Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Сравнение систем местного самоуправления США и РФ

План

Вступление………………………………………………………………..3
Общая характеристика модели местного самоуправления в США....4
Общая характеристика модели местного самоуправления в РФ……12
Местное самоуправление в РФ и США: сходства и различия………16
Заключение………………………………………………………………18
Список использованной литературы ………………………………….20

Вступление

В современном мире существует огромное количество государств, со сложившейся историей, самобытной культурой, своеобразным набором обычаев и традиций и, конечно, народом. Каждую из этих стран отделяет от массы других тот или иной фактор, и естественно предположить, что модель государственного устройства занимает среди них далеко не последнее место, ведь она определяет, по каким правилам общество будет жить и развиваться. В этой сложной системе, на мой взгляд, наиболее важным моментом является то, как народ может управлять организационной стороной государственной жизни и делами государства, то есть механизм осуществления народовластия. И таких форм несколько: опосредованная, то есть через избираемых народных представителей, и прямая, то есть осуществляемая каждым гражданином лично. Для последней характерны как участие народа в выборах органов государственного управления или референдумах для решения наиболее важных, для государства в целом, вопросов, так и взаимодействие с органами власти напрямую для решения, на деле не менее важных, вопросов, касающихся повседневной жизни граждан. Для эффективного функционирования системы управления населенными пунктами, удовлетворения бытовых потребностей населения и организован институт государственной власти, именуемый местное самоуправление. Этот институт считается важнейшим элементом вертикального разделения властей, демократического механизма управления, ведь местная власть есть представитель государственной власти, находящийся ближе всего к народу. И в этой сфере государственное регулирование в разных странах осуществляется по-разному. Конституционное право современного федеративного государства может закреплять статус местного самоуправления как самостоятельного уровня управления и регулировать его основы на национальном уровне. Возможно и отношение к местному самоуправлению как к исключительной креатуре субъектов федерации, полностью обеспечивающих правовое регулирование данного института. Эти два диаметрально противоположных подхода можно проследить практически во всех современных странах: первый характерен для государств континентальной модели управления, второй – для англосаксонской. Я рассмотрю, как осуществляется местное самоуправление в этих правовых системах на примере двух стран, наиболее сопоставимых по государственному устройству и масштабам территорий - Российскую Федерацию и Соединенные Штаты Америки.

В своей работе я сначала представлю общие характеристики моделей муниципального права обеих стран, с помощью описания таких их свойств, как: нормативные источники правомочия деятельности муниципальной власти; взаимодействие органов местной власти с федеральным центром и надведомственными субъектами, их полномочия; виды институтов местного самоуправления, включая перечни его органов и административно-территориальные единицы; способы организации органов местных властей. Затем я проведу параллели между регулированием этого вопроса в двух различных правовых системах, подчеркнув сходность и различия их черт.

Общая характеристика модели местного самоуправления в США

В США функционирование местного управления регулируется исключительно штатами. Полная зависимость и производность местных органов власти от субъектов федерации здесь была сформулирована в 1868 году верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном: Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов (так называемое правило Диллона). Положения, регулирующие деятельность местного управления, таким образом, содержатся в конституциях всех 50 штатов США. Степень урегулированности различных аспектов местного управления в отдельных штатах, однако, отнюдь не одинакова, вследствие чего выделяются две их основные группы. К первой группе относятся конституции штатов, содержащие незначительное количество норм, регулирующих деятельность местных органов, причем устанавливающих, как правило, определенные ограничения их деятельности (штаты Алабама, Миссисипи, Теннесси, Калифорния и др.). Вторую группу составляют штаты, конституции которых характеризуются более подробным нормативным регулированием управления на местах. Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет конституционного регулирования данной группы штатов включаются и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, штаты Нью-Мексико и Коннектикут).¹

Специфика регулирования местного самоуправления в субъектах американской федерации также заключается в том, что важнейшим элементом правового статуса местных органов здесь являются муниципальные хартии, устанавливающие полномочия и режим функционирования муниципальных властей в соответствии с законами штата. Право муниципалитетов принимать и изменять такие хартии, так называемое "право гомруль"(“home rule” – самоуправление, англ.) может устанавливаться как конституцией, так и законами, принимаемыми легислатурой штата. В настоящее время 48 штатов предусматривают хартии самоуправления для всех или, по крайней мере, для некоторых своих муниципалитетов.

Хартии самоуправления обычно основываются на разветвленном законодательстве субъектов федерации, воспроизводя и конкретизируя нормы последнего. Поскольку в США местные органы вправе совершать лишь действия, прямо разрешенные им законом, а сам спектр местных дел точно не определен, муниципалитеты стремятся зафиксировать в хартиях свои полномочия наиболее подробным образом, что зачастую превращает эти хартии в весьма объемные сборники. Местные органы не вправе вносить в свои хартии положения, противоречащие конституции и законам соответствующего штата, поскольку это дает судам основание объявить такие положения недействительными из-за превышения муниципалитетами своих полномочий.

Законодательство штатов в то же время зачастую оставляет местным властям возможность выбора определенных альтернативных решений (преимущественно в организационной сфере). Так, законодательство штата Массачусетс содержит пять альтернативных вариантов структуры муниципального управления, а штата Нью-Джерси - 14. Иногда право выбора предоставляется и графствам, на которые делится территория штата. Законодательство штата Юта, например, предусматривает три альтернативных варианта управления графствами. Многие субъекты американской федерации, однако, лишают графства подобного выбора, поскольку непосредственно в своей конституции устанавливают унифицированную систему управления графствами.²

Система местного самоуправления и управления в штатах строится на основе административно-территориального деления, которое входит в компетенцию штатов. В разных штатах они различны и регулируются хартиями самоуправления и местными кодексами самоуправления.

В настоящее время в штатах США существует до шести видов административно-территориальных единиц со своими органами местного управления: графства; города; бороу; вилиджи; тауны и тауншипы. Сегодня только в штате Нью-Джерси имеются все перечисленные муниципальные звенья; остальные штаты отказались от того или иного вида.

Все перечисленные органы муниципального управления делятся на два больших класса: муниципальные корпорации и квазикорпорации. В состав первых входят города, бороу, вилиджи и тауны. Квазикорпорации относятся ко второму уровню организации местного самоуправления, то есть включают в себя несколько муниципалитетов. Такими образованиями являются графства и тауншипы. ³

Большинство штатов (кроме Коннектикута и Род-Айленда) делятся на графства, которых насчитывается более 3 тысяч.⁴ В каждом графстве население избирает совет графства, который ведает сбором налогов, определяет местные расходы, выдает лицензии на открытие торговых заведений, решает вопросы санитарии и т. д. В одних графствах численный состав советов очень мал (3-5 членов), в других - более многочисленный (до 30-50 членов). В некоторых графствах совет графства не избирается непосредственно населением, а формируется из должностных лиц сельских районов.

Отличительной чертой управления графствами в большинстве штатов США является отсутствие единого исполнительного органа власти, когда наряду с советами графств местное население избирает целый ряд должностных лиц, формально независимых в своей деятельности от советов. В разных штатах число этих выборных должностей различно, но наиболее типичными являются должности шерифа, атторнея, казначея, клерка суда, коронера, асессора, аудитора, клерка графства, регистратора, суперинтенданта школ, землемера графства. Большим авторитетом в графстве пользуется фигура шерифа, который обычно избирается населением на два - четыре года. Шериф возглавляет полицию графства, производит аресты, вызов в суд и т. п. Надзор за соблюдением законов составляет главную обязанность атторнея графства, который чаще всего избирается местным населением, но иногда назначается атторнеем штата или даже губернатором. Атторней занимается расследованием преступлений, представляет интересы графства в суде. Расследование дел об убийстве проводит коронер, обычно также избираемый местным населением. Асессор графства занимается определением размеров налогов и регулирует практически все вопросы сбора налогов, а аудитор в графстве наблюдает за правильностью расходования денежных средств и осуществляет контрольно-ревизионные функции. Если казначей графства выполняет функции руководителя финансовой службы графства, то на клерка графства возложены функции секретаря совета графства.⁵

Графства подразделяются на тауны и тауншипы. Эти названия сложились исторически, и, по существу, разницы между ними нет, хотя иногда таунами называют мелкие города с прилегающими окрестностями, а тауншипами — группу примерно однородных поселков. На сегодняшний день такие формы административно-территориального деления присутствуют лишь в 20 штатах. В мелких административно-территориальных единицах проводятся ежегодные собрания жителей (таун-митинги), на которых решаются общие вопросы и избирается исполнительный комитет (совет из трех-пяти человек). В более крупных единицах собрания жителей проводятся по поселкам. Наряду с решением общих вопросов и избранием исполнительного комитета собрания граждан выбирают также некоторых должностных лиц: казначея, констебля — ответственного за общественный порядок, надзирателя за бедными и др. Есть местные омбудсманы (главным образом в городах). Одна из их задач — защита бедняков, безработных, иммигрантов, потребителей. Контроль за местным самоуправлением осуществляют департаменты местного самоуправлении при губернаторах штатов. Специалисты по государственному управлению в США считают форму тауншипов устаревшей, неудобной, неэффективной, обреченной на постепенное исчезновение. Кроме административно-территориальных единиц в США создано множество специальных округов (школьные, экологические, противопожарные, транспортные и др.). Округи существуют в границах штата, иногда охватывают территорию нескольких графств. В таких округах население избирает либо комитеты (советы), либо должностных лиц, либо орган, создавший округ, назначает сюда чиновников. Но ведают эти органы только вопросами, относящимися к профилю округа.

Самой распространенной административной единицей в США являются города – в них проживает 87 % населения страны.

Более чем в половине городов США система органов власти построена на основе модели «совет-мэр». Совет является выборным органом; избирается путем всеобщих прямых выборов жителями города. Модель «совет-мэр» - старейшая форма городского управления, отражающая традиционное стремление американцев к разделению властей на всех уровнях. Прямые выборы мэра способствуют тому, что он чувствует себя независимым от совета, и это в определенной степени позволяет ему определять местную политику. Мэр избирается чаще всего сроком на четыре - пять лет. Практически каждая муниципальная хартия устанавливает ряд требований, которым обязан удовлетворять кандидат на пост мэра: обычно не моложе 30 лет и постоянно проживать на территории соответствующего муниципалитета (в ряде штатов устанавливается срок не менее трех лет).

Мэр традиционно имеет право обращаться с посланиями к муниципальному совету, определяя содержание местного нормотворчества. Он вправе присутствовать на заседаниях совета и выдвигать свои предложения по решению тех или иных проблем. Большинство мэров обладает правом вето, которое является весьма эффективным средством проведения определенной политики. Большинство муниципальных хартий предусматривает, что вето мэра может быть преодолено 2/з голосов членов совета при повторном голосовании в совете.

Разновидность системы «совет-мэр» с так называемым «слабым» мэром, преобладавшая вплоть до начала XX в., характеризуется сосредоточением в ведении муниципального совета не только полномочий в сфере регулирования, общего руководства и контроля за деятельностью исполнительной власти, но и большого объема прав в области оперативного управления, особенно в вопросах назначения на различные должности, хозяйственных и финансовых делах. За мэром, избираемым советом, закрепляются в основном представительские и оперативно-исполнительные функции. К компетенции «сильного совета» относится назначение им руководителей ряда функциональных и отраслевых подразделений муниципального административного аппарата, осуществление других назначений мэром с согласия совета, ограничение прав мэра по координации и контролю деятельности городских исполнительных органов власти. В настоящее время модель «совет - слабый мэр» существует в первоначальном виде в основном в небольших поселениях - примерно в двух третях городов США с населением от 5 до 10 тыс. человек.

Другая, более распространенная сегодня разновидность модели «совет-мэр», при которой мэр юридически возглавляет исполнительную власть муниципалитета («сильный» мэр), начала приобретать в США популярность с 80-х гг. XIX в. «Сильный» мэр сам назначает и увольняет руководителей отраслевых и функциональных подразделений муниципального административного аппарата, не нуждаясь для этого в одобрении совета. Мэр отвечает за составление и исполнение местного бюджета, используя эти полномочия в качестве эффективного средства влияния на муниципалитет. При «сильном» мэре им обычно формируется «команда» помощников - профессионалов, своего рода личный кабинет, где разрабатываются и через который осуществляются планы мэра. Модель «совет - сильный мэр» преобладает в больших городах США.

Комиссионная система управления является наименее популярной моделью местного управления. При этой модели местного управления население избирает обычно на четыре года муниципальный совет, состоящий из трех - пяти человек. Каждый из его членов выступает в двойном качестве: как член местного представительного органа - муниципального совета и как глава одного из управлений и служб в системе исполнительной власти муниципалитета. При такой системе управления пост мэра не предусмотрен, а если и имеется, то мэр выполняет обычно представительские функции.

«Комиссионная» модель управления критикуется американскими специалистами за то, что она не позволяет провести принцип «разделения властей» и поэтому недемократична. Считается, что эта модель может развиваться в самых различных направлениях и принимать непредсказуемые формы, особенно если члены совета, договорившись, не будут вникать в дела других управлений и служб и тем самым «развяжут» друг другу руки.

Значительно большей популярностью по сравнению с «комиссионной» моделью пользуется система местного управления, при которой муниципальный совет назначает - т. е. фактически нанимает - менеджера (управляющего). Модель «совет-менеджер» имеет приоритет главным образом в муниципалитетах, на территории которых проживают обеспеченные люди, согласные хорошо платить компетентному профессионалу - менеджеру. При такой системе управления менеджер возглавляет муниципальный аппарат и во многом определяет кадровую политику в отделах и службах исполнительного органа муниципального управления. Менеджер работает на основании контракта, заключаемого с муниципальным советом. В этом случае совет предварительно обсуждает кандидатуры на своем заседании, затем вопрос выносится на голосование. Кроме того, совет может всегда уволить менеджера, если признает его работу неудовлетворительной или же по другой причине, которую совет сочтет убедительной.

Согласно хартиям различных муниципальных образований основные обязанности менеджера можно свести к следующим: координировать и контролировать деятельность всех отделов и управлений, назначать их руководителей; готовить и представлять на утверждение совета годовой бюджет муниципалитета; контролировать исполнение решений совета; представлять совету рекомендации, требующие его решения.⁶ Следует отметить, что и при данной модели возможно существование поста мэра, выполняющего церемониальные функции. Чаще всего мэром избирается один из членов совета. Он не имеет права вето, и в очень редких случаях ему предоставлено право решать вопросы по своему усмотрению, например, в случае чрезвычайного положения на территории муниципалитета.

Общая характеристика модели местного самоуправления в РФ

В России же правовую основу местного самоуправления составляет широкий спектр источников права, среди которых присутствуют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также нормативные акты субъектов Федерации и муниципальных образований.⁷

Конституционные положения о местном самоуправлении конкретизируются и детализируются текущим законодательством центра и субъектов федерации, как общими законами о (например, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закон Республики Бурятия "Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия"), так и законы, регулирующими деятельность местных органов в отдельных звеньях административно-территориального деления субъектов федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации регулируется также некоторыми актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, и в первую очередь, институту выборов (Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" 1996 г., Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 1997 г.)⁸

Федеральным законом регулируются наиболее важные вопросы функционирования такого рода властей – например, перечисляется список вопросов местного значения, которые фактически переданы в руки органов местного самоуправления от центра и не могут быть отклонены. Этот перечень открыт, а значит и другие вопросы могут передаваться таким органам.

Законодательством РФ предусмотрено создание 5 видов административно-территориальных единиц.

Сельское поселение представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или через

выборные и иные органы местного самоуправления. В составе городского

поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законами субъектов Российской Федерации.

Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Из приведенных определений видно, что городские, сельские поселения, внутригородские территории городов федерального значения являются территориями непосредственного проживания населения. Местное самоуправление в них может осуществляться непосредственно населением.

Муниципальный район - образование, которое можно отнести к числу муниципальных квазикорпораций. Она представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет также состав органов местного самоуправления путем перечисления необходимых для создания органов местной власти. В каждом муниципальном образовании должны присутствовать: представительный орган, формируемый из глав поселений, входящих в состав муниципального района, или избираемый населением; глава муниципального образования являющийся выборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления; и местная администрация как исполнительно-распорядительный орган местной власти. Создание контрольных и иных органов местного самоуправления является правом муниципального образования.

В целом система органов местного самоуправления определяется наличием определенных элементов и отношениями между ними. Можно классифицировать взаимоотношения между органами местного самоуправления по различным основаниям:

1) по способу образования органов:

- глава муниципального образования избирается всем населением, либо

избирается представительным органом местного самоуправления из

числа депутатов;

- представительный орган местного самоуправления избирается на

основе мажоритарной системы, либо избирается на основе пропорциональной системы, в том числе по единому многомандатному округу,также может избираться на основе смешанной системы или формироваться иным способом;

- исполнительный орган формируется главой муниципального образования самостоятельно, либо главой муниципального образования с согласия представительного органа местного самоуправления;

в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия

представительного органа, в остальной части - главой муниципального

образования самостоятельно;

2) по месту главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления:

- глава муниципального образования возглавляет местную администрацию;

- глава муниципального образования возглавляет представительный орган местного самоуправления;

3) по взаимоотношениям между главой муниципального образования и исполнительным органом:

- глава муниципального образования лично руководит деятельностью исполнительного органа;

- глава муниципального образования осуществляет общее руководство, а оперативное управление осуществляет назначенный (или нанятый

на контрактной основе) руководитель (управляющий) администрации;

- глава муниципального образования не участвует в деятельности

исполнительного органа, а местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем (управляющим) администрации.⁹

Таким образом, в системе местного самоуправления РФ можно проследить различные элементы системы, из которых каждое муниципальное образование может построить удобную для себя организационную модель.

Местное самоуправление в РФ и США: сходства и различия

Федеральное законодательство России и США представляют два разных подхода к правовому регулированию местного самоуправления. Если в России данный институт регулируется на федеральном уровне достаточно подробно, то в США федеральный законодатель вообще не касается данного вопроса, оставляя правовую регламентацию местного самоуправления исключительно на усмотрение штатов при участии самих местных властей. Здесь можно провести аналогию между штатом в Америке и федеральным центром в России – штат исполняет роль центра субъекта федерации, объединяя вокруг себя муниципалитеты и регулируя организацию их деятельности, что позволяет наиболее точно определить детали такой организации, исходя из территориальных, этнических, исторических особенностей данной местности. В этом заключается самое главное, принципиальное различие анализируемых моделей управления.

Самостоятельность муниципалитетов в штатах также является причиной еще одного очень существенного различия относительно сфер общественной жизни, регулируемых органами местного самоуправления. В США эти вопросы регулируются хартиями самоуправления, функционирующими на основе института «гомруль». В России же такие полномочия передаются органам местной власти в основном из федерального законодательства.

Сам порядок предоставления полномочий местным органам неодинаков в США и Российской Федерации. В США, как и в других странах англосаксонского права, утвердился принцип "позитивного" регулирования деятельности местных властей. Объем полномочий последних здесь устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. В противном случае такие действия могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными (принцип ultra vires). В США указанный принцип нашел отражение в уже упоминавшемся "правиле Диллона".