Сравнительный анализ российского и зарубежного опыта государственного управления (на примере США)
55
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Удмуртский государственный университет»
Институт права, социального управления и безопасности
Кафедра правовых основ государственной и муниципальной службы
специальность 061000 – «Государственное и муниципальное управление»
КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине «Система государственного и муниципального управления»
на тему «Сравнительный анализ российского и зарубежного опыта государственного управления (на примере США)»
Работу выполнил:
студент М. М. Петров
ИПСУБ, гр.О-061000-41(К)
Научный руководитель
Ст. преподаватель
А. В. Кузьминых _____________________(подпись)
Дата сдачи «___»___________ 2011г.
Дата защиты «___»___________ 2011г.
Оценка:_______________
Ижевск -2011г.
Тема: «Сравнительный анализ российского и зарубежного опыта государственного управления (на примере США)»
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические аспекты государственного управления
1.1. Понятие и содержание государственного управления 6
1.2. Задачи и функции государственного управления
1.3.Теоретико-исторические аспекты государственного управления в России и США
ГЛАВА 2. Характер и особенные черты государственного управления в России и сша
2.1. Структура и функции органов государственного управления в США 18
2.2. Особенности государственного управления в современной России 33
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ, ИСПОЛЬЗУЯ ОПЫТ США
3.1. Методы оценки эффективности государственного управления 45
3.2. Пути совершенствования государственного управления в России, при использовании методов государственного управления США 49
3.3. Эффективность предложенных мероприятий
Заключение
Список использОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРатуры54
ПриложениЯ
ВВЕДЕНИЕ
Все цивилизованные государства в современном мире, не зависимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно только лишь за счет правильной и рациональной организации управления этим обществом. Таким образом, уровень развития государственного управления – основной показатель уровня развития государства.
В условиях современного постиндустриального, информационного общества, в связи со сдвигами, произведенными научно-технической революцией и внедрением общечеловеческих ценностей (свобода, равноправие, демократия, права человека; социальная справедливость и др.), изменяется роль государства внутри страны, а происходящие в мире интеграция и глобализация порождают новые проблемы. Именно это и обуславливает актуальность выбранной темы - необходимость изучения мирового опыта государственного управления, с целью повышения эффективности государственного управления в России.
Общественные отношения в сфере государственного управления выступают объектом данной курсовой работы. Предмет исследования достаточно широк: структура государственных органов, механизмы реализации государственного управления, нормативно-правовая база, как основа реализации государственного управления.
Цель данной работы – сравнить опыт государственного управления в России и США. Выявить взаимосвязь двух систем государственного управления, выделить наиболее эффективные методы управления, предложить возможные пути интеграции опыта государственного управления между странами – это основной спектр задач данного исследования.
В данном исследовании используются следующие научные методы:
- метод анализа использован при изучении российского и американского опыта государственного управления;
- сравнительный метод позволил сопоставить вышеуказанные системы государственного управления между собой;
- статистический метод – основа для использования конкретных данных;
- при помощи методов прогнозирования и моделирования построены выводы об эффективности предложенных путей совершенствования государственного управления в России.
Эти и многие другие методы, используемые современной наукой, позволили провести полноценный сравнительный анализ российского и американского опыта государственного управления и предложить пути его совершенствования.
Источниковая база данного исследования следующая:
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. 2009. 21 янв.
2. Федеральный закон “О системе государственной службы в РФ” от 27.05.2003 N 58-ФЗ
3. Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 “О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005)»
4. Конституция США, “Конституция и законодательные акты”, Москва, "Прогресс", 2003 г
5. Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран. – М.: Юрайт-М, 2007. – 640 с.
6. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. – М.: ИНФРА-М, 2008. – 488 с.
7. Григонис Э.П., Григонис В.П. Конституционное право зарубежных стран. – СПб.: Питер, 2009. – 416 с.
8. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. – Ростов-на-Дону: МарТ, 2008. – 448 с.
9. Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. – М.: НОРМА, 2009. – 832 с.
10. Мишин А.А. Конституционное право зарубежных стран. – М.: Белые альвы, 1998. – 456 с.
11. Чиркин В.Е. Государственное управление. – М.: Юристъ, 2007. –320 с.
Структурно работа состоит:
Ведение, где обозначены цель, задачи, актуальность темы и т.д.,
Первая глава, в которой отраженны основные теоретические аспекты государственного управления,
Вторая глава освещает основные черты и формы устройства государственных органов США и России,
В Третьей главе предложены пути совершенствования государственного управления в России, опираясь на опыт США, а также сделаны выводы о социальной эффективности предложенных мероприятий,
Заключение, сделаны основные выводы по данному исследованию.
ГЛАВА 1. Теоретические аспекты гоударственного управления
1.1. Понятие и содержание государственного управления
Понятие "государственное управление" употребляется в разных значениях. В узком, специальном значении этот термин означает собственно управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц. Это сфера деятельности исполнительной власти. Государственное управление рассматривается как целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, всех ее органов, всех должностных лиц, т.е. как реализация государственной власти во всех ее формах и методах. Издание законов парламентом, органом законодательной власти, например, но вопросу о составе, полномочиях, деятельности правительства (Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ 1997 г. с последующими изменениями) - важнейшая форма государственного управления. Даже если такие законы относятся к личной жизни граждан (например, о брачном возрасте) - это тоже управление со стороны государства, государственное управление. Регулирование законом этой сферы свидетельствует, что она приобретает общественное значение (например, здоровье населения). Судебное решение даже по отдельному делу - "клеточка" государственного управления, свидетельство отношения государственной власти к тем или иным действиям (или, например, к поведению человека, когда он должен и мог действовать, скажем, для спасения чужой жизни, но не делал этого), оценка властью такого поведения, предостережение другим. Если же такое решение имеет роль судебного прецедента, является разъяснением высшего судебного органа, обязательным для судов, или непосредственно касается деятельности государственных органов (например, по вопросу спора о компетенции), его управленческое значение еще более очевидно. Сказанное об управленческой деятельности (в широком смысле) относится к органам прокуратуры (надзор за исполнением законов), к конституционному гуду (судебный конституционный контроль), к разного рода контролирующим учреждениям.
Одни государственные органы имеют собственно властные, решающие полномочия (например, парламент или министр). Многие органы и должностные лица (особенно если последние имеют дискреционные полномочия - право принимать решения в пределах конституции и закона) непосредственно занимаются государственным управлением.
Другие органы и должностные лица обладают лишь консультативными полномочиями (например, Экономический и социальный совет во Франции, предусмотренный Конституцией), третьи занимаются проверкой соблюдения законов, контролем (например, уполномоченный по правам человека), наблюдением за исполнением (Счетная палата). Органы подобного рода, скорее, участвуют в государственном управлении, но участие - тоже способ управления. Есть смешанные, государственно-общественные органы (например, трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России из представителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в какой-то мере могут выполнять управленческие задачи, например при принятии согласованного решения. Иногда некоторые функции государственных органов передаются общественным органам или организациям, органам местного самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государственного управления. С этой целью им передаются и материальные средства (финансы и др.), необходимые для выполнения таких функций.
Наконец, в наше время созданы надгосударственные организации и органы, которые могут принимать решения, обязывающие государство предпринять меры, относящиеся к внутренним государственным вопросам, по существу, входящим в его компетенцию, в сферу его суверенитета. Такими органами являются, например, некоторые органы ЕС (комиссии, Совет министров и др.). Принимаемые ими правовые акты по ряду вопросов могут распространяться на физических и юридических лиц государств-членов или соответствующие нормы должны быть включены в собственное право таких государств. Европейский суд по правам человека после особых процедур может принимать решения, обязывающие государства предпринять определенные действия в целях соблюдения прав человека. Правом принимать обязывающие решения наделены некоторые органы объединения Белоруссии и России, что предусмотрено Договором 1999 г. о создании союзного государства. Таким образом, некоторые межгосударственные организации и их органы могут участвовать во внутригосударственной управленческой деятельности.[1]
Все цивилизованные государства в современном мире, не зависимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно только лишь за счет правильной и рациональной организации управления этим обществом. Это доказывает пристальное внимание любого здравомыслящего правительства к проблеме организации государственной службы. Россия в этом плане не является исключением. Однако, наше государство находится на начальном этапе своего развития, и для того, чтобы правильно и наиболее полно выполнить задачу построения и организации государственного управления в стране, необходимо, первую очередь, учитывать исторические особенности нашего государства.
Государственное управление – осуществляемая на основе законов и других нормативных актов организующая, исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, общественных и иных негосударственных формирований, наделенных соответствующими государственно-властными полномочиями. Государственное управление или управление делами государства вообще осуществляют все ветви государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная власть. Все они реализуют единые цели государства, проводя определенную стратегическую линию внутренней и внешней политики. Государственное управление представляет собой одну из форм этой деятельности. Государственное управление носит государственно-властный характер, является организующей, непосредственной деятельностью в межотраслевой, социально-политической, социально-культурной, хозяйственной деятельности и других областях и осуществляется специально на то уполномоченными субъектами управления.
Государственное управление имеет четко выраженный публичный характер: проводит в жизнь содержащиеся в законодательных актах юридически властные предписания, осуществляет функции текущего управления, представляет собой государственную деятельность по управлению делами общества. В процессе осуществления этой деятельности субъекты управления используют предоставленные им распорядительные полномочия, права по принятию властных актов управления, которые являются обязательными и обеспечиваются мерами государственного принуждения.
Основные черты государственного управления:
Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.
Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.
Управление – внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).
Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.
Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.
Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие – прерогатива субъекта управления.
Характеристика государственного управления:
государственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;
государственное управление – деятельность исполнительно-
государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;
государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;
государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.[2]
1.2. Задачи и функции государственного управления
Как известно, цели выполняют обширные побудительные, стимулирующие и регулирующие функции. Цели государственного управления возникают на основе целей лежащих в основе жизнедеятельности данного общества. Они являются производными от целей общества.[3]
Задачи государственного управления в современной России.
1. Обеспечение внутренней и внешней безопасности страны.
2. Развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны.
3. Конституционная защита прав и свобод граждан РФ, общая административно-правовая регуляция.
4. Формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей.
5. Поддержание позитивной экологической обстановки.
6. Поддержание рыночных механизмов.
7. Грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра.
Это лишь весьма общий обзор тех целей, которым призвано служить государственное управление. Но архиважным является создание "древа целей", в котором были бы оперативные и стратегические, конечные и промежуточные, общие и частные цели. Цели должны представлять собой симбиоз, синтез, то есть некую целостность. Но, данную целостность нужно соединить с адекватными средствами, методами и формами их реализации, ибо в противном случае даже правильно поставленные цели в процессе их реализации будут искажены.
Функции государственного управления - объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы. Это специфическое воздействие государства, причем важно отметить, что оно является целостным. На набор функций государственного управления влияют по крайней мере 2 фактора: состояние, структура, самоуправляемость общественных процессов, то есть совокупности управляемых объектов и, безусловно, место и роль государства в обществе.
Таким образом, можно сделать умозаключение, что государство, а государственное управление как его производная, является с одной стороны тем элементом, который осуществляет насилие, т. е так называемым " легитимным насилием", а с другой стороны оно играет подчиненную обществу роль и определяется потребностями, желаниями и интересами общественного развития.
Говоря о таком противоречии, хочется сделать шаг в сторону ограничения и замещении, а точнее, в первый момент вообще о ликвидации данной функции.
Но, ликвидировав данную функцию, нужно заполнить чем-то вакантное место, и здесь на ум приходит лишь механизм самоуправления, в противном случае мы будем поставлены перед фактом, когда организующие и регулирующие механизмы будут девальвированы и настанет так называемый вакуум управляющего воздействия, то есть хаос, произвол.
Таким образом, речь должна идти о проработке, выборе и оценке тех общественных институтов, которые способны взять на себя функции государственного управления и обеспечить их должную реализацию. Оптимальным вариантом было бы нахождение некоего баланса, так как в современном обществе мы являемся свидетелями уменьшения государственного сектора (приватизация в данный момент рассматривается одним из основных способов повышения эффективности в государственном секторе), но с другой стороны, повышения роли государственного регулирования в организации и разработке политики в сфере организации рыночных отношений.
1.3.Теоретико-исторические аспекты государственного управления в России и США
Начало XXI в. характеризуется активным процессом становления новой российской государственности, адекватным современному уровню развития общества цивилизованных институтов государственного управления и местного самоуправления.
Процесс этот идет в очень сложных условиях. Прежняя машина советского государственного управления разрушена, а институты нового демократического государственного управления и местного самоуправления, институты гражданского общества, механизмы их функционирования и взаимодействия еще только создаются. Само же российское общество переживает глубокий кризис, охватывающий власть и управление, экономику и социальную сферу, политику и мораль, государственное устройство и межнациональные отношения, другие сферы жизни.
Поиск путей становления новой российской государственности предполагает глубокое изучение учеными-обществоведами и практическими работниками современной российской действительности, определение разнообразных причин, детерминирующих те или иные негативные процессы, выявление способов их устранения и ростков нового, прогрессивного, заслуживающего внимания и поддержки, проведение большой научно-объективной практической работы по созданию эффективных институтов власти и гражданского общества, свободной рыночной экономики, демократической политики, правового государства.
Большое значение в этом отношении имеет и изучение накопленного огромного зарубежного опыта, причем не только высокоразвитых индустриальных, но и бывших социалистических стран, более или менее успешно решающих новые проблемы государственного строительства, социально-экономического и политического развития.
Особенно важен отечественный исторический опыт.
Российскому государству более тысячи лет, и все это время развивалось государственное и местное управление, у истоков которого стояли древнерусские князья Владимир Святитель (Владимир Красное Солнышко), Ярослав Мудрый и Владимир Мономах. История сохранила знаменитую дворцовую тетрадь — царскую кадровую картотеку и другие документы известного реформатора государственного управления Ивана IV Васильевича. Особенно большую роль в реформировании государственной и мест ной власти и управления сыграли Петр I , Екатерина II , Александр II , известные реформаторы управления М.М. Сперанский, П.А. Столыпин, С.Ю. Витте и другие. Начатая в 1864 г. земская реформа подняла крестьянскую Россию с колен, создала условия для новых радикальных реформ и превращения страны в могущественную мировую державу. Опыт земства содержит немало поучительного для поиска путей развития творческой инициативы, самоуправления и самоорганизации населения.
Нельзя не учитывать также позитивный и негативный опыт, приобретенный после 1917 г., когда в ходе двух революций прежние государственные институты, традиции, система государственной службы были заменены новыми. На обломках имперской российской государственности началось создание принципиально иной государственной системы, основанной на Советах трудящихся, идеологическом и политическом диктате, которая знала свои взлеты и падения. Учатся, как известно, не только на успехах, но и на ошибках.
После августа 1991 г. и особенно октября 1993 г. принимаются меры, чтобы как можно быстрее перейти к новой модели государственного, местного управления и самоуправления, преобразовать и создать заново государственную и муниципальную службу.
Центральное звено этой проблемы — кадры. Они — лицо власти. Современная власть России нуждается в новом поколении кадров, особенно чиновников государственного управления и местного самоуправления.[4]
Для выполнения этой задачи развернута большая работа по созданию системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Ее основу составляют сейчас специализированные учебные заведения: Российская академия государственной службы при Президенте РФ; Академия народного хозяйства и Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации; региональные академии и институты государственной службы РАГС при Президенте РФ, которые уже в ближайшей перспективе будут ежегодно обеспечивать выпуск около 3 тыс. молодых специалистов с высшим образованием в области государственного и муниципального управления, до 7 тыс. госслужащих, прошедших переподготовку, и до 30 тыс., повысивших квалификацию.
Эти специализированные учебные заведения, особенно региональные академии и институты государственной службы, развиваются не только как учебные заведения, но и как одно из существенных звеньев механизма разработки и реализации единой кадровой политики Российского государства, механизма оценки, отбора, подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, продвижения руководящих работников государственной службы и органов местного самоуправления, становления и совершенствования российской государственности на основе новой Конституции Российской Федерации.
В систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для государственной и муниципальной службы входят также филиалы (отделения, факультеты, учебно-консультационные пункты) региональных академий государственной службы, учебные заведения субъектов Федерации (Башкирская академия управления, центры и курсы переподготовки и повышения квалификации работников органов государственного управления при большинстве субъектов Федерации и др.), а отчасти также около ста факультетов и отделений в высших учебных заведениях Минобразования России, готовящих специалистов по государственному и муниципальному управлению.
В 2000 г. Госкомвуз РФ утвердил новый государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования по специальности 06.10.00 «Государственное и муниципальное управление». Он предполагает обязательное изучение «Истории государственного управления в России» как общепрофессиональной дисциплины.
В соответствии с требованиями этого Госстандарта и подготовлен преподавателями Северо-Кавказской академии государственной службы предлагаемый учебник. В основу ее положены специальные курсы лекций, в течение последних лет читаемые в СКАГС, а также учебно-методические материалы кафедры истории и философии, разработанная ею рабочая программа новой учебной дисциплины.