Способы формирования компетенции местного самоуправления

Оглавление

Введение………………………………………………………………………………..….3

1.Понятие и сущность местного самоуправления………………………………………5

1.1. Цель и задачи местного  самоуправления…………………………………………...7

1. 2. Функции местного самоуправления как социального института……………….10

2. Понятие и структура компетенции местного самоуправления…………………….12

2.1.Разграничение компетенции органов местного самоуправления………………...14

2.2. принципы определения компетенции органов местного самоуправления……...17

3. Способы формирования компетенции местного самоуправления………………...19

3.1. Предметы ведения органов  местного самоуправления…………………………..21

3.2. Полномочия органов местного  самоуправления…………………………….…....24

Заключение……………………………………………………………………………….29

Список используемой литературы……………………………………………………...32

Введение

Начало XXI века для России - период реформирования практически  всего механизма государственного устройства, пересмотра системы основных функций публичной власти, способов их осуществления. Каждый новый этап в развитии государства, его особенные политические цели и задачи вызывают необходимость пересматривать сложившуюся систему осуществления публично-властных функций, само содержание этих функций, а также роль каждого из элементов системы государственного механизма.¹

Параллельно с процессом перераспределения компетенции в Российской Федерации происходит развитие местного самоуправления как особого звена в системе государственного устройства. В силу относительной новизны данного института для современной российской государственности в науке до настоящего времени не разработано общепризнанной теоретической концепции местного самоуправления, существуют различные мнения по вопросам о его сущности, роли и месте в системе российского государства и общества, соотношении местного самоуправления с институтами государственной власти.² Свидетельством тому является принятие в 2003 году уже третьего, начиная с 1991 года, федерального закона о местном самоуправлении, который положил начало очередному этапу реформирования местной власти. Сочетание муниципальной реформы с общим процессом изменения компетенции органов публичной власти делает обоснованным взаимосвязанное рассмотрение вопроса о сущности местного самоуправления как определенного института, на который возлагается осуществление некоторой части публичных дел государства, т.е. как субъекта компетенции, с вопросом об объеме и содержании его компетенции.³

Несомненно, что проблемы компетенции местного самоуправления не могут рассматриваться лишь в  рамках муниципального права. Они тесно  переплетаются с проблемами демократизации российского государства, децентрализации государственного управления, совершенствования управленческого процесса в системе публичной власти.⁴

Целью данной курсовой работы является рассмотрение сущности местного самоуправления как института государственного устройства, и способы формирования компетенции.

Задачи:

- сформулировать понятие и сущность местного самоуправления;

- определить цели и задачи органов местного самоуправления

- обоснование понятия и структуры компетенции местного самоуправления

- проанализировать разграничение компетенции органов местного самоуправления

- рассмотреть соотношения понятий «предметы ведения» и «вопросы местного значения»;

- разработка принципов  определения компетенции местного  самоуправления;

- изучение способов формирования компетенции местного самоуправления

Теоретическую основу исследования составляют труды представителей общей  теории права и государства С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Аржанов В.В Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, С.Н. Бабурина, М.И. Байтина, О.С. Иоффе, А.В. Малько, Н.И. Матузова, B.C. Нерсе-сянца, С.В. Полениной, Ю.А. Тихомирова, Ю.К.

Теоретические положения опираются на анализ Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральных законов, регулирующих компетенцию органов публичной власти. 
1. Понятие и сущность местного самоуправления

Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.⁵

Эти органы осуществляют два типа функций, объективно присущих каждому муниципальному образованию: представлять его интересы (проектная  функция) и реализовывать эти  интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении и разработке в итоге проекта развития муниципального образования, а также в принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов.⁶

Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления, направленной на осуществление проекта.

Этим двум функциям и  соответствуют два типа органов  – представительные и исполнительные. Речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления, по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством.

Статья 131 Конституции  Российской Федерации, а также пункт 6 статьи 14 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации⁷», устанавливают, что «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».⁸ На практике при формировании структуры органов местного самоуправления специфика муниципального образования не всегда учитывается, что снижает жизнеспособность местного самоуправления. 

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной  компетенцией в решении вопросов местного значения.⁹

Можно сделать вывод, что определенная самостоятельность  в решении вопросов местного значения, составляющая необходимый признак  местного самоуправления, не может  существовать вне единой государственной  экономической, социальной, идеологической и другой политики. Местное самоуправление не может находиться вне системы государственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от государства.¹⁰ Многие объективные тенденции, свойственные современному положению местного самоуправления в государственном механизме, свидетельствуют об общих для демократических государственных принципах: децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем достичь наибольшей их эффективности.¹¹

Можно предположить, что компетенция органов местного самоуправления начинается там, где заканчивается компетенция органов государственной власти.

1. Цели и задачи местного самоуправления

Повседневная деятельность органов местного самоуправления предполагает решение широкого спектра вопросов политического, социального и экономического характера. При этом важно, чтобы при большом разнообразии направлений деятельности ее суммарный вектор был направлен на решение главных задач и достижение главной цели местного самоуправления.¹²

Главная цель любой социально-экономической  системы и местного самоуправления в том числе, определяется в первую очередь потребностями населения. ¹³Если эта система в основном выступает как система, предназначенная для наиболее полного удовлетворения каких-либо потребностей населения, то ее главной целью должен быть уровень и качество обслуживания населения.

Рассматривая эту цель местного самоуправления с точки зрения удовлетворения потребностей населения можно утверждать, что она заключается в повышении уровня и качества жизни населения.¹⁴

Еще одной целью местного самоуправления является основой формирования «древа» целей. В структуре целей местного самоуправления можно выделить цели:

- социальные, отражающие  взаимоотношения элементов социальных структур сообщества, к примеру, уровень и качество жизни населения;

- культурные, связанные  как с восприятием культурных  ценностей, которыми руководствуется  сообщество, так и с влиянием  духовного потенциала сообщества  на реализацию социальных целей,  к примеру, уровень образования;

- экономические, характеризующие  и утверждающие систему экономических  отношений, обеспечивающих материальную  основу реализации социальных  и культурных целей местного  самоуправления, к примеру, размер  местного бюджета;

- производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех экономических объектов, которые соответствуют перечисленным целям и способствуют их реализации, к примеру, предприятий и организаций оказывающих различные услуги;

- организационные, направленные на построение функциональных и организационных структур для реализации вышеперечисленных целей.

В зависимости от критерия классификации цели можно подразделить на стратегические, тактические и  оперативные; общие и частные; главные, побочные и обеспечивающие; конечные и промежуточные; долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные и т.д.¹⁵

Вырабатывая цели своей  деятельности органы местного самоуправления должны учитывать общее состояние  экономики в стране, возможные  меры правительственного регулирования  экономики, изменения социальных, политических, демографических, экологических и других условий, могущих оказать влияние на функционирование муниципального образования. Необходимо также учитывать тенденции и планы развития промышленности, сельского хозяйства характер возможных структурных сдвигов, которые повлекут за собой изменения объемов, уровня зарплаты и занятости и т.п.

Задача местного самоуправления – желаемый результат деятельности, достигаемый за намеченный период времени  и характеризующийся набором  количественных и качественных данных или параметров этого результата. Задачи местного самоуправления предопределяются его целями.¹⁶

Достижение целей управления обеспечивается решением соответствующих  комплексов задач. Как и цели, задачи можно классифицировать, выделить долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные; общие и частные; главные, побочные и обеспечивающие; конечные и промежуточные; и т.д.¹⁷

К основным задачам, способствующим достижению главной цели местного самоуправления, относятся:

- удовлетворение потребностей населения в различного рода услугах (в социально-культурных и иных сферах местной жизни);

- комплексное социально-экономическое  развитие территории на основе  рационального использования ее  ресурсного потенциала;

- оптимальное сочетание  местных и государственных интересов;

- распределение социальных  благ гарантированных государством, обеспечение их доступности, всеобщности,  адресности;

- поддержание систем, обеспечивающих жизнедеятельность  территориального сообщества (экологическая,  пожарная и общественная безопасность, водоснабжение и канализация, и др.).

Следует отметить, что  возможности решения тех или  иных задач местного самоуправления определяются ресурсами, которые можно  направить на их решение. В свою очередь, ресурсная база зависит от уровня экономического развития территориального образования.¹⁸

1.2. Функции местного самоуправления как социального института

Под функциями местного самоуправления как социального  института понимается то, что характеризует  основные направления муниципальной  деятельности. Эти функции обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, теми целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление.¹⁹

Перечень полномочий местного самоуправления позволяет  выделить следующие его основные функции²⁰:

1. Обеспечение участия населения в решении местных дел

Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для поддержки инициатив, для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, различных  форм самоуправления.

2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления

В соответствии с Конституцией РФ, органы местного самоуправления решают вопросы ведения, пользования и  распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

3. Обеспечение развития соответствующей территории

Органы местного самоуправления принимают программы развития соответствующей  территории, управляют муниципальным  хозяйством и тем самым обеспечивают комплексное решение экономического, социально-культурного развития территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

4. Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунальных, бытовых и других жизненно важных услугах

Население соответствующей  территории и образуемые им органы местного самоуправления гораздо легче  могут решать задачи улучшения качества жизни жителей, эффективности оказываемых  населения услуг, чем государственные  органы при централизованной системе управления местными делами.

5. Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории

Основные задачи по обеспечению  данной функции возлагаются на органы полиции. При осуществлении этой функции органы местного самоуправления взаимодействуют с соответствующими органами государственной власти, развивают и поддерживают различные формы участия населения в деле упрочения общественного порядка, организуют исполнение законов и иных правовых актов.

6. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и законами

Органам государственной  власти РФ и ее субъектов запрещается  ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и  федеральным законодательством. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией РФ, могут обращаться за защитой своих прав в судебные органы.

Все вышеуказанные функции  местного самоуправления между собой  взаимосвязаны и дополняют друг друга.

2. Понятие и структура компетенции местного самоуправления

Компетенция местного самоуправления — это установленная нормами  конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения граждан муниципального образования, органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления для осуществления функций и задач местного самоуправления.²¹

Первый составной элемент  компетенции — права и обязанности, или полномочия, с помощью которых реализуются функции и задачи местного самоуправления. Права и обязанности в основном находятся в тесной диалектической связи, единстве, взаимозависимости.²²

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным  законом «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» все субъекты, осуществляющие местное самоуправление, наделены правами и обязанностями. В ст. 2 названного Закона за населением закреплено право самостоятельно решать вопросы местного значения и обязанность совершать эти действия под свою ответственность.

Представительный орган местного самоуправления, в соответствии со ст. 15 этого же Закона, имеет право утверждать бюджет. Но это не только его право. Он обязан это сделать в силу того, что без бюджета невозможно функционирование местных учреждений, а также осуществление функций и решение задач местного значения.²³

Вторым составным элементом  компетенции являются предметы ведения. Термин «предмет» означает все то, что может находиться в отношении или обладать каким-либо свойством. О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев полагают, что «под предметами ведения органа местного самоуправления следует понимать сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них орган».²⁴

Изучение законодательства о местном самоуправлении в России XVIII-XX столетий дает основание сделать вывод о том, что предметы ведения - это и есть сфера деятельности местного самоуправления. Законодательно сферы деятельности местного самоуправления были установлены в «Городовом Положении», утвержденном Указом императрицы Екатерины II в 1785 г., хотя термин «предметы ведения» в нем не упоминается.²⁵ В названном нормативном правовом акте определялись сферы деятельности городов, как муниципальных образований, сходов граждан, проживающих в городах, выборных органов местного самоуправления, то есть городской общей Думы и городской шестигласной Думы. Определенные сферы деятельности закрепились за Городским Магистратом, являющимся исполнительным органом и Городским Головой. Очевидно, что сферы деятельности были закреплены за каждым  субъектом правоотношений в системе городского самоуправления.

2.1. Разграничение компетенции органов местного самоуправления

Вопрос о разграничении  полномочий в системе органов местного самоуправления имеет свою историю.

В советский период развития нашей государственности, органы власти на местах выступали как органы государственной власти и управления (таковыми являлись местные Советы, их исполнительные комитеты, отделы и управления исполнительных комитетов), проблема соотношения представительного органа власти (местного Совета) и исполнительно-распорядительных органов (исполкома, его отделов и управлений) решалась в государствоведении на основе следующих законодательных положений:²⁶

а) конституционного закрепления  права местных Советов решать все вопросы местного значения;

б)  признания всех основных полномочий во всех сферах мест ной жизни за местными Советами, независимо от того, осуществлял ли эти полномочия сад Совет, его исполнительный комитет или отделы и управления;

в) закрепления перечня  исключительных полномочий местного Совета, т.е. тех полномочий из компетенции местного Совета, которые могли быть реализованы исключительно Советом на сессии;

г) признания за исполнительным комитетом права решать все вопросы, отнесенные к ведению Совета, за исключением тех, которые должны были решаться только на сессиях Совета.

Опираясь на эти положения, многие государствоведы рассматривали местный Совет как своеобразный механизм, состоящий из собственно Совета, исполнительного комитета, его отделов и управлений.²⁷ Компетенция местного Совета трактовалась на этом основании как объединение всех прав и обязанностей Совета и его органов (так называемая единая компетенция Совета). Сторонники данной концепции исходили также из конституционного принципа полновластия Советов.

Рассматривая  вопрос  о  компетенции  органов  местного самоуправления  необходимо  отталкиваться  от   общей   цели   существования местного самоуправления. Цель создания местного  самоуправления  -  уход  от централизации власти в государстве. Если в государстве  такая  централизация доведена до максимума, то, в конце концов,  власть  сводиться  к  творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму.  Создание  еще одного не подчиненного государственной власти уровня управления,  в  котором участвуют  граждане,  как  раз  развивает  творчество  населения  в  области управления.²⁸

Компетенция  органа  местного  самоуправления  является сложной правовой категорией, структура  которой  складывается  из  предметов ведения, прав и обязанностей.²⁹

Первым   составным   элементом   компетенции   являются предметы ведения.

Предметы   ведения     местного    самоуправления    - необходимый элемент правового статуса  каждого  муниципального  образования. Вторым элементом компетенции  являются их  правами  и  обязанности.  

Не менее важной является проблема разграничения полномочий в системе местного самоуправления.³⁰ Конституция Российской Федерации, законодательство о местном самоуправлении определили различные формы осуществления местного самоуправления. Естественно, в этих условиях возникает необходимость в распределении полномочий внутри системы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает только лишь исключительные полномочия представительного органа, ничего, не упоминая о полномочиях исполнительных органов, должностных лиц, а также о вопросах, решаемых на местных референдумах, собраниях и сходах граждан.³¹

В законах ряда субъектов  Российской Федерации о местном самоуправлении, с одной стороны, достаточно удачно решена проблема разграничения полномочий между сообществом в целом, принимающим решения путем проведения местного референдума либо путем принятия решения на собраниях, сходах граждан, и между органами местного самоуправления и должностными лицами.³² С другой стороны, разграничены полномочия между представительными и исполнительными органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

2.2. Принципы определения  компетенции органов местного самоуправления

В Европейской Хартии местного самоуправления провозглашены принципы определения компетенции органов местного самоуправления. Статья 4 Хартии содержит следующие положения³³:

1) основные полномочия  органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;

2) органы местного  самоуправления в пределах, установленных  законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;

3) осуществление публичных  полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии;

4) предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом;

5) при делегировании  полномочий центральными или региональными органами органы местного самоуправления должны, насколько это возможно,- обладать свободой адаптировать их осуществление к местным условиям.

Данные положения получили развитие в российском законодательстве о местном самоуправлении. Так, Конституция РФ закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий (ст. 12) и запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами³⁴. Самостоятельность местного самоуправления в реализации своих полномочий обеспечивается судебной защитой прав местного самоуправления. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» запрещает органам государственной власти и государственным должностным лицам осуществление полномочий местного самоуправления (ст. 14). В соответствии с ним муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность с учетом разграничения предметов ведения между муниципала образованиями³⁵ (ст. 6).

3. Способы формирования компетенции местного самоуправления

                Компетенция органа или должностного лица включает два элемента: предметы ведения (круг рассматриваемых вопросов) и полномочия (объем прав и обязанностей).³⁶

Первым   составным   элементом   компетенции   являются предметы ведения.

Предметы   ведения     местного    самоуправления    - необходимый элемент правового  статуса  каждого  муниципального  образования.³⁷

Закрепляемые нормами  муниципального права, они, прежде всего, определяют  те области жизнедеятельности  населения муниципального образования,  на  которые распространяется его  юрисдикция.

Так же необходимо определиться   с   главным содержанием деятельности, тем кругом дел, которыми ведают  муниципальные органы, вторым элементом компетенции  –  их  правами  и  обязанностями.  Это важно  не  только  из  соображений  четкого  разделения  компетенции   между уровнями власти и установления пределов прав и обязанностей каждого  уровня.³⁸

В современных российских условиях  компетенция  местного самоуправления формируется следующим  образом:

• базовая   компетенция   прямо   устанавливается   федеральными законами;
• субъектам Российской Федерации предоставляется право  расширять перечень  вопросов  местного  значения,  которые  муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению;
• муниципальные  образования  вправе  также  принимать  к  своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их  ведения  и  не отнесенные  к  ведению  других  муниципальных  образований    и органов государственной власти;
• органы    местного    самоуправления    могут     наделяться соответствующими законам отдельными полномочиями.

Конституция Российской  Федерации  подробно  оговаривает компетенцию  государственных  органов,  как  федеральных,  так   и   органов субъектов Российской Федерации. Закрепляя в пункте 1 статьи 132  компетенцию органов местного самоуправления, Конституция, однако, не  дает  развернутого перечня вопросов местного уровня, а лишь говорит,  что  "Органы  местного самоуправления  самостоятельно   управляют   муниципальной   собственностью, формируют, утверждают и  исполняют  местный  бюджет,  устанавливают  местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка,  а также решают другие вопросы местного значения". Таким образом,  можно предположить,  что компетенция   органов   местного   самоуправления   начинается   там,    где заканчивается компетенция органов государственной власти.