экономики, различные  варианты которой (англо-американская, японская, шведская и др.) являются признанными во всем мире. В экономической науке выделяются следующие компоненты смешанной экономики: многообразие форм собственности, в которой системообразующие функции выполняют государственная собственность и ее субъект — государство; смешанный экономический механизм, в котором органически сочетаются рыночный механизм самоорганизации и государственное регулирование экономики; многообразие форм распределения предметов потребления и доходов; многообразие форм предпринимательской деятельности, в системе которых органически сочетается частное и государственное предпринимательство.

С принятием ГК РФ Россия пережила процесс перемещения категории  «государственная собственность» в  цивилистическую среду. А это означает, что по содержанию право государственной собственности не отличается от содержания права собственности вообще, а конструкция права частной собственности и права государственной собственности создаются законодателем по единой модели.

Применительно к праву государственной  собственности ст.214 ГК РФ развивает  правила, установленные ранее действовавшим  Законом о собственности. Прежде всего, сохраняется правило о  множественности субъектов государственной  собственности, в роли которых выступают Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты республики, края, области и т. д. (в отношении имущества, составляющего собственность субъекта Российской Федерации). В соответствии с п.5 ст.214 ГК РФ закон должен определить порядок отнесения государственного имущества к собственности Федерации и ее субъектов.

Преобразование и совершенствование  отношений собственности предполагает в качестве необходимого условия  упорядочение ее структуры. Это относится ко всем формам собственности и прежде всего к государственной в силу ее многомерности и масштабности¹³.

При трансформации современных  экономических отношений государство  концентрирует в своей собственности  многообразные объекты, составляющие в целом единую структуру. Однако, оптимизация этой структуры государственной собственности затруднена из-за неоднозначной трактовки самого понятия государственной собственности. В ряде нормативных документов учитывается только малая часть видов государственной собственности.

Классификация государственной собственности  строится по основному признаку: принадлежности собственности к конкретной ее форме  и, соответственно, определенному собственнику. Право собственности на конкретный объект закрепляются в ее наименовании или формулируется при характеристике ее функционирования в конкретной области применения, использования или расходования.

Субъектами права государственной  собственности являются: Российская Федерация, субъекты РФ. В этой связи  можно выделить:

федеральную собственность (собственник  — РФ); республиканскую государственную  собственность (собственники — республики, входящие в состав РФ);

государственную собственность краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, иными словами административно-территориальных образований (собственники — края, области, города Москва и Санкт-Петербург);

государственную собственность автономной области, автономных округов или  национально-территориальных образований (собственники — автономная область  и автономные округа)¹⁴.

Поэтому в настоящее время можно  вести речь о многоуровневом характере  государственной собственности.

Причиной выделения государственной  формы собственности, как и в  советский период, является то, что  субъект права государственной  собственности, в отличие от субъектов права частной собственности, вынужден действовать в публичных (общественных) интересах.

В этой связи общественные отношения  государственной собственности, в  отличие от общественных отношений  частной собственности, включают в  себя также и те отношения, где общество ставит государство перед необходимостью удовлетворения общественных интересов при осуществлении права государственной собственности.

Усложненность социального содержания правоотношений государственной собственности  обусловливает необходимость регулирования отношений государственной собственности нормами как частного, так и публичного права. Сочетание этих двух методов при правовом регулировании отношений государственной собственности предопределяет межотраслевой характер института государственной собственности, что следует считать правовым последствием выделения государственной формы собственности в настоящее время.

В государственной собственности  может находиться любое имущество, с учетом, безусловно, вида субъекта. К объектам, относимым исключительно к федеральной собственности, причислены:

1) объекты, составляющие основу  национального богатства страны (ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской  экономической зоны РФ, сохраняемые  или особым образом используемые природные объекты, объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности);

2) объекты, необходимые для обеспечения  функционирования федеральных органов  власти и управления и решения  общероссийских задач; 

3) объекты оборонного производства;

4) объекты отраслей, обеспечивающие  жизнедеятельность народного хозяйства  в целом и развитие его отраслей¹⁵.

В Конституции Российской Федерации  не раскрывается экономическое содержание государственной собственности, а  предусматривается лишь норма ведения и управления ею в связи с разграничением функций Российской Федерации и ее субъектов.

Государственная собственность характеризуется  разнородностью способов экономической  реализации ее функции, хотя в целом  она реализует государственный  интерес. Собственность федеральная и государственная собственность субъектов Федерации в то же время качественно отличаются по источникам образования и воспроизводства, методам управления, экономическому содержанию, формам и конечным целям использования.

Способы экономического функционирования объектов государственной собственности в хозяйственном обороте различны, отличаются разнообразием назначений, организацией исполнения, качеством и результатами.

Можно выделить в виде основных объекты  собственности, которые играют определяющую роль в формировании институциональных основ государственной собственности. Они представляют собой также часть национального богатства, на которую в целом или ее часть право собственности закреплено за государством.

Объекты государственной собственности можно классифицировать в виде их следующих институциональных наименований: земля; природные ресурсы; имущество; имущественные и неимущественные права по отношению к объектам собственности; денежные средства, образуемые в установленном порядке; имущественный бюджет; информационные ресурсы; другие объекты и ресурсы собственности на территории Российской Федерации.

2.2. Дуализм права управления государственной собственностью

Государственная собственность, обеспечивая  ощущение стабильности и безопасности, является одной из базовых ценностей, формирующих отношение граждан к государству.

Научные труды в данной сфере  и практика свидетельствуют, что  благосостояние народа любой страны зависит от системного подхода к  управлению и распоряжению государственной собственностью, связанного с этим системного эффекта и от повышения эффективности управления.

Организация управления государственной  собственностью представляет собой  совокупность действий государства, а  именно: определение государственной  политики в области государственной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их определенной компетенцией); учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью; учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов государственной собственности между субъектами; непосредственное управление в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.)¹⁶.

В настоящее время и в РФ, и  в ПМР управление государственной  собственностью осуществляется на основе двух видов ограниченных вещных прав: права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Право хозяйственного ведения принадлежит государственным и муниципальным унитарным предприятиям, за исключением казенных предприятий. Право оперативного управления принадлежит государственным, муниципальным и частным учреждениям, а также казенным предприятиям. Какова же цена вопроса, о каком количестве субъектов такого права идет речь? По состоянию на 1 мая 2009 г. в Российской Федерации зарегистрировано 14 с половиной тысяч унитарных предприятий. Общее количество учреждений по состоянию на 1 января 2009 г. составило 327 947 (без закрытых учреждений). В ПМР в настоящее время насчитывается 298 унитарных предприятий и 642 учреждения¹⁷.

В настоящее время одним из полей для острых дискуссий является проблема правовой обоснованности и целесообразности существования таких двух самостоятельных видов прав на чужие вещи, как право хозяйственного ведения и право оперативного управления, - искусственно созданных и не известных ни иным правопорядком, ни типичным цивилистическим воззрениям правовых конструкций.

Обращаясь к истории, отметим, что  правовые конструкции, предусматривающие  разделение между несколькими субъектами правомочий собственника, встречались  еще в Древнем Риме, в котором существовала верховная и подчиненная собственность. В Средневековье, когда сюзерен, наделяя вассала поместьем, не утрачивал при этом права собственности на это имущество, сформировалась концепция разделенной собственности, которая стала исчезать из национальных законодательств с развитием буржуазных отношений и утверждением концепции равноправного собственника. Дальнейшее развитие гражданского оборота, по словам Д.В. Петрова, принесло замену верховной собственности на институты публичного права.

В России в Своде законов Российской империи был определен статус неполных прав собственности, а в  Уставе о промышленности была осуществлена регламентация деятельности казенных предприятий. Далее, в 1808 г. в результате министерской реформы были¹⁸ определены, выражаясь современным языком, учредители казенных предприятий и их целевая правоспособность: «...казенные заводы, фабрики и мануфактуры учреждаются и содержатся правительством, когда оно считает их необходимыми для потребностей государственных или полезными для народной промышленности»¹⁹.

В тот же период германскими пандектистами  была разработана теория ограниченных вещных прав. В настоящее время  в европейских странах, Великобритании и США существует практически  единообразный закрытый перечень вещных прав, не содержащий в себе аналогов права хозяйственного ведения и права оперативного управления и не подвергающийся сколь-нибудь существенным изменениям на протяжении многих лет.

Сегодня в мире используются различные  модели управления государственной  собственностью. Так, в англосаксонских странах существует правовая конструкция расщепленного права собственности в виде доверительной собственности, в Китае - в виде права хозяйственного управления, в Индии - в виде департаментного предприятия. Во Франции, где доля государственного сектора в ВВП составляет около 18%, действуют публичные учреждения, в Швеции - коммерческое агентство, в Дании - публичная корпорация. В Великобритании казенные предприятия не имеют ни юридической, ни хозяйственной, ни финансовой самостоятельности, не платят налогов. Такие предприятия входят в систему государственного управления и в хозяйственном обороте выступают не от своего имени, а от имени государства.

При этом всем этим странам, в ряде из которых доля государственного сектора экономики в ВВП достигает 25%, неведомы такие специфические разновидности вещных прав, как право оперативного управления и право хозяйственного ведения.