Сравнительная характеристика управления местными финансами в россии и за рубежом

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Бюджетная система  РФ состоит из федерального, региональных и местных бюджетов. Местные финансы являются основой экономического процесса местного самоуправления и наряду с государственным имуществом, переданным в управление муниципальным органам власти, объектами муниципальной собственности, служат базой для решения проблем эффективного функционирования и развития объектов инфраструктуры муниципального образования, исполняют практически все конституционные права граждан проживающих на территории муниципального образования. Таким образом, актуальность исследования, посвященного проблемам муниципальных финансов, неоспорима.

Проблемы совершенствования  управления финансовыми ресурсами  муниципальных образований становятся все более актуальными в связи с переходом к новой модели местного самоуправления, трансформацией управления общественными финансами на основе изменений в бюджетном и налоговом законодательстве.

Цель исследования данной работы состоит в раскрытии и изучении роли муниципальных финансов в бюджетной системе страны.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие  задачи: 

- определить  сущность и состав местных  финансов;

- изучить бюджетный  процесс на муниципальном уровне;

- изучить формирование доходной части местных бюджетов на примере муниципального образования;

- рассмотреть  направления расходования средств  муниципального бюджета на примере  муниципального образования;

- определить  проблемы и перспективы формирования  муниципальных финансов в РФ.

- наметить пути  совершенствования местных бюджетов  на примере муниципального образования.

1. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ КАК ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ

Исходным пунктом исследования финансов как экономической категории  является вопрос о предмете финансовых отношении, их сущности и функциях. Финансам органически присущи следующие черты: во-первых, денежная форма, что отличает их от натуральных отношений, осуществляемых без какого-либо участия денег; во-вторых, распределительный характер отношений, означающий, что здесь нет эквивалентного обмена, как при купле-продаже товаров; в-третьих, распределение валового общественного продукта и национального дохода выражается в реальных денежных фондах, в отличие, например, от ценового распределения.

Финансы - это, прежде всего, распределительная категория, что не отменяет их воспроизводственного характера, ибо распределение есть важнейшая фаза воспроизводственного цикла [3,14]. Вместе с тем следует отметить, что распределительные процессы происходят не только через финансы, но и путем использования цен и кредита. Цена предопределяет величину денежных средств, поступающих от реализации продукции к ее собственникам, и выступает исходной основой дальнейшего распределительного процесса. В условиях гиперинфляции в РФ произошел резкий рост цен и перераспределительная функция цены усилилась. Разнообразные перераспределительные процессы протекают в сфере кредитных отношений. Финансы и кредит - взаимосвязанные категории. В сочетании они обеспечивают кругооборот денежных фондов коммерческих организаций на расширенной основе.

При социализме сущность финансов рассматривалась в основном с позиций двух теоретических  концепций - распределительной и  воспроизводственной. Сторонники первой, указывая на тесную связь финансов со всеми фазами воспроизводственного цикла, не находили однако достаточных оснований для усмотрения какой-либо их роли в процессе производства. По их мнению, весь спектр финансовых отношений в общественном воспроизводстве реализовывался лишь через отношения распределения. Следовательно, роль финансов непосредственно в процессе воспроизводства практически сводится к распределительным отношениям.

Воспроизводственная концепция  сущности финансов проявляется в  каждой из фаз воспроизводственного цикла. Финансы участвуют во всех фазах воспроизводства. На стадии производства функционирование финансов проявляется в форме денежного обслуживания кругооборота фондов как объективного условия содержания факторов производственного процесса. Кругооборот производственных фондов, составляющий основу расширенного воспроизводства, немыслим без смены форм стоимости, опосредуемой финансами. Данное положение в одинаковой мере верно как по отношению к индивидуальному кругообороту фондов в рамках отдельного хозяйства, так и ко всему общественному воспроизводству в целом. Следовательно, сущность финансов как системы производственных отношений сводится к опосредованию в денежной форме кругооборота фондов в общественном воспроизводстве. В процессе формирования и распределения (перераспределения) общественного продукта, его элементов создаются и различные фонды финансовых ресурсов, которые используются для удовлетворения потребностей общества. И это относится, разумеется, ко всей системе финансов, независимо от уровня их функционирования. Научная важность воспроизводственной концепции государственных финансов, при исследовании их сущности, в том числе и местных финансов, как экономической категории, заключается в том, что эта концепция позволяет полнее раскрыть роль финансов в общественном воспроизводстве и совершенствовать механизм их использования в условиях рынка применительно ко всем фазам воспроизводственного цикла.

Муниципальные финансы - важнейшее звено и составная  часть системы финансов государства. Социально-экономическая сущность их адекватна сущности общегосударственных финансов, так как свойства и характеристика, присущие чему-то целому, находят свое отражение и в каждой частице этого целого [2, 29]. Поэтому для определения специфики муниципальных финансов (составной части системы финансов государства) приемлемы все сущностные характеристики, присущие общей категории финансов. Различие состоит лишь в более узкой сфере перераспределительных отношений, характерной для местных финансов.

Понятие муниципальные  финансы в последнее время  претерпело существенные изменения. Связаны они в первую очередь с сужением границ местных территорий до уровня города, района, поселка, села, деревни и отнесением к сфере компетенции органов местного самоуправления, получивших законодательное закрепление в Законе Российской Федераций «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95, где в ст.1 п.2 сказано, что: «Термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления».

Рассмотрение и определение  сущности местных финансов в современной  финансовой науке является одной  из важнейших проблем, острота которой  подчеркивается новизной ее восприятия и безотлагательной необходимостью подвести теоретическую базу под уже реально формирующуюся систему финансовых отношений, складывающихся в процессе осуществления властных полномочий на местном уровне не через органы государственной власти, а через создающиеся и функционирующие органы, не входящие в систему государственной власти. Однако разработка этой теоретической базы наталкивается сегодня на нерешенность вопросов сущности и функций финансов на общетеоретическом уровне. Следует отметить также отсутствие пока единой, общепринятой научной терминологии и перспективность теоретико-методологических исследований в этой сфере.

2. УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТЬЮ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

В последнее время  уделяется серьезное внимание различным  показателям оценки деятельности субъектов  РФ и муниципальных образований. В том числе производится мониторинг соблюдения субъектами РФ требований Бюджетного кодекса РФ, осуществляется оценка кредитоспособности и финансовой устойчивости субъектов РФ.

Вопрос о финансовой устойчивости местных бюджетов связан с их финансовой самостоятельностью, зависимостью от средств вышестоящего уровня власти. Эта проблема связана с оценкой финансового потенциала органов местного самоуправления и формированием механизма финансовой помощи.

Для определения финансовой устойчивости территории необходимо иметь  расчеты их балансов финансовых ресурсов. К сожалению, методология составления этого баланса на сегодняшний день до конца не проработана. Хотя он, наряду с перспективным финансовым планом, являются обязательными документами, лежащими в основе составления бюджета на текущий финансовый год. Субъекты РФ при составлении балансов финансовых ресурсов в настоящее время руководствуются проектом «Методических рекомендаций к разработке показателей прогнозов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации», подготовленным Министерством экономики РФ еще в 2000 г. и не утвержденным до настоящего времени [3].

С точки зрения финансового  менеджмента, финансовая устойчивость региона может определяться, прежде всего, финансовой структурой баланса  финансовых ресурсов или финансовой структурой бюджета, т. е. зависимостью от внешних источников финансирования. Эта зависимость, прежде всего, определяется долей заемных и привлеченных средств извне, которая используется для финансирования бюджетных расходов. Финансовая помощь, оказываемая вышестоящим бюджетом, влияет на финансовую устойчивость регионов. Она, как и заимствования, не относится к собственным доходам региона.

В условиях рыночной экономики  актуальным становится вопрос финансовой устойчивости местных бюджетов и муниципальных образований (МО) посредством объективной оценки их бюджетного потенциала. Различные субъекты рыночных отношений: инвесторы, органы власти субъектов РФ и муниципальных образований - заинтересованы в однозначном определении бюджетного потенциала МО. Кроме того, если реально будут определены бюджетные возможности МО, это позволит объективно подойти к оценке действительной потребности в финансовой помощи, повысится самостоятельность МО в использовании своего бюджетного потенциала.

Применение экономически обоснованной методики оценки бюджетного потенциала МО будет способствовать комплексному управлению региональными и муниципальными финансами, которое включает решение следующих задач:

• увеличение налогооблагаемой базы и рост поступлений собственных доходов бюджетов МО;
• определение основных направлений расходования бюджетных средств, соответствующих стратегическим и тактическим целям социально-экономического развития территориально-административных образований;
• формирование оптимальной структуры расходов бюджета территориально-административных образований;
• регулирование уровня и динамики дефицита (профицита) бюджета;
• экономное и эффективное расходование бюджетных средств;
• эффективное управление государственным и муниципальным долгом;
• осуществление бюджетного планирования и прогнозирования, определение перспектив развития МО;
• распределение средств финансовой помощи в виде дотаций и субвенций из вышестоящих бюджетов.

Понятие финансовой устойчивости бюджетов было впервые предложено академиком Г. Б. Поляком. По-мнению ученого, уровень устойчивости территориального бюджета определяется объемом средств, необходимых для обеспечения минимальных бюджетных расходов. При этом под минимальными бюджетными расходами понимаются средства, предусмотренные в бюджете для финансирования конституционно гарантированных мероприятий по жизнеобеспечению населения. Г. Б. Поляком были предложены количественные критерии оценки устойчивости бюджета четырех степеней через следующие показатели [1]:

1. размер собственных доходов (Дс) - включают закрепленные на постоянной основе налоговые и неналоговые доходы;
1. размер регулирующих доходов (Др) - относятся налоговые доходы, распределяемые на временной основе и по дифференцированным нормативам;
2. дополнительные источники, ослабевающие бюджетную напряженность (Ид) - средства внебюджетных фондов, заемные средства;
3. сумма задолженности бюджета (З) - величина дефицита бюджета.

Методика отнесения  бюджета к определенному типу устойчивости представлена в таблице 1 на примере г. Ставрополя

Таблица 1 - Тип финансовой устойчивости МО г.Ставрополя

* - согласно  Решения Ставропольской Городской  думы от 14 марта 2011 г. №32 «О бюджете города Ставрополя на 2011 год»

Анализ типа финансовой устойчивости местного бюджета городского образования за три года на примере г. Ставрополя (таблица 1) показал, что муниципальное образование имеет кризисное состояние, о чем свидетельствует покрытие дефицита бюджета за счет финансовой помощи от краевого бюджета.

На наш взгляд, более  показательным является анализ финансовой устойчивости с использованием относительных показателей (таблица 2).

Таблица 2 - Относительные показатели финансовой устойчивости г.Ставрополя

Анализ показал, что  если в 2009 - 2010 гг. бюджет города Ставрополя только по уровню бюджетной задолженности относился к абсолютно устойчивому типу финансовой устойчивости, то в 2011 г. он является абсолютно устойчивым по всем показателям.

Несколько иной подход проведения анализа финансовой устойчивости бюджетов у доктора экономических наук, профессора В. В. Иванова, который считает  целесообразным проводить его в  разрезе показателей, характеризующих  доходы и расходы бюджетов [2]. При  этом, для анализа доходов бюджета им предложены коэффициенты соотношения возобновляемых доходов и совокупных доходов, собственных и совокупных доходов, регулирующих налогов и возобновляемых доходов, поступлений от продажи активов и всех доходов, денежных поступлений и всех доходов. Для характеристики расходов бюджета используются следующие критерии: соотношения текущих, капитальных расходов и совокупных расходов, расходов на бюджетные организации и совокупных расходов, суммы предоставленных кредитов предприятиям и всех расходов, денежных расходов и всех расходов. Бюджетный анализ предлагается проводить по результатам как составления, так и исполнения бюджета.

В анализе финансовой устойчивости муниципальных образований  в качестве показателей предлагается использовать коэффициенты, характеризующие бюджетный потенциал. Под бюджетным потенциалом предлагается понимать потенциальную возможность аккумулирования финансовых ресурсов в бюджетной системе. Методология определения бюджетного потенциала формируется с учетом максимальной информативности показателей. Причем, высокий уровень финансовой устойчивости бюджетного потенциала обеспечивается при достаточно высоком размере его собственных доходов и эффективном их использовании. Показатели бюджетной оценки представлены в таблице 3.

Таблица 3 - Показатели оценки бюджетного потенциала

Показатели бюджетного потенциала на примере города Ставрополя приведены в таблице 4. Анализ свидетельствует, что за три года наблюдается увеличение зависимо бюджета г. Ставрополя от финансовой помощи, при этом положительной оценки заслуживает снижение зависимости от «непредсказуемых» перечислений (налоговых доходов по дифференцированным нормативам). Также позитивным моментом является увеличение почти в 3 раза коэффициента бюджетной результативности по собственным доходам, однако при этом растет уровень заемных средств бюджета. Вместе с ростом бюджетной результативности отмечается прирост расходов муниципального бюджета, и в 2011 г. коэффициент бюджетного покрытия сокращается до 94,6%.

Таблица 4 - Показатели бюджетного потенциала на примере г.Ставрополя

Таким образом, только при  комплексном, оперативном, действенном  анализе бюджетных показателей  можно добиться реальных, качественно новых изменений как в структуре финансовых ресурсов муниципальных образований, так и в порядке их формирования и использования, выработки приоритетов эффективности управления централизованными финансовыми ресурсами органов местного самоуправления.

3. ФИНАНСЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ БЕЛОРУСИИ

Беларусь со времен распада Союза, как и все  другие бывшие Союзные республики, сориентировалась на реформирование в  экономике. Среди многочисленных реформ того периода было и стремление реформировать экономические и финансовые отношения на местном уровне. Следует отметить, что в республике, в течении первых лет ее экономического развития появилась, серьезна решимость следовать европейским моделям местного самоуправления, основанным на демократических началах в управлении и рыночных преобразованиях. Доказательством тому является подготовленный и принятый Парламентом в феврале 1991 года «Закон о местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь»1, а позднее, в феврале 1992 года - «Закон о местном управлении и самоуправлении» в Республике Беларусь2, которые максимально были приближены к требованиям Европейской Хартии местного самоуправления256. Однако впоследствии, роль и философия Закона «О местном управлении и самоуправлении» заметно снизилась. Достаточно отметить, что к настоящему времени Закон претерпел девять изменений, которые шаг за шагом заменили элементы децентрализации элементами строгой централизации и выстраиванием жесткой вертикалей на местах. Республика Беларусь осталась одной из бывших стран Союза, где местное управление и самоуправление осталось в оболочке государственной власти и выглядит как часть общегосударственной системы финансов, строго подчиненной Центру. Поэтому местные финансовые отношения в административно - территориальных единицах не получили финансовой автономии и функционируют в системе государственных финансов. Что же республика имеет сейчас, и по какому пути будут осуществляться реформации в области местного финансового управления и межбюджетных отношений? Очевидно, что реформирование этих направлений невозможно без финансовой децентрализации, однако это должно осуществляться постепенно, посредством постоянно проводимых экспериментов на местном уровне с учетом особенностей и традиций белорусской экономики.

В Республике Беларусь в состав местных финансов включаются:

Средства местных  бюджетов;

Средства внебюджетных фондов;

Платежи небюджетного характера;

Государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие  органам местного управления;

Заемные средства;

Другие денежные средства, находящиеся в собственности  административно - территориальной  единицы.

Система местных  финансов в Республике Беларусь во многом определена сложившимся административно- территориальным делением, которое  не изменилось со времен распада Советского Союза. Наиболее общие принципы административно - территориального деления предопределили общие подходы к построению местных финансов и бюджетных систем в Беларуси. В настоящее время в Республике сложилась три уровня административно - территориальных единиц. Административно - территориальные единицы первого уровня представлены областями и городом Минском, второй уровень представлен бюджетами районов и городов областного подчинения и, наконец, третий уровень представлен городами районного подчинения, городскими сельскими поселками и сельскими населенными пунктами. В соответствии с этим сложились и бюджеты этих уровней, которые характеризуются данными следующей таблицы.

Таблица 5  Количество местных бюджетов разных уровней  в Республике Беларусь на 1 января 2011 г.     

Примечание - Источник: Собственная разработка автора на основе данных областных финансовых отделом  облисполкомов.

Развитие местных  финансов в любой финансовой системе  государства немыслимо без процесса децентрализации. Теория финансовой децентрализации определяет 3 основных модели децентрализованного управления: деволюция, деконцентрация, делегация. В соответствии с вышеуказанной теорией, в Республике Беларусь получила развитие такая модель децентрализации как делегация, означающая, что административно - территориальным единицам предоставлена ответственность за поставку некоторых видов общественных услуг, однако, это осуществляется под надзором центрального правительства, который может обеспечивать некоторые формы финансирования этих видов услуг.

Таблица 6 Динамика удельного веса доходов и расходов местных бюджетов (за исключением  дотаций из республиканского бюджета) (в %) 

Примечание - Источник: собственная разработка автора на основе отчетов Министерства финансов Республики Беларусь

Как видно из приведенной таблицы, относительный  рост доходов за анализируемый период составил 26,93 процентных пункта, а соответствующий  рост расходов - 31,38 пункта. При этом, опережение расходов над доходами составило 4,45 процентных пункта. Сложившаяся тенденция в динамике доходов и расходов местных бюджетов создала стремление многих регионов самостоятельно финансировать свои расходы за счет собственных доходных источников. Так, в 2002 - 2005 г. г., Могилевской области, предоставлено право оставлять в распоряжении её бюджета почти все собираемые на ее территории налоги включая основные регулирующие налоги: налог на добавленную стоимость и налоги на доходы и прибыль, с тем, чтобы осуществлять вертикальное и горизонтальное выравнивание нижестоящих местных бюджетов самостоятельно, без участия центра. Данная подход может заслуживать внимания с позиций реализации концепции финансовой децентрализации.

Определенным  шагом в области финансовой децентрализации в местном финансовом управлении стало некоторые нововведения в Закон о бюджете на 2007 год. Статьей 7 Закона предусмотрено, что налоги (за исключением налога на добавленную стоимость), сборы (пошлины), уплачиваемые вновь созданными в 2007 году организациями (за исключением республиканских унитарных предприятий и хозяйственных обществ с долей республиканской собственности), осуществляющие предпринимательскую деятельность, в течение трех лет со дня их государственной регистрации полностью зачисляются в соответствующие местные бюджеты по месту постановки указанных организаций на учет в налоговых органах.

Вышеуказанные тенденции констатируют о том, что  в Республике Беларусь получили развитие определенные «очаги» финансовой децентрализация, однако они не привели к финансовой самостоятельности местных органов власти и соответственно их бюджетов. Довольно значительная степень децентрализации финансовых ресурсов в Республике Беларусь, еще слабо сочетается с широкими правами местных органов власти в налогообложении. Предоставленные Законом о бюджете права местным органам власти в налогообложении предопределяют осуществление им налогового администрирования лишь в пределах заданного Законом «коридора» или «диапазона» налоговых ставок и баз. Все остальное определяется статьями ежегодно принимаемого Закона о бюджете. Предоставленные права местных органов власти, в части применения тех или иных налогов, предоставления льгот и освобождения от налогов отдельных контингентов, регулирование ставок налога на недвижимость, практически не «делают погоды» в наполнении доходов местных бюджетов.