Сравнительный анализ организации и деятельности прокуратуры США и России

Содержание

 

Введение…………………………………………………………………………...3

1. Система, порядок образования органов прокуратуры в Российской Федерации и США……………………………………………………………......5

2. Сравнительный анализ компетенции органов прокуратуры России и США………………………………………………………………………………10

Заключение……………………………………………………………………….20

Список использованной литературы…………………………………………...22

Приложение………………………………………………………………………23

 

 

 

Введение

При изучении организации и деятельности органов  прокуратуры Российской Федерации  определенный интерес и значимость представляет опыт прокуратур или иных сходных по назначению государственно-правовых структур и в других зарубежных странах. Повышенное внимание при этом привлекают страны, которые по форме государственного устройства, типу рыночной экономики, размерам территории, численности и  многонациональности населения, иным характерным признакам сходны с  Россией.

Разумеется, следует учитывать, что подобные государственные структуры, их место  в механизме государства предопределяется также исторически сложившейся  правовой системой, политическими, экономическими, социальными и культурными условиями  и традициями каждой страны.

В России образцом для подражания всегда были США, поэтому в целях более  детального рассмотрения конституционно-правового  статуса прокуратуры в Российской Федерации, выявления позитивных и  негативных моментов в модели ее построения, а также о возможности ее реформирования, целесообразно провести сравнительный  анализ прокуратуры РФ с соответствующей системой органов Соединенных Штатов Америки.

Так, институт прокуратуры, характерный для европейских  стран, получил здесь специфические  черты. Прокурорские функции в США  выполняет атторнейская служба.

В российской литературе термин “атторней” часто переводится как “прокурор”. Однако правильнее использовать термин “атторней” без перевода. Правовое положение атторнея в системе государственных органов отличается от положения прокурора в Российской Федерации. В США не знают института прокурорского надзора за законностью в сфере государственного управления (“общего надзора”). В отличие от профессиональной бюрократии в России, американские атторнеи - активные политические фигуры, добивающиеся политических постов с помощью избирательных кампаний и предвыборных собраний.

Итак, рассмотрим более подробно порядок организации, объем компетенции органов прокуратуры России и государственной атторнейской службы США.

 

  1. Система, порядок образования органов прокуратуры в Российской Федерации и США.

Основными нормативно–правовыми актами, где закреплены система, структура и порядок образования органов прокуратуры в России являются Конституция РФ (ст. 129) и Закон о прокуратуре. В соответствии с ними Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность сроком на 5 лет и освобождается от должности Советом Федерации — верхней палатой Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором РФ.

Систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.1

В основе построения системы прокурорских органов лежит административное и национально-государственное устройство, установленное Конституцией Российской Федерации, в соответствии с которым в каждом из субъектов Российской Федерации имеется соответствующая прокуратура.

Так, в прокуратурах субъектов Федерации  действуют сообразно административно  территориальному делению прокуратуры  городов и районов, которые непосредственно  подчиняются соответственно прокурорам республик, краев, областей, автономной области, автономных округов. В городах  — столицах республик, краевых и  областных центрах — образуются прокуратуры городов с подчинением им районных прокуратур. В городах, где отсутствует районное деление и образованы административные округа, образуются прокуратуры административных округов, которым придается статус прокуратур городских районов. В некоторых республиках, краях, областях, автономных округах образованы межрайонные прокуратуры, которые осуществляют надзор на территории нескольких районов. Территориальные прокуратуры организованы в соответствии с административно-территориальным и национально-государственным устройством, установленным Конституцией РФ. К территориальным прокуратурам относятся: — прокуратуры республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; — прокуратуры городов, районов.

К специализированным прокуратурам относятся военные, транспортные, природоохранные прокуратуры, прокуратуры по надзору за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний, а также прокуратуры, осуществляющие надзор в закрытых административно - территориальных образованиях и на режимных объектах. Транспортные прокуратуры создаются для осуществления надзора за исполнением законов на железнодорожном, водном и воздушном транспорте на определенной железной дороге, ее участке, в аэропортах, морских и речных портах.

Что касается США, то в отличие от российской прокуратуры американское ведомство не организовано на основе принципа централизации. В организационных особенностях атторнейской службы отражены конституционные принципы устройства всей государственной системы США. Как совокупность правоприменяющих органов исполнительной власти атторнейская служба подчинена только этой власти и в силу принципа разделения властей организационно не связана ни с судами, ни с законодателями. Федерализм США обусловил существование трех самостоятельных звеньев атторнейской службы: федерального, штатного и местного. Каждое звено имеет свои особенности в организации, комплектовании и компетенции и действует в пределах своей территориальной и предметной юрисдикции. Штат вправе на основе собственной конституции или соответствующего законодательства устанавливать организацию и определять объем полномочий атторнейской службы в штате, а федеральная служба функционирует на основе законов, принимаемых конгрессом США.

Во главе атторнейской службы на федеральном уровне стоит Генеральный атторней США, которому  непосредственно подчиняются первый заместитель и заместитель, Генеральный солиситор (должностное лицо, представляющее интересы федерального правительства в Верховном Суде США), с его аппаратом, юрисконсультская служба, служба усовершенствования правосудия , служба по вопросам законодательства, служба по связью с общественностью и т.д.

Также в состав включен Департамент юстиции США, возглавляемый Генеральным атторнеем, который назначается Президентом США с согласия Сената сроком на 4 года. Его аппарат имеет несколько подразделений2, организующих работу федеральных прокуратур на местах либо непосредственно выполняющих прокурорские функции. Основу местной федеральной прокуратуры образуют окружные прокуроры с аппаратом помощников. Они осуществляют уголовное преследование на территориях распространения юрисдикции федеральных властей (территории парков и заповедников, военные объекты и др.)

Прокуратуры штатов с подчиненной службой, возглавляемые  Генеральным атторнеем штата, осуществляют уголовное преследование лиц, посягнувших на законы штата.

К местной прокуратуре относятся  прокуроры, работающие под контролем  и руководством органов местного самоуправления. Уголовное преследование они осуществляют по делам, в производстве которых не принимает участия аппарат Генерального атторнея штата3.

Ни Генеральный атторней США, ни подчиненные ему органы не управомочены руководить атторнейскими службами в штатах4. Атторней штата, в свою очередь, не имеет административной власти над местными атторнеями. То есть атторнейская служба одного уровня независима от другого. В России же действует принцип подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Важно отметить, что в большинстве  штатов Генеральный атторней, в отличие  от российской системы – выборная должность. Он избирается законодательным  собранием или населением штата. В некоторых штатах Генерального атторнея назначает губернатор. Местные  прокуроры избираются населением, но в отдельных штатах избираются или назначаются органами местного самоуправления.

Как Генеральный Атторней США, так и Атторней штата, занимают должность политического значения, то есть выдвигаются на должность Президентом США и утверждается Сенатом. Когда на должность Президента выбирается представитель другой партии, Атторней США, например, подает в отставку, и новый президент США назначает на этот пост представителя своей партии. Однако президент США вправе не менять какого-то конкретного Атторнея США, даже если он и был назначен прежним Президентом от другой партии.

Таким образом, если в Российской Федерации прокуратура не принадлежит ни одной из ветвей власти и представляет собой единую централизованную систему органов и учреждений, действующих на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим, то в США не существует иерархической соподчиненности прокуроров и атторнейское ведомство относится к исполнительной власти, а Генеральный атторней занимает пост министра юстиции. Отсюда логично вытекает и различие в правовом регулировании органов прокуратуры. В США прокуратура не входит в состав конституционных институтов, ее правовой статус закреплен в Законе о создании министерства юстиции США 1870 г. В Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. прокуратуре посвящена отдельная статья.

 

  1. Сравнительный анализ компетенции органов прокуратуры России и США.

 

Компетенция атторнейского ведомства в США  отличается от функций, возложенных  на прокуратуру в России. В США  прокуратура на федеральном уровне - строго централизованная иерархия правоприменяющих органов исполнительной власти, представленная Генеральным атторнеем США и атторнеями США, а также многочисленными органами на местах.

Генеральный атторней США  выступает в первую очередь как юридический поверенный в делах правительства США и Президента. Его обязанности заключаются в представлении интересов правительства США в судах, консультация правительства по юридическим вопросам, обеспечение исполнения федерального законодательства, которое реализуются посредством организованных подразделений Министерства юстиции и через атторнеев США и маршалов США.

Функции юрисконсульта правительства реализуются  по официальным запросам Президента и глав федеральных министерств  и ведомств. Консультации документально  оформляются как «Мнения Генерального атторнея США». «Мнение» представляет собой официальное толкование той  или иной нормы права применительно  к конкретным обстоятельствам. Оформленное в виде соответствующего официального документа, мнение атторнея хотя и имеет по форме рекомендательный характер (и в этом смысле имеет много общего с представлением прокурора в России), тем не менее, как правило, исполняется соответствующими службами администрации. Мнение Генерального атторнея США — официальное толкование нормы права применительно к конкретным обстоятельствам, изложенным в законе. Мнение атторнея имеет юридическую силу, пока не будет пересмотрено самим Генеральным атторнеем, его преемником, либо признано недействительным (нуллифицировано) решением суда, установившем иную, исключающую действие "мнения" норму5.

Важной  обязанностью Генерального атторнея является дача рекомендаций Президенту относительно кандидатов на должности федеральных  судей, включая членов Верховного суда США. В России Генеральный прокурор не имеет такой обязанности.

Выполняя  функцию представления интересов  соответствующих органов исполнительной власти, Президента и правительства, атторней подготавливает, заявляет и поддерживает в суде иски по широкому кругу гражданских правоотношений. Генеральный атторней является "дланью Президента в принятии мер к тому, чтобы законы США по защите интересов США в правовых процедурах и преследовании правонарушений точно исполнялись", говорится в одном из решений Верховного суда США, имеющего силу прецедента.

Генеральный атторней выступает главой федеральных  органов уголовного преследования. В этом качестве он именуется "главным  должностным лицом в федеральном  правоприменении". Министерство является единственным федеративным органом, управомоченным осуществлять уголовное преследование  и поддерживать государственное  обвинение по делам о нарушениях федеративного законодательства. Генеральный  атторнеи и его служба контролирует правоохранительную деятельность на всех стадиях уголовного судопроизводства и исполнения судебных решений по уголовным делам федеральной  юрисдикции. Предварительное расследование  и оперативно-розыскные мероприятия  выполняют ФБР и иные органы расследования  Министерства юстиции.

Что касается первого заместителя Генерального атторнея США, то он осуществляет общее руководство подразделениями Министерства Юстиции (отделы, бюро, службы, советы). Ему подчинены все подразделения Министерства Юстиции, имеющие отношение к борьбе с преступностью: ФБР, Бюро тюрем, Отдел по уголовным делам, служба федеральных маршалов (служба, призванная выполнять функции поддержания порядка в судах, исполнение приговоров, доставка в суд подсудимых аналог Российской ФСИН) и т.д. Другой заместитель Генерального атторнея США курирует все остальные подразделения, те, которые действуют преимущественно в сфере применения гражданско-правовых норм: административно-финансовая служба, отдел по гражданским делам, отдел по вопросам гражданских прав.

Функция Генерального атторнея по представительству  исполнительной власти в судах делегирована им генеральному солиситору США. В составе  Министерства организуется служба генерального солиситора. На  нем лежит обязанность по поддержанию обвинения в суде.  Генеральный солиситор обязан представлять Соединённые Штаты по любому затрагивающему интересы правительства делу, подлежащему рассмотрению в Верховном суде США, во всех других федеральных судах, а также в любом суде штата. Обычно же защиту интересов правительства в нижестоящих судах осуществляют атторней США или специально назначаемые Министерством юстиции атторнеи. В споре, не затрагивающем интересы правительства, он может предложить, компромиссное решение, устраивающее стороны и соответствующее нормам права.

Таким образом, у Генерального прокурора и подчиненного ему аппарата три основные функции. Во-первых, представлять федеральное правительство в судах по искам, обращенным в федеральное правительство. Во-вторых, представлять юридические заключения по вопросам правоприменения Президенту и членам его кабинета. В-третьих, функция уголовного преследования. Собственно, министерство юстиции в США — это штаб-квартира генеральной прокуратуры. Через министерство юстиции Генеральный прокурор управляет федеральными прокурорами США в федеральных судебных округах.

Атторнеи США действуют преимущественно  как федеральные прокуроры: предъявляют  обвинение по уголовным делам  только в случае нарушения федерального законодательства, а не уголовных  законов штата. К федеральным  преступлениям относятся государственная  измена, шпионаж, терроризм, а также  ограбление банка, нападение на сотрудника правоохранительного органа, мошенничество  с использованием линий связи, объединяющих несколько штатов, мошенничество  при торговле ценными  бумагами, владение определенными видами оружия.

Генеральный атторней штата, как и на федеральном уровне, возглавляет правовое ведомство исполнительной власти штата и представляет штат как по делам в суде, так и в иных областях. Большинство Генеральных атторнеев штата в меньшей степени зависят от губернатора штата, чем их федеральные коллеги от президента США.

В круг служебных обязанностей Генеральных  атторнеев штата входит:

  • осуществление гособвинения по узкой категории дел — например, природоохранного законодательства. В основном Генеральный атторней штата - это главный юрист штата — правая рука губернатора по юридическим вопросам, главный его консультант. И занимается он в основном гражданско-правовыми вопросами, а не уголовным преследованием.
  • представляет штат по всем гражданским спорам и консультируют должностных лиц, законодателей и ведомства штата по правовым вопросам .
  • иногда выполняет квазисудебные функции, составляя официальные мнения Генерального атторнея штата. Во многих штатах официальные лица вправе обращаться с просьбой о предоставлении его официального мнения по вопросам права. Мнения Генеральных атторнеев приводятся в качестве ссылок и используются судами в качестве вторичных источников для обоснования решений и выводов, т. е. они носят доктринальный характер, к ним обращаются как к вспомогательному материалу. Влияние мнения на исход судебных решений непосредственно зависит от глубины анализа рассматриваемых вопросов. 
  • Генеральные атторнеи штата отвечают за юридическое представительство правительства штата по делам, рассматриваемым в апелляционной инстанции.

В отличие от Генерального атторнея США, Генеральные атторнеи штата не осуществляют уголовное преследование или надзор за уголовным преследованием по обычным уголовным делам. В большинстве штатов этим занимаются окружные атторнеи.

При этом вертикаль федеральной  прокуратуры никак не связана с региональной прокуратурой — окружные прокуроры никак не подчиняются прокурорам США и генеральному прокурору. Они просто занимаются разными делами.

Местные атторнеи в большинстве  штатов называются окружной атторней.  Хотя они осуществляют свои публичные  функции от имени всего штата, на свои должности они избираются гражданами отдельного графства и перед  ним же несут ответственность, т.е. они состоят при органах местного самоуправления.  Получают зарплату из бюджета соответствующего графства и не подчиняются Генеральному атторнею штата. Такой статус местного прокурора  отражает государственный подход согласно которому, население местного административно-территориального образования, непосредственно страдающего  от последствий преступности, должно иметь возможность выражать свое предпочтение тому или иному курсу  деятельности в сфере охраны правопорядка, посредством собственного выбора юриста, который будет заниматься уголовным  преследованием преступников6.

Окружные прокуроры занимаются делами, предусмотренными законодательством штатов - основной массой преступлений. Местные прокуроры также обязаны обеспечивать соблюдение квазиугольных законов, занимаясь, в частности исками о лишении родительских прав за насилие или невыполнение родительских обязанностей в отношении детей, исками о принудительном исполнении судебного приказа об уплате алиментов на содержание детей, а также об установлении отцовства. В некоторых штатах прокурор выступает посредником в урегулировании споров между покупателем и продавцом по делам о защите прав потребителей.

Основной объем расследования  выполняет полиция. Но у каждого местного прокурора есть свой небольшой следственный аппарат.

В крупных городах в распоряжении окружных атторнеев находится постоянно действующий следственный орган, состоящий из специально выделяемых для этой цели сотрудников полиции.

Местные прокуроры занимаются только уголовными и квазиуголовными делами от имени штата, но муниципалитетам  графств требуется еще и контингент юристов, которые представляли бы их интересы по гражданским и уголовным делам, возбуждаемым по фактам нарушения муниципальных ордонансов. Этих юристов называют атторнеями города или атторнеями графств. В крупных городах существуют крупные правовые департаменты под руководством городского атторнея. Но в большинстве графств, когда требуется консультация или представительство в суде, муниципалитет нанимает юриста из частной адвокатской фирмы.

На основании  вышесказанного можно подвести итог, какие же функции выполняет государственная атторнейская служба в США:  
•   уголовное преследование лиц, совершивших преступления;  
•   юридическое консультирование правительства страны, отдельных штатов, других органов исполнительной власти;  
•   представление в суде интересов федерального правительства, администрации штатов по различным правоотношениям;  
•   обеспечение исполнения законов;  
•   участие в законодательном и судебном нормотворчестве;  
•   координация деятельности, органов уголовного преследования;  
•   участие в формировании судейского корпуса.

Круг  вопросов, входящих в компетенцию  органов прокуратуры Российской Федерации, закреплен в п. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ». Сюда входит:

  • надзор за исполнением законов и законностью правовых актов (общий надзор);
  • надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
  • надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
  • надзор за исполнением уголовных наказаний;
  • надзор за судебными приставами.

Кроме надзорных  прокуратура выполняет также следующие функции:

  • уголовного преследования и надзора за исполнением законом органами предварительного следствия и дознания в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;
  • участия в отправлении правосудия. Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении дел судами, в качестве обвинителя и, в необходимых случаях, направляют в вышестоящие суды представления на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов;
  • рассмотрения жалоб и заявлений. В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору;
  • координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможенной службы и других правоохранительных органов. В целях обеспечения координации деятельности этих органов прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом РФ;
  • участия в правотворческой деятельности. Прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов;
  • издательскую. Генеральная прокуратура РФ выпускает специальные издания.

Таким образом, сравнивая основные функции атторнейского ведомства и прокуратуры в России, можно сделать следующий вывод: основное различие заключается в том, что в США органы прокуратуры не осуществляют общий надзор. Большинство ученых объясняет это тем, что на Западе настолько высокий уровень правовой культуры, вся государственная система настолько проникнута законностью, что нет необходимости в создании отдельного органа для этой цели. Это можно объяснить и тем, что прокуратура в России  обладает более высоким статусом по сравнению с атторнейским ведомством США.

Так же в США министерство юстиции не ведет законопроектной работы; нет соответствующего структурного подразделения. Это объясняется тем, что данная функция лежит на органах законодательной власти, прокуратура же в США принадлежит к власти исполнительной. Российская прокуратура не обладает значительными законодательными полномочиями, но может принимать участие в правотворческой деятельности. Так, в ст. 9 ФЗ «О прокуратуре» указано, что прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативно правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативно правовых актов.

Кроме того, прокуроры Российской Федерации  и США обладают различной степенью самостоятельности. В США атторнейские ведомства рассматриваются в  качестве юридических агентов правительства  и соответственно должны обслуживать  интересы последнего. Генеральный атторней США является членом администрации  главы правительства. В России органы прокуратуры независимо от других ветвей власти и осуществляют свою деятельность самостоятельно. Это положение закреплено в ст. 5 ФЗ «О прокуратуре», которая  носит название: «Недопустимость  вмешательства в осуществление  прокурорского надзора».

Следует отметить, что так как в США Генеральный атторней является членом администрации Президента, то федеральная атторнейская служба подконтрольна главе государства. Но на практике государственные атторнеи ни перед кем не отчитываются о своей деятельности. В то же время они подчинены жесткому контролю со стороны суда. В действующей Конституции РФ не говорится о подотчетности прокуратуры главе государства, однако можно сделать вывод, что контроль Президента за органами прокуратуры существует (без непосредственного вмешательства в осуществление прокурорских функций). В п. 7 ст. 12 ФЗ «О прокуратуре РФ» содержится положение от том, что Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации, о проделанной работе по их укреплению. В ст. 13 ФЗ «О прокуратуре» указывается на внутренний контроль органов прокуратуры (прокуроры субъектов федерации подчинены и подотчетны Генеральному прокурору РФ и освобождаются им  от занимаемой должности; прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность, и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ).