Сравнительный анализ права хозяйственного ведения и права оперативного управления



Оглавление

 

 

Введение

 

Для осуществления предпринимательской  деятельности предприниматель должен обладать определенным имуществом.

В соотвествии со статьей 48 Гражданского кодекса Российской Федерации одним из условий для признания организации юридическим лицом является обладание обособленным имуществом на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления.

Право собственности — отношение определенных лиц к имуществу и иным принадлежащим им материальным благам. Содержанием отношений собственности является принадлежность имущества определенным лицам, которые имеют право использовать принадлежащее им имущество по своему усмотрению. Право закрепляет принадлежность имущества определенным лицам и упорядочивает его использование, т.е. регулирует отношения между людьми по поводу имущества. Право собственности представляет собой совокупность установленных государством правовых норм, закрепляющих, регулирующих и охраняющих имущество конкретных лиц.

Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении  принадлежащего ему имущества любые  действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Собственник вправе также использовать свое имущество для предпринимательской деятельности, в том числе путем систематического получения прибыли от пользования имуществом.

Собственнику принадлежат  права владения, пользования и  распоряжения своим имуществом. Каждое из указанных правомочий может принадлежать не только собственнику имущества, но и другим лицам.

Имущество может принадлежать лицу не только на праве собственности, но и на основании ограниченных вещных прав. Лицо, имеющее вещные права на имущество, использует его не только в соответствии с законом, но и с указаниями собственника, поэтому его вещное право, в отличие от права собственности, ограничено, поскольку имущество, составляющее объект вещного права, принадлежит на праве собственности другому лицу. Право собственности также можно рассматривать как своего рода вещное право, но более полное и широкое, поэтому иные вещные права на вещь часто называют ограниченными. Вещные права дают возможность несобственнику осуществлять хозяйственное использование имущества для удовлетворения своих потребностей.

Особенности ограниченных вещных прав:

1) они предоставляют  лицу возможность владеть, пользоваться  и распоряжаться чужим имуществом;

2) они носят производный  и зависимый характер по отношению  к праву собственности;

3) их содержание ограничено  по сравнению с правом собственности;

4) они защищаются теми  же средствами и способами,  что и право собственности,  в том числе и против самого собственника;

5) переход права собственности  на имущество к другому лицу  служит основанием для прекращения  иных вещных прав на это  имущество. 

Важнейшими вещными правами наряду с правом собственности являются: 

1) право хозяйственного ведения имуществом (ст. 294 ГК);

2) право оперативного  управления имуществом (ст. 296 ГК);

3) право пожизненного  наследуемого владения земельным  участком (ст. 265 ГК);

4) право постоянного  (бессрочного) пользования земельным  участком (ст. 268 ГК);

5) сервитуты (ст. 274, 277 ГК).

Наличие права хозяйственного ведения и права оперативного управления в системе вещных прав является отличительной особенностью отечественной правовой системы, что  обусловлено многолетним господством  государственной собственности в советский период нашей истории. Необходимость в разработке юридической конструкции оперативного управления была обоснована А.В. Венедиктовым в 1940-х гг. Категория хозяйственного ведения была введена в законодательство на рубеже 1980 - 1990-х гг. с целью расширить права государственных предприятий1.

Право хозяйственного ведения  и право оперативного управления призваны оформить имущественную базу для самостоятельного участия в  гражданских правоотношениях юридических  лиц - несобственников, что невозможно в обычном, классическом имущественном обороте. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления являются производными, зависимыми от прав собственника и не могут существовать в отрыве от этого основного права. Данным обстоятельством определяется их юридическая специфика. Субъектами прав хозяйственного ведения и оперативного управления могут быть только юридические лица и притом не любые, а лишь существующие в специальных организационно-правовых формах.

Характер деятельности субъектов прав хозяйственного ведения и прав оперативного управления предопределяет и различия в содержании и «объеме» правомочий, которые их обладатели получают от собственника на закрепленное за ними имущество.

Поставленные выше вопросы привлекали и до сих пор привлекает немало ученых. Разработкой этого вопроса занимались Милюков С.Ф., Чурилов Ю., Халилов Н., Здравомыслов В.М. и ряд других ученых и исследователей.

При написании данной работы были  использованы различные  литературные источники, научно-практическая литература, теоретические и практические знания.

Выводы, сделанные мной в результате исследования, основаны так же на изучении правовых источников, таких как Гражданский кодекс Российской Федерации, законы и подзаконные  акты.

Целью настоящего исследования является анализ гражданско-правовых норм, касающихся права хозяйственного ведения и права оперативного управления.

Для достижения поставленной цели были поставлены задачи, а именно:

- Изучение понятий  права хозяйственного ведения  и права оперативного управления;

- Изучение субъектов и объектов указанных прав;

- Отграничение указанных прав  друг от друга.

Для раскрытия темы была определена следующая структура: работа состоит  из введения, двух глав, подразделяющихся на параграфы, и заключения. Название глав и параграфов отображают их содержание.

 

Глава 1. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления, как особая разновидность вещных прав

§ 1.1. Особенности ограниченных вещных прав юридических лиц на хозяйствование с имуществом собственника

Право собственности в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих, регулирующих и охраняющих принадлежность объектов этого права определенным лицам. В субъективном смысле правом собственности можно обозначить законодательное фиксирование порядка производства, распределения и потребления в интересах определенной прослойки.

Статьей 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) регулируются основания возникновения и порядок осуществления права собственности. Подробно и обстоятельно вопросы собственности регулируются в Разделе II «Право собственности и другие вещные права» 2.

Понятие собственности ГК РФ в пункте 1 статьи 209 определяет через триединство прав: владения, пользования и распоряжения.

Под правом владения понимается юридически закрепленная возможность иметь у себя данное имущество, обладать им, держать в руках. Правомочие пользования заключается в праве эксплуатации, хозяйственного или иного использования имущества путем извлечения из него полезных свойств, его потребления. Оно тесно связано с правом владения, поскольку пользоваться имуществом можно лишь фактически владея им. Правомочие распоряжения означает возможность определения юридической судьбы вещи, путем изменения её принадлежности, состояния или назначения (отчуждение по договору, передача по наследству, уничтожение и т.д.).

Собственник обладает всеми этими  правомочиями, в отличие от обладателей иных вещных прав. Он вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом (пункт 2 статьи 209 ГК РФ). Лишь законом могут устанавливаться особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от субъекта права собственности: Российской Федерации и ее субъектов, муниципальных образований, граждан и юридических лиц. Согласно статье 212 ГК РФ права всех собственников защищаются равным образом. Но необходимо оговориться, что из круга вышеперечисленных субъектов права собственности — юридических лиц, исключаются унитарные предприятия (статья 115 ГК РФ) и финансируемые собственником учреждения (ст. 120 ГК РФ) поскольку эти юридические лица могут обладать только правом хозяйственного ведения или оперативного управления в отношении их имущества.

Вышеназванные вещные права в России возникли в 60-х годах в связи с необходимостью государства управлять, заботиться о предприятиях, являющихся государственной собственностью, будучи не в состоянии непосредственно заниматься этим (практически все предприятия являлись государственными), но не желали расставаться с правом собственности на свое имущество (до этого момента законодательство вообще прямо не признавало за тогдашними государственными предприятиями и тем более учреждениями каких-либо прав на государственное имущество) 3. В Основах гражданского законодательства 1961 года4 и в Гражданском Кодексе РСФСР 1964 года5 это право стало именоваться правом оперативного управления, а впоследствии (в союзном и российском законах о собственности 1990 г.) было разделено на более широкое по содержанию право полного хозяйственного ведения, предназначенное для производственных предприятий, и более узкое право оперативного управления, предназначенное для госбюджетных и аналогичных им учреждений.

Эти институты сохранились и сегодня, они традиционно относятся российской доктриной и законодательством к вещным правам и выражают специфику российского гражданского права, так как не имеют аналогов в развитых правопорядках. В настоящее время правовой режим хозяйственного ведения вновь стал настолько «узким» и сблизился с режимом оперативного управления, что в Проекте Концепции развития законодательства о вещном праве не без оснований предлагалось считать его разновидностью последнего и упразднить в качестве самостоятельного вещного права6. Сохранение этих вещных прав в действующем законодательстве свидетельствует о переходном характере нашего правопорядка, в свою очередь обусловленном переходным характером самой экономики, которая неизбежно, но временно и в модифицированном виде сохраняет определенные элементы прежней хозяйственной системы (к которым относятся и права хозяйственного ведения и оперативного управления).

 Право хозяйственного ведения и право оперативного управления регулируются Гражданским кодексом в главе 19. Однако конкретного определения данных прав Гражданский кодекс не дает, в нем перечисляются субъекты, их права по отношению к имуществу, которым они обладают по праву хозяйственного ведения и оперативного управления, а также основания возникновения и прекращения данных вещных прав. Особо следует выделить права собственника по отношению к своему имуществу, находящемуся в чужом владении.

Право хозяйственного ведения  и право оперативного управления составляют особую разновидность вещных прав. Субъекты, обладающие данными правами установлены статьями 294, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) - это унитарные предприятия, казенные предприятия и учреждения.

Специфика этих прав состоит в том, что имущество находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит предприятию, учреждению на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Поэтому они являются юридическими лицами, которые имеют не право собственности на принадлежащее им имущество, а вторичное вещное право.

Субъектами прав хозяйственного ведения и оперативного управления могут быть только юридические лица, но не любые, а лишь существующие в специальных организационно-правовых формах — предприятия и учреждения.

§ 1.2. Хозяйственное ведение и оперативное управление как особые вещные права

Право хозяйственного ведения и право оперативного управления являются производными, зависимыми от прав публичного собственника и не могут существовать в отрыве от этого основного права. Данным обстоятельством определяется их юридическая специфика. Субъектами прав хозяйственного ведения и оперативного управления могут быть только определенные юридические лица. Характер деятельности субъектов прав хозяйственного ведения и оперативного управления предопределяет и различия в содержании и «объеме» правомочий, которые их обладатели получают от собственника на закрепленное за ними имущество. Право хозяйственного ведения, принадлежащее предприятию как коммерческой организации, в силу этого является более широким, нежели право оперативного управления, которое может принадлежать либо некоммерческим по характеру деятельности учреждениям, либо казенным предприятиям.

Согласно Федеральному закону от 14.11.2002 № 161-ФЗ (в ред. от 03.12.2012) «О государственных и муниципальных  унитарных предприятиях» унитарным  предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию7.

Учредительными документами  государственных и муниципальных  предприятий являются решение собственника, как правило, его представителя  в лице соответствующего органа Министерства имущественных отношений (далее – Минимущество РФ), и устав. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 февраля 2000 г.        № 104 «Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением, находящимся в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ»8 утверждение уставов федеральных государственных унитарных предприятий осуществляется федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления) по согласованию с Минимуществом РФ.

Понятие учреждения закреплено в статье 120 ГК РФ, а также статьях 9 и 9.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ (в ред. от 30.12.2012) «О некоммерческих организациях»9. Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

 Как уже говорилось выше, имущество учреждения находится у него на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Объектами этих прав являются имущественные комплексы, закрепленные на балансе соответствующих юридических лиц (и остающиеся объектами права собственности их учредителей). Закон специально оговаривает, что результаты хозяйственного использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или в оперативном управлении, в виде плодов, продукции и доходов, включая имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договорам или иным основаниям, поступают соответственно в хозяйственное ведение или в оперативное управление предприятия или учреждения (п. 2 ст. 299 ГК). Из этого прямо вытекает, что данное имущество становится объектом права собственности учредителей предприятий и учреждений, а не самих этих юридических лиц. Ведь имущественной базой для их появления, как правило, становится имущество собственника-учредителя, находящееся у предприятия или учреждения на ограниченном вещном праве.

Объектом изучаемых  прав являются не только недвижимые, но и движимые вещи, которые по общему правилу не могут быть объектами  ограниченных вещных прав. Интересно, что земельные участки из государственной и муниципальной собственности таким юридическим лицам предоставлялись, а некоторым из них и сейчас предоставляются не в хозяйственное ведение или в оперативное управление (ибо такие титулы на землю ЗК неизвестны), а на еще одном искусственно созданном для этого вещном праве - праве постоянного (бессрочного) пользования (п. 1 ст. 268 ГК; п. 1 ст. 20 ЗК)10.

Право хозяйственного ведения  или оперативного управления на имущество собственника возникает у предприятия или учреждения с момента фактической передачи этого имущества, если иное не установлено законом, иным правовым актом или решением самого собственника (пункт 1 статьи 299 ГК РФ). Таким моментом можно считать дату утверждения баланса предприятия или поступления имущества по смете. Важность этого момента связана с тем, что начиная с него на предприятие или учреждение переходят обязанности по сохранности соответствующего имущества, закрепленного за ними собственником, и они вправе и обязаны рассчитываться этим имуществом по обязательствам перед своими кредиторами, тогда как учредитель-собственник по общему правилу уже не отвечает этим имуществом перед своими кредиторами.

Прекращение названных  вещных прав происходит не только по общим основаниям прекращения соответствующих правоотношений, но и в случаях правомерного изъятия имущества собственником (по основаниям, допускаемым законом). Важно, что в соответствии с пунктом 3 статьи 299 ГК в качестве таких общих оснований названы основания прекращения права собственности. Это означает, что изъятие данного имущества помимо воли самих предприятий и учреждений допустимо лишь в том же порядке и при тех же условиях, что и изъятие имущества у собственников (статья 235 ГК РФ).

Исключение из этого правила составляют те случаи, которые отражают ограниченный характер прав названных субъектов. Например, они не вправе прекращать свои правомочия путем отказа от прав на имущество в порядке, предусмотренном статьей 236 ГК РФ, ибо это нарушает право собственности на данное имущество их учредителя. В предусмотренных законом случаях учредитель может сам изъять у них соответствующее имущество. В целом же за ними сохраняются все способы охраны своих прав, свойственные субъектам вещных прав и действующие в отношении всех третьих лиц, включая и самого собственника.

Вещный характер прав хозяйственного ведения и оперативного управления проявляется в сохранении их действия в случае смены их собственника (статья 300 ГК РФ). Смена собственника государственного или муниципального предприятия, исходя из смысла статьи 300 ГК РФ возможна лишь путем передачи этого предприятия от одного публичного собственника к другому. В ином случае речь должна идти о приватизации имущества предприятия, осуществляемой по правилам специального законодательства о приватизации — путем преобразования такого предприятия в акционерное общество. Учреждение же может быть объектом права собственности любых лиц. Поэтому его отчуждение другому собственнику совсем не обязательно означает его приватизацию — ведь оно изначально уже может быть частным. 
В обоих случаях речь идет о предприятии или учреждении как имущественном комплексе (статья 132 ГК РФ), а не как о самостоятельном субъекте права (по сути, об имуществе, закрепленном за этими юридическими лицами). Ведь объектом права собственности может быть только имущество, которое в данном случае меняет своего собственника. Купля-продажа предприятий как имущественных комплексов будет урегулирована во второй части ГК РФ в специальном подразделе главы о договоре купли-продажи. Эти правила по аналогии можно будет применять и к продаже учреждений как имущественных комплексов. Приобретатель таких комплексов при сохранении их юридической личности должен будет придать им организационно-правовую форму предприятий или учреждений с сохранением соответствующих ограниченных вещных прав на свое имущество.

Некоторая искусственность правил статьи 300 ГК РФ является неизбежным следствием сохранения в обороте юридических лиц-несобственников с ограниченными вещными правами. В обычных ситуациях имущество компаний (обществ и товариществ), включая права требования и долги, переходит путем продажи и приобретения акций и паев (долей участия) этих компаний, при котором вопрос о правопреемстве решается, по существу, автоматически. Отчуждение имущества несобственников, разумеется, требует в той или иной форме участия (согласия) собственников и специального решения вопроса о правопреемстве между ними. 
Сохраняющиеся до 1 июля 1999 года частные (не являющиеся государственными или муниципальными) предприятия имеют у себя имущество на праве оперативного управления, а не хозяйственного ведения (п. 5 ст. 6 Закона о введении в действие части первой ГК РФ)11. Соответственно к ним подлежат применению правила о правовом положении субъектов именно этого ограниченного вещного права, включая и нормы о переходе права собственности на их имущество (пункт 2 статьи 300 ГК РФ).

 

Глава 2. Реализация государственными и муниципальными органами права хозяйственного ведения и права оперативного управления

§ 2.1 Реализация государственными и муниципальными органами права хозяйственного ведения

Статья 216 ГК РФ называет право хозяйственного ведения имуществом в числе вещных прав лиц, не являющихся собственниками. Более развернутая характеристика права хозяйственного ведения дана в ст.ст. 294, 295, 299, 300 и других статьях ГК Рф.

В отличие от ранее действовавшего законодательства, круг субъектов права  хозяйственного ведения сужен, а  его содержание ограничено. В соответствии со ст. 294 ГК РФ право хозяйственного ведения — это право государственного или муниципального унитарного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом публичного собственника в пределах, установленных законом или иными правовыми актами. Субъектами этого права могут быть только государственные или муниципальные унитарные предприятия (но не казенные предприятия, обладающие на закрепленное за ними федеральное имущество лишь правом оперативного управления), т.е. как способ осуществления иных форм собственности право хозяйственного ведения ныне использовано быть не может.

Оно создается по решению уполномоченного  на то государственного органа или  органа местного самоуправления (для  муниципальных предприятий) и существует за счет самостоятельно извлеченной  прибыли. При этом собственник имущества  предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам такого предприятия, за исключением случаев субсидиарной ответственности по обязательствам обанкротившегося вследствие его указаний юридического лица.

Согласно постановлению Правительства РФ от 6 декабря 1999 г. № 1348 «О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения»12, принятому в соответствии с Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации13, сохранение предприятий в форме унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, допускается в случаях, установленных Правительством РФ. К ним, в частности, относятся случаи: использования имущества, приватизация которого запрещается, в том числе имущества, необходимого для обеспечения национальной безопасности, функционирования воздушного и водного транспорта, реализации других стратегических интересов Российской Федерации; осуществления деятельности, направленной на решение социальных задач, включая реализацию определенных товаров интервенцией с целью обеспечения продовольственной безопасности государства; производства отдельных видов продукции, которые изъяты из гражданского оборота или применение которых в гражданском обороте ограничено; и т.д.

Правительство РФ в целом не настроено  на увеличение в будущем числа  государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Напротив, значительную их часть  планируется реорганизовать, ликвидировать  или продать как имущественные комплексы, либо использовать для создания на базе закрепленного за ними имущества федеральных казенных предприятий. Причина такого отношения к носителям права хозяйственного ведения видится в том, что это вещное право, по мнению Правительства РФ, предоставляет предприятию слишком широкий круг правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника – государства. В связи с этим государству очень сложно осуществлять контроль за более чем десятью тысячами существующих сегодня унитарных предприятий, многие из которых отчаянно злоупотребляют своей самостоятельностью. Тем более что возможности вмешательства государственных органов в деятельность унитарных предприятий (их руководителей) ограниченны.

Определенная логика в таком подходе, конечно, есть: «чем меньше детей, тем проще их наказывать». Но можно ли всерьез надеяться, что замена унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, казенными решит проблему управления (и сохранности) государственной собственности?

Формально возможности  государства по контролю за действиями руководителей казенных предприятий  в этом случае действительно возрастут14. Но одновременно в геометрической прогрессии увеличится и количество хозяйственных операций, которые придется контролировать. Поэтому реальный контроль, скорее всего, еще более ослабнет. Кроме того, рост числа казенных предприятий приведет к увеличению объема субсидиарной ответственности государства по их долгам. Таким образом, стратегическая линия, избранная Правительством РФ в отношении государственных предприятий, весьма спорна.

Право хозяйственного ведения  имуществом является вещным правом, производным  от права государственной или  права муниципальной собственности  на данное имущество. Входящие в его  содержание права владения, пользования и распоряжения, по своему названию идентичные соответствующим правам, принадлежащим собственнику, имеют иное, более ограниченное по заложенным в них возможностям, юридическое значение по сравнению с правами собственника. Оно определяется с учетом статей 295 и 299 ГК РФ. Обладатели права государственной и муниципальной собственности не вправе вносить изменения в содержание права хозяйственного ведения. Это можно сделать только путем принятия федерального закона с одновременным внесением изменений в ГК РФ.

Обладателями права  хозяйственного ведения являются государственные  и муниципальные унитарные предприятия, сохранившиеся в результате проведения в 1994 году реформы государственных  предприятий. В законе и других нормативных  правовых актах допускается создание новых государственных и муниципальных унитарных предприятий и закрепление за ними государственного и муниципального имущества на праве хозяйственного ведения.

Название анализируемого вещного права изменено: исключено слово «полное», что означает стремление законодателя сузить границы права.

Указом Президента РФ от 23 мая 1994 года № 1003 «О реформе государственных предприятий»15 было признано нецелесообразным, начиная с 1994 года, учреждение новых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними имущества на праве хозяйственного ведения. Однако на практике это выразилось лишь в сокращении числа вновь создаваемых предприятий, но не привело к полному отказу от их создания.

Субъектом права хозяйственного ведения является государственное или муниципальное предприятие. Право хозяйственного ведения на государственное имущество за акционерным обществом, созданным в процессе приватизации, признано быть не может.

Государственное предприятие - субъект права хозяйственного ведения  нужно отличать от государственного унитарного предприятия, владеющего имуществом на праве оперативного управления (казенного предприятия). В случае с казенным предприятием собственником передаваемого имущества вправе выступить исключительно РФ в целом. Кроме того, круг правомочий обладателя права хозяйственного ведения значительно шире, чем круг правомочий, составляющих право оперативного управления.

Объектом данного вещного  права являются те виды имущества, включая  здания, сооружения, оборудование, инвентарь, права требования и т.д., которые переданы предприятию и предназначены для его деятельности.