Сравнительный анализ моделей государственного управления в России, Германии, Японии и США

     Содержание 

Введение                                                                                                                  3

Глава 1. Модели государственного управления в России, Германии, Японии и США                                                                                                                          5

1.1. Модель  государственного управления в  России                                           5

1.2. Модель  государственного управления в  Германии                                    10

1.3. Модель  государственного управления в  Японии                                        13

1.4. Модель  государственного управления в  США                                           20

Глава 2. Сравнительный анализ моделей  государственного управления в России, Германии, Японии и США                                                                     25

Заключение                                                                                                             35

Список  литературы                                                                                               37

 

Введение 

     Государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие  государства на общественную жизнедеятельность  людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования.

     Определяющим  фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности, и эффективности государственного управления выступает социальность - наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

     Субъектом государственного управления выступает  не аппарат, а государство, как политико-правовая организация общества, совокупность всех граждан и др. жителей страны. Государственное управление - это  управление в масштабе общества, призванное создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения любых видов человеческой деятельности.

     Государственное управление, как сложное социальное явление многоэлементное и многомерное. Государственное управление субъективно, оно плод мыслей и действий людей, с другой стороны объективно, наполнено объективно необходимым содержанием (цели и функции) и имеет объективно целесообразные формы (структура и процесс).

     Государственное управление существует, чтоб познавать потребности и интересы управляемых объектов, оценивать и структурировать их, совершать действия по их практическому удовлетворению.

     Объектом  исследования являются общественные отношения, требующие правового регулирования  в области государственного управления в России, Германии, Японии и США.  

     Предмет исследования составляют модели государственного управления в России, Германии, Японии и США.

       Цель исследования – сравнительный анализ моделей государственного управления в России, Германии, Японии и США.

     В соответствии с указанной целью  были поставлены следующие задачи исследования:

     1. Рассмотреть основные положения, касающиеся моделей государственного управления в России, Германии, Японии и США.

      2. Провести сравнительный анализ моделей государственного управления в России, Германии, Японии и США. 

     Методологической  основой курсовой работы являются основные методы познания, разработанные философской и юридической наукой, и, в первую очередь, общенаучные методы. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 

Глава 1. Модели государственного управления в России, Германии, Японии и  США

1.1. Модель государственного  управления в России 

     Закрепление системы федеральных органов, осуществляющих государственную власть в РФ, является составной частью понятия основ конституционного строя. Перечень таких органов является исчерпывающим, то есть не допускается создание каких-либо других органов власти без изменения главы 1 Конституции РФ.1 Это особенно важно для федеративного государства с большим числом субъектов и сложной системой разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и её субъектов.

     Согласно  Конституции федеральную государственную власть в Российской Федерации осуществляют:

    • Президент РФ;
    • Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);
    • Правительство РФ;
    • суды РФ.

     Необходимо  отметить, что этот перечень соответствует  определенным главам Конституции, в которых конкретно определяются порядок формирования и полномочия каждого из этих органов.

     Сопоставление статьи 10 и 11 Конституции, в первой из них государственная власть определена в трех форах, а во второй – в  четырех, можно сделать вывод, что президентская власть обладает определенными чертами государственной власти, отличными от трех других. Статья 11 не раскрывает роль и полномочия главы государства – это отражено в главе 4.

     Государственную власть в субъектах Федерации  осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В статье 77 говорится, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно.2 Эта сторона уже усвоена субъектами Федерации, в результате чего возникли самые разнообразные системы государственной власти – в одних республиках есть президенты, а в других нет, серьезно отличаются полномочия и взаимоотношения законодательной и исполнительной властей. Относительно единообразные системы могут возникнуть при реализации в полном объеме ч. 1 статьи 77, в которой требуется соответствие систем органов государственной власти субъектов Федерации двум положениям:

    • основам конституционного строя Российской Федерации;
    • общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом.

     Роль  системы устанавливающей основные общие принципы системы органов  государственной власти в субъектах  РФ выполняет Федеральный закон  “Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”.

     В федеративном государстве принцип  единства государственной власти предполагает четкое распределение компетенции (предметов ведения и полномочий) между федерацией и её субъектами. Все федеративные государства придают этому принципу первостепенное значение. Хотелось бы отметить, что в ходе обсуждения проекта Конституции России данный вопрос приобрел особую важность, так как к этому времени между Российской Федерацией и её субъектами уже существовал Федеративный договор в виде трех отдельных договоров, определивший разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти её субъектов.3

     Законодательная власть – представительная. На основании выборов народ передает власть своим представителям и таким образом уполномочивает представительные органы осуществлять государственную власть. В этом смысле можно говорить о первичности представительных органов в механизме государственной власти, их приоритете и верховенстве. Верховенство – и это очень важно – не должно означать полновластия законодательных органов. Имеются сущностные и политико-юридические ограничения этой власти. Сущностные проистекают из ее делегированности (только народ обладает всей полнотой государственной власти), определяются принципиальной зависимостью от воли избирателей. Политико-юридические ограничения связаны с тем, что любой закон, дабы не оставаться набором фраз на бумаге, должен соответствовать политическим и юридическим реалиям, а также фундаментальному праву – конституции, иначе органы конституционного надзора могут признать его недействительным. 4

     Таким образом, законодательная власть –  это делегированная народом своим  представителям государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательных актов, а также наблюдения и контроля за аппаратом исполнительной власти, главным образом в финансовой сфере.

     Законодательная власть реализуется избираемым парламентом  – высшим представительным органом государства.

     Парламент включает в себя две палаты: верхнюю  и нижнюю. Двухпалатная структура  предохраняет парламент от поспешных  решений нижней палаты. Срок полномочий верхней палаты более длителен, чем  нижней, ее депутаты имеют более  высокий возрастной ценз, она реже обновляется и формируется на основе косвенных (непрямых) выборов. Парламент и каждая палата на весь срок своих полномочий образует комиссии (постоянные, временные и смешанные). Наиболее распространенной комиссией является согласительная, ее задача – выработка согласованных решений палат. Основное назначение комиссии состоит в предварительном рассмотрении законопроектов. Комиссии могут обладать правом законодательной инициативы, контроля за правительством и аппаратом государственного управления.

     Порядок работы парламента определяется его  регламентом, в котором также  закрепляются основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроектов на пленарных  заседаниях и в комиссиях, принятие и утверждение, опубликование.5

     Существенные  признаки исполнительной власти –  это ее универсальный и предметный характер. Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и  везде, на всей территории государства. Этим она отличается и от законодательных и от судебных органов. Другой признак означает, что исполнительная власть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и другие ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений. В руках исполнительной власти находится весьма грозная сила в лице ее чиновников, армии, администрации, судей, органов безопасности, милиции.6

     Таким образом, исполнительная власть – это  вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный, организующий характер и направленная на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти.

     Исполнительная  власть реализуется через Правительство (Президента) РФ и его органы на местах. Правительство (Президент) осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами общества. Правительство призвано обеспечивать охрану существующего публичного порядка, защиту внешних интересов государства, осуществление экономических, социальных и иных функций в сфере государственного управления. Правительство (Президент) назначает на высшие военные и гражданские должности, в его ведении находится административный аппарат.7

     Таким образом, судебная власть – это независимая  специфическая ветвь государственной власти, осуществляемая путем гласного, состязательного, как правило, коллегиального рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях спора о праве.

     Роль  судебной власти в механизме разделения властей состоит в сдерживании  двух других властей в рамках конституционной законности и права, прежде всего, путем осуществления конституционного надзора и судебного контроля за этими ветвями власти. Систему органов судебной власти могут составлять судебные органы, действующие в сфере конституционной, общей, хозяйственной, административной и другой юрисдикции. 8

     Судебная  власть осуществляется «посредством конституционного, гражданского, административного и  уголовного судопроизводства». В системе  государственных органов, осуществляющих судебную власть в конституционном порядке, выделяются следующие:

     Конституционный Суд РФ, выступающий как судебный орган конституционного контроля;

     Верховный Суд РФ, являющийся высшим судебным органом по гражданским, административным, уголовным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции;

     Высший  Арбитражный Суд РФ – высший судебный орган по разрешению экономических  споров и иных дел, рассматриваемых  арбитражными судами. 

     1.2. Модель государственного  управления в Германии 

     Основной  закон ФРГ признает федерального канцлера главой правительства. Хотя в его статье 62 сказано: федеральное правительство состоит из федерального канцлера и федеральных министров, (что подчеркивает кабинетный характер этого правительства)9, другие положения конституции обеспечивают главе правительства такое определяющее влияние, что канцлер отнюдь не является в нем только «первым среди равных» (Primus inter pares), а имеет настоящие функции руководители:

     1. Федеральный канцлер имеет право  предлагать федеральному президенту федеральных министров для их назначения и смещения; он может, следовательно, определять персональный состав своей правительственной команды. Однако при этом он сильно зависит от пожеланий правительственных фракций.

     2. «Федеральный канцлер определяет  основные линии политики и несет за это ответственность». Многократно обсуждавшаяся компетенция канцлера давать директивы обеспечивает ему приоритет в принятии решений по всем основным вопросам правительственной политики. Он может в кругу членов правительства обсуждать такие директивы со своими коллегами, но не обязан учитывать их соображения.

     3. Соответственно этому, один только  федеральный канцлер является  адресатом вотума недоверия, выносимого  парламентом; только сам глава правительства может просить парламент о вотуме доверия. Таким образом, формальная ответственность перед парламентом (включая все ее последствия) лежит только на канцлере. Если он свергнут или уходит в отставку, вместе с ним уходят и все его министры.10

     Внутри  каждой фракции существует небольшая группа руководящих лиц, считаемых министрабельными, т.е. способными занять пост министра. Однако критерии для этого едва ли известны. Из этих «министрабельных» лиц и должен выбирать канцлер, если только интересы различных групп и союзов вообще оставляют ему значительную возможность выбора. По всем этим причинам кабинет, как правило, не становится качественной элитой руководящих политических деятелей. 11

     Для осуществления директивной компетенции  необходим соответствующий организационный аппарат - ведомство федерального канцлера. Это ведомство является институциональным средоточием исполнительной власти, а личным центром его - сам канцлер. Ведомство служит канцлеру для проведения в жизнь его директив, ибо, таким образом в одном учреждении наилучшим образом координируется вся информация из министерств и для министерств, а также готовятся решения кабинета и обобщаются необходимые плановые разработки. 12

     Формальная  структура федерального правительства  представляет собой смешение трех принципов: (1) принципа канцлерства, (2) ведомственного принципа и (3) принципа коллегиальности. В зависимости от индивидуальной способности к руководству и авторитета самого главы правительства принцип канцлерства может быть фактически слабее или сильнее. С правовой точки зрения, канцлер в рамках директив политики ограничен тем, что каждый министр руководит своей сферой деятельности самостоятельно и сам несет за нее ответственность. Канцлер не может в обход министра давать чиновникам министерств прямых указаний, не может «править внутри министерств». Если возникают разногласия между министрами, их разрешает не единолично канцлер, а весь кабинет. Насколько сильно на практике действует этот принцип коллегиальности (совместное обсуждение и голосование в кабинете по всем важным вопросам), зависит полностью от руководящей роли федерального канцлера. Министры постоянно стремятся выдвигать на первый план интересы именно своего министерства, чтобы добиться политических успехов в сфере собственной деятельности (ведомственный партикуляризм).

     Отношение германского гражданина к государственной  администрации, как ни странно, двойственно. С одной стороны, государственная администрация - носитель высшей власти и воплощение государства, которое уважают. С другой стороны, гражданин узнаёт эту власть как инстанцию, которая постоянно что-то от него требует и создает ему всяческие трудности, а потому активность ее должна вызывать у него недоверие. Поэтому почтение к носителю государственной власти зачастую сочетается у него со злопамятностью по отношению к управленческому государству. Пока мало удалось объяснить гражданину, что демократический строй по самой его идее - это механизм, посредством которого народ управляет собой сам, делегируя государственную власть своим представителям.13

     Бюрократический корпус (а особенно рекрутируемые  преимущественно с юридических факультетов высокопоставленные чиновники), ссылаясь на исконно прусские традиции консервативной неподкупности и сознания своего долга, гарантировал себе по конституции унаследованные принципы профессионального чиновничества. Тем самым затруднена необходимая гибкость и мобильность внутри самого чиновничества: выслуга лет считается, как правило, важнее деловых качеств, и дельным аутсайдерам трудно продвигаться вверх. С одной стороны, германское чиновничество высшего ранга политизировано, а с другой - оно порой проявляет слишком мало понимания и осознания процесса образования политической воли в том партийном государстве, исполнительным органом которого оно обязано быть.

     Организация управления Федеративной республикой - в основном дело земель. Большинство федеральных министерств для реализации принятых ими решений собственного административного аппарата не имеет, а пользуется помощью и содействием земельных управлений. Федерация обращается к ним с указаниями, дает поручения и воздействует изданием распоряжений на конкретное проведение ими в жизнь положений законов. Тот факт, что конкретная, детальная работа должна обеспечиваться землями, создает исключительно сильные позиции бундесрата в процессе законодательства, которые, не в последнюю очередь, проявляются как соучастие в административной деятельности.14

     Боннская  конституция почти полностью  ограничивает федерального президента функцией высшего представителя государства. Он стоит вне партийно-политической борьбы и споров вокруг политической власти: президент призван символизировать единство государства.15 

1.3. Модель государственного  управления в Японии 

     После капитуляции Японии во второй мировой  войне верховную власть в стране, по соглашению с союзниками, осуществляла американская военная администрация, одной из главных задач которой стала демилитаризация и демократизация страны. В рамках этого процесса в Японии была разработана новая конституция, принятая в октябре 1946 г. и вступившая в силу 3 мая 1947 г.

     Конституция впервые в истории страны провозгласила  принцип национального суверенитета и основные демократические свободы, ввела всеобщее избирательное право. В качестве основополагающей концепции  государственного управления была принята концепция правового государства и провозглашен один из фундаментальных принципов классической демократии - принцип разделения властей: законодательной, исполнительной и судебной.

     Конституция кардинально изменила систему взаимоотношений между государственным управлением и правом. В стране впервые была введена система государственного управления, формально основанная исключительно на парламентских законах. При этом парламент был провозглашен высшим органом государственной власти. Конституция наделила высший представительный орган исключительными прерогативами в сфере законодательства. Однако, как и в большинстве развитых стран, в Японии существует равноправие парламента и правительства в законодательной инициативе.16

     Согласно конституции, император от имени народа созывает парламент, может объявить о роспуске нижней палаты (но по рекомендации правительства); промульгирует поправки к конституции, законы, договоры, правительственные указы; назначает премьер-министра по рекомендации парламента; награждает орденами, принимает иностранных дипломатических представителей и выполняет ряд других, главным образом церемониальных функций. Наделение императора данными полномочиями носит лишь формальный характер, поскольку его инициатива в их осуществлении не предусмотрена.

     Таким образом, император не обладает полномочиями, связанными с осуществлением государственной  власти, и может предпринимать  действия, относящиеся к делам  государства, лишь по совету и с одобрения  кабинета министров, который и несет  за них ответственность.

     По  конституции, единственным законодательным  органом Японии является парламент. Он состоит из двух палат: палаты представителей (500 депутатов) и палаты советников (252 депутата). Выборы в обе палаты - прямые, право голоса имеют все граждане, достигшие 20 лет. В палату представителей можно быть избранным по достижении 25 лет, в палату советников - 30 лет. В соответствии с порядком прохождения законопроектов, палата представителей - нижняя, а советников - верхняя в японском парламенте.17

     Палата  представителей переизбирается каждые четыре года, но может быть распущена  досрочно. В этом случае выборы нового состава палаты проводятся не позднее  чем через 40 дней после роспуска, а парламент созывается в течение 30 дней после выборов. Обычно выборы проводятся за 30 дней до истечения срока полномочий палаты. В течение полувека выборы в палату представителей проходили по 130 многомандатным округам, в каждом из которых в зависимости от численности избирателей избиралось от трех до пяти депутатов. К основным функциям и компетенции парламента относятся: законодательная деятельность - рассмотрение законопроектов и принятие законов; финансовые полномочия - ежегодное утверждение национального бюджета; контроль над исполнительной властью, основными способами осуществления которого являются назначение премьер-министра, постановка вопроса о доверии правительству, организация специальных комиссий для расследования деятельности кабинета министров по вопросам государственного управления; формирование суда для рассмотрения дел судебных работников, против которых было возбуждено дело об отстранении от должности, контроль над деятельностью судебных органов; полномочия в области внешней политики, в том числе рассмотрение и одобрение международных договоров. Роль парламента в законодательном процессе состоит, главным образом, в отборе, изменении, дополнении, принятии или отклонении подготовленных кабинетом министров законопроектов. Помимо этого, на его долю приходится решение вопросов общего характера.

     Порядок работы парламента определяется конституцией, а также Правилами палаты представителей и Правилами палаты советников, принятыми в 1947 г. Обычная сессия парламента созывается ежегодно в середине декабря. На ней решаются организационные вопросы: избираются председатели палат и их заместители, распределяются места в залах заседаний, определяются сроки проведения сессии членами обеих палат (в среднем 150 дней), формируются постоянные комиссии. После этого депутаты расходятся на неофициальные новогодние каникулы, а в 20-х числах января обычная сессия открывается официально. В церемонии открытия принимает участие весь депутатский корпус, она проходит в присутствии императора.18

     Кворум  пленарного заседания палаты - одна треть ее списочного состава. Закон  считается принятым после его утверждения в обеих палатах. В ситуации, когда принятый палатой представителей законопроект отвергается палатой советников, предусмотрено право его вторичного рассмотрения в нижней палате и, в случае одобрения двумя третями состава, принятия в качестве закона. Все решения палат парламента принимаются большинством голосов депутатов, участвующих в заседании. Исключением является голосование по бюджету и некоторым наиболее важным международным вопросам, когда для принятия решения необходимы две трети голосов депутатов, присутствующих на заседании.

     Палата  может налагать на депутатов взыскания. Основаниями для них служат: нарушение  депутатского долга; нарушение дисциплины в палате; подрыв достоинства палаты; употребление невежливых выражений; затрагивание личной жизни других людей. Существует четыре вида взысканий: предупреждение, оглашаемое в зале заседаний; возложение обязанности принести извинения в зале заседаний; приостановка посещений палаты на определенный срок; исключение из палаты.

     Высшим  органом исполнительной власти является правительство, которое в Японии называется кабинетом министров. Его деятельность осуществляется на основе конституции, Закона о кабинете министров (1947 г.) и Закона об организации государственного управления (1948 г.).

     В состав кабинета, который возглавляет премьер-министр, входят заместители премьера, министры (руководители отдельных министерств) и государственные министры (министры без портфелей), генеральный секретарь кабинета и начальник законодательного бюро.

     Конституцией определен принцип гражданского кабинета, согласно которому члены кабинета должны быть гражданскими лицами. Должности военного и военно-морского министров, а также министра внутренних дел отсутствуют.19

     Кабинет образуется следующим образом. Сначала  палаты на раздельных заседаниях избирают большинством голосов кандидата в премьер-министры. Избранный парламентом кандидат назначается императором на должность премьер-министра, который, в свою очередь, назначает других министров кабинета. Большинство министров должны быть депутатами парламента. В период нахождения на должности министр не может быть привлечен к судебной ответственности без согласия премьер-министра.

     Если  должность премьер-министра становится вакантной, то кабинет, согласно конституции, должен в полном составе уйти в отставку. В случаях, когда премьер-министр временно не может осуществлять свои функции или на время оставил свой пост, его обязанности берет на себя один из министров кабинета при условии, что он заранее был уполномочен на это главой кабинета. Премьер-министр возлагает на себя обязанности любого из министров либо поручает их другому министру, если кто-либо из них оставил свой пост или не может выполнять свои функции.

     Кабинет министров обладает также рядом  других важных полномочий: дает императору советы в отношении всех его действий, касающихся государственных дел, и несет ответственность за эти действия; назначает судей Верховного суда (кроме Главного судьи), а также всех судей судов низших инстанций; принимает решение о созыве чрезвычайных сессий парламента, несет ответственность за расходование резервного фонда для покрытия бюджетного дефицита с последующим одобрением этих расходов парламентом. Кабинет министров обязан ежегодно представлять парламенту заключительные отчеты о государственных расходах и доходах; докладывать парламенту и народу о состоянии государственных финансов. Кроме того, он наделен правом законодательной инициативы - именно кабинет министров разрабатывает и представляет на рассмотрение парламента большинство законопроектов.