Сравнительный анализ целевых государственных и региональных программ развития АПК на примере Ульяновской и Саратовской областей

Введение

Важнейшим прямым регулятором  территориально-экономических процессов  являются целевые программы экономического, социального и иного развития регионов. Каждая программа — это  согласованный и увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления  комплекс научно-исследовательских, проектных, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и  других целевых мероприятий, реализуемых  при поддержке государства. Они  обеспечивают эффективное решение  задач общенационального, межтерриториального  или важного регионального значения в области экономического, научно-технического, социально-культурного и (или) экологического развития региона — субъекта Российской Федерации, экономического района, зоны, города и т. д.

Особое значение в условиях перехода к рынку и формирования новых федеративных, прежде всего  межбюджетных, отношений имеют региональные программы общегосударственного, федерального уровня. Если региональные программы  отличаются от других резко выраженным территориальным аспектом содержания, состава участников, источников информации и т. д., то особенностью федеральных  программ является государственная  значимость программных проблем. Их цель — реализация социально-экономической  политики развития регионов при поддержке  государства.

В настоящее время в  такой поддержке государства  нуждаются многие сферы экономики  Росси, особенно агропромышленный комплекс. Агропромышленный комплексимеет особое значение в экономике страны. Он относится к числу основных народнохозяйственных комплексов, определяющих условия поддержания жизнедеятельности общества. Значение его развития и поддержки обуславливается не только в обеспечении потребностей людей в продуктах питания, но в том, что он существенно влияет на занятость населения и эффективность всего национального производства в этом и многом другом объясняется актуальность выбранной темы.

Цель  работы – провести сравнительный анализ целевых государственных и региональных программ развития АПК на примере Ульяновской иСаратовской областей и разработать мероприятия по усовершенствованию последней.

Для достижения поставленной цели необходимо решить задачи:

- рассмотреть теоретические  аспекты разработки и правовой  регламентации целевых программ;

- изучить методы оценки  эффективности;

- проанализировать программы  целевые региональные программы  развития АПК Саратовской обл. и Ярославской обл.;

- оценить программы развития  АПК по наиболее предпочтительной  методике;

- сформулировать выводы  и разработать мероприятия по  совершенствованию целевой программы  развития АПК Кемеровской обл.

Объект исследования – Саратовская область и Ульяновская область. Предмет исследования – целевые государственные и региональные программы развития АПК.

Курсовая работа содержит введение, три главы, выводы и предложения, приложения.

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, сформулированы цель и задачи курсовой работы, определены объект и предмет исследования.

В первой главе рассмотрены  теоретические аспекты разработки, правовой регламентации и оценки целевых программ.

Во второй главе приведен анализ программ развития АПК на примере  Саратовской и Ульяновской областях.

В третьей главе дансравнительный анализ государственных программ на 2008 - 2012 гг. и 2013 - 2020 гг.В заключении сформулированы выводы и разработаны предложения для улучшения развития агропромышленного комплекса Саратовской и Ульяновской областях.

Курсовая работа изложена на 64 страницах, содержит 17 таблиц, приложения. Библиографический список - 27 источников.

В качестве информационной базы использованы законодательные  и нормативные документы, Областная целевая программа «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Саратовской области на 2008 - 2012 годы";Областная целевая программа «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Саратовской области на 2008 - 2012 годы";Проект «Государственная программа по развитию сельского хозяйства и регулированию рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» на 2013 - 2020 годы.

Глава 1. Теоретические  аспекты разработки и правовой регламентации  целевых программ

1. Сущность и характерные чертыцелевых программ

 В течение многих  десятилетий с 20-х годов составление  народнохозяйственных планов в  СССР сочеталось с разработкой  целевых комплексных, в том числе региональных, программ. В этой области был накоплен большой опыт. Перенесенный из отечественной практики планирования программно-целевой метод регулирования экономики широко распространен на Западе[14].

Ныне региональные программы  в России призваны выполнять новую  роль как наиболее активная форма  прямого регулирования рыночной экономику интеграции государственных, коллективных и индивидуальных интересов  и отношений, мобилизации усилий для осуществления крупных национальных проектов, проведения региональной политики государства.

 Региональное целевое  программирование является инструментом  непосредственного государственного  воздействия на рыночную экономику  той или иной территории, обеспечивая  сочетание принципов саморегулирования  и целенаправленности в ее  развитии. Программно-целевой метод  хозяйственного и территориального  управления служит одним из  важных средств активно го  влияния государства на социально-экономический  комплекс проблемных регионов  — депрессивных, слаборазвитых,  осваиваемых, а также и промышленно  развитых, позволяя успешно решать  как текущие, так и стратегические  задачи, в первую очередь - выравнивания  региональных уровней социально-экономического  развития.

 Новая сущность целевых  программ состоит в том, что  они воплощают в себе синтез  «жесткого плана» и «свободного  рынка», когда строги целенаправленная  хозяйственная деятельность осуществляете  и стимулируется на коммерческой  основе. Поэтому организационные  формы подготовки и реализации  программ, а также методы управления ими отличаются от прежних [18].

 Способы привлечения  исполнителей и распределения  ресурсов основаны ныне на  принципах полной добровольности, большей индивидуальной и коллективной  заинтересованности, усиления материального  стимулирования. Адресность и обязательность  выполнения всеми участниками  программы запланированных мероприятий  обеспечивается не директивностью  заданий, как прежде, а хозяйственными  договорами (контрактами) в сочетании  с системой экономических стимулов (в том числе на конкурсной  основе).

 План и программа  имеют много общего, но и различаются  между собой. Такие черты, как  приоритет национальных (народнохозяйственных) интересов, целенаправленность, комплексность,  сбалансированность (пропорциональность), эффективность, адресность, присущи  и плану, и программе. План  — это более общая программа,  а программа — детализированный  план, отвечающий на вопрос не  только, что делать, но и как  делать, в какие сроки, в какой  последовательности и т. д.  И программа, и план (прогноз)  базируются на одних и тех же предпрограммных, предплановых разработках (схемы развития регионов и т. п.) [16].

 Вместе с тем региональная  программа, которая должна быть  органически связана с территориальными  и отраслевыми прогнозами, фокусируется  на решении ограниченного числа  проблем, или одной из них,  а не всех основных задач  экономического и социального  развития региона, как это делается  в территориальном плане (прогнозе), и этому строго подчинены все  ее структурные элементы. Научно-исследовательские,  производственные, организационно-управленческие  и другие мероприятия соединяются  в блоки по участию в решении  данных задач и достижению  конечных целей, а не по каким-то  другим признакам. 

В отличие от отраслевого  и территориального разрезов прогноза и плана, при программном разрезе  комплексного народнохозяйственно  прогнозирования (планирования) все  показатели по решению данной проблемы (геологическая разведка, проектирование и строительство предприятий, поставки оборудования, сырья, топлива и материалов, обеспечение кадрами, создание инфраструктуры, прогнозирование рынка сбыта продукции и т. д.) объединяются в одном документе (разделе). Правда, на практике многие программ по своему содержанию напоминают прежние региональные планы (при отсутствии только директивных заданий). Число федеральных программ должно быть небольшим, они призваны в основном либо поддерживать особо бедствующие регионы, либо создавать условия «рывка» регионам, ускоряющим общее экономическое развитие [12].

 Федеральные целевые  программы разрабатываются по  инициативе высших и территориальных  органов исполнительной власти  и утверждаются в центре. На  Правительственную комиссию по  государственной поддержке развития  регионов были возложены обязанности:  подготовка для Правительства  предложений по определению приоритетных  направлений регионального развития  на перспективу; рассмотрение  проектов федеральных целевых  программ развития регионов и  представление в Правительство  заключений по ним; подготовка  на этапе составления проектов  годовых прогнозов социально-экономического  развития Российской Федерации  и федерального бюджета перечня  федеральных целевых программ  развития регионов, подлежащих финансированию  за счет средств (частично или  полностью) федерального бюджета.  Из средств региональных и  местных бюджетов полностью и  частично финансируются программы  соответствующего значения и  уровня (отчасти — из внебюджетных  источников)[21].

2. Этапы обоснования целевых программ

Исходное задание на разработку целевых программ возлагается на заказчика или головную организацию  или рабочую группу. В задании  должны быть четко сформулированы главная  цель, основные задачи программы, конечные результаты, важнейшие направления  решения проблемы; характеристика программной  продукции и потребность основных видов ресурсов, необходимых для реализации программы [5].

Головной разработчик (или  рабочая группа) разрабатывает координационный  план, в котором указываются этапы  и последовательность работ конкретных исполнителей и сроки их завершения.

Этапы обоснования целевых  программ заключаются в следующем:

1. Определяется цель и задачи программы и строится дерево целей. Сущность этого состоит в том, что цель программы подразделяется на подцели разного уровня (отрасли, подотрасли, объединения). Цель нижестоящего уровня рассматривается как промежуточная и как единство конечных целей вышестоящей системы. Таким образом система целей и подцелей образует иерархическую структуру, которая называется деревом целей. При его формировании предполагается многовариантный подход к их реализации.

2. Определяется структура системы. При этом определяется ориентировочный качественный состав элементов системы, необходимых для выполнения работ и определяются связи между элементами.

3. Осуществляется прогноз развития системы и ее элементов.

4. Разрабатываются описательные и математические модели функционирования системы и ее элементов.

5. Разрабатываются требования к элементам системы.

6. Исследовательское проектирование элементов системы.

7. Определяется качественный состав системы.

8. Определяется количественный состав системы, то есть оптимально необходимое число элементов.

9. Разрабатывается план работ по созданию системы. План включает в себя все работы по этапам жизненного цикла элементов системы. Это фундаментальные и опытно - конструкторские работы, строительные работы, создание элементов системы и запуск системы. Разрабатывается план работ по созданию системы. План включает в себя все работы по этапам жизненного цикла элементов системы. Это фундаментальные и опытно - конструкторские работы, строительные работы, создание элементов системы и запуск системы [23].

Проект программы предусматривает: постановку и характеристику проблемы, а также обоснование ее решения; конечные показатели программы, описание структурных изменений в производстве продукции в процессе выполнения задания, необходимые мероприятия  по выполнению программы, формы организации  осуществления (выполнения) программы  и контроля за ее реализацией.

Разработку программ целесообразно  начинать с привлечения имеющихся  материалов исследования, со всестороннего  изучения состояния проблемы с учетом зарубежного опыта, постановки и  обоснования цели, выявления взаимосвязанных  заданий и мероприятий, обеспечивающих достижение конечной цели, установления потребности материальных, трудовых и финансовых ресурсов и т.д. [21].

При завершении разработки программ должны быть определены размеры  производства конечной продукции и  ее сбыта, в том числе за рубежом, объем капиталовложений по направлениям расходования и сроки их окупаемости, затраты на проведение прикладных исследований, разработка и освоение новой техники  и рациональной технологии, изменение  социальных условий и безопасности труда, а также охраны окружающей среды.

Чтобы избежать просчетов  и ошибок в оценке программ, используется разработка не одного варианта проектов, а нескольких. На их основе выбирается наиболее эффективный (оптимальный). Для  расчета эффективности используются показатели общей (абсолютной) и сравнительной  эффективности и прибыли, производительность труда, фондоотдача, себестоимость, удельная науко-, капитало-, металлоемкость и  трудоемкость, энерговооруженность, сроки  выполнения при заданных затратах и при ограниченных ресурсах [25].

Для конкретных целевых комплексных  программ уточняются данные, методические подходы с учетом их целей и  особенностей.

 При подготовке региональных  программ должны решаться важные  методические вопросы. Прежде  всего это относится к методике  определения программной проблемы (проблем). Задачи народнохозяйственного  и территориального развития  меняются, финансовые и другие  ресурсы ограничены. Поэтому необходим  отбор программ, для чего требуется  тщательное изучение каждой программной  проблемы, всестороннее, с единых  методологических позиций, научное  обоснование целесообразности ее  решения.

 Критериями отбора  программной проблемы следует  считать:

 • особо важную  ее значимость для национальной  экономики и региона, связь  с крупными структурными преобразованиями, повышением эффективности хозяйства  и уровня жизни населения, обеспечением  экологической безопасности и  рационального природопользования  и т. д. (приоритетность проблемы);

 • межотраслевой и  многоплановый характер проблемы, наличие многих участников решения  и необходимость координации  их действий (сложность и комплексность  проблемы);

 • принципиальная  новизна и прогрессивность технических,  организационных и других программных  мероприятий, ожидаемые высокие  народнохозяйственные результаты (эффективность проблемы) [23].

 К этим признакам  иногда относят еще невозможность  или затруднительность решения  проблем в приемлемые сроки  путем использования рыночного  механизма и необходимость федеральной  поддержки (рыночная малорегулируемость  проблемы). Но этот критерий спорный,  поскольку все важные и сложные  проблемы эффективно решаются  только программным методом и  при поддержке государства [24].

 Один из возможных  приемов отбора проблем — их  ранжирование по количеству баллов, «собираемых» каждой проблемой  в данном регионе или каждым  регионом в стране по данной  проблеме. Процедура выполняется  по всем критериальным признакам  с последующим суммированием  полученных баллов. При этом каждый  признак может быть выражен  балльной величиной, равной значению  его территориального индекса  (за единицу принимается показатель  по стране).

 Так, основными критериальными  признаками для отбора первоочередных  проблем антикризисного развития (смягчение безработицы, остановка  спада производства и т. д.) в региональном разрезе (или  отбора приоритетных регионов  для вывода из кризиса) могут  быть сравнительная острота кризисной  ситуации и дефицита собственных  финансовых ресурсов для ее  ликвидации. Система критериальных  показателей должна устанавливаться  и рассчитываться централизованно.

 Методы определения  приоритетных признаков программной  проблемы и ее отбора требуют  дальнейших уточнений, в том  числе и шкалы балльных оценок. Вероятно, в обязательные признаки  следует включать «отзывчивость»  на рыночную конъюнктуру и  сравнительную эффективность.

 Ответственная задача - определение целей региональной  программы. Четко выраженный целевой  характер региональной программы  проявляется в строгой ориентации  любого мероприятия (задания)  и использования всякого ресурса,  деятельности каждого участника.  При этом заданная вначале  генеральная цель доводится в  процессе разукрупнения (декомпозиции) до уровня конкретных адресных  подцелей - заданий (подпрограмм) [21].

 Для разработки программ  рекомендуют использовать графоаналитический  метод «дерева целей». С его  помощью главная цель делится  на подцели (задачи) первого, второго  и последующих уровней, которые  количественно оцениваются с  помощью относительных величин  удовлетворения региональных потребностей, что одновременно выражает сравнительную  значимость целевых установок.  Однако вопрос о надежности  метода «дерева целей» остается  открытым, практически в региональных  программах он не применяется.  К тому же определение количественных  целевых нормативов не всегда  возможно, и в таких случаях  целесообразно пользоваться социально-экономическими  индикаторами, косвенно выражающими  уровни достижения целей. Например, в программе сохранения здоровья  населения индикаторами могут  быть средняя продолжительность  жизни, активной трудовой деятельности и т. д. [23].

3. Оценка эффективности целевых программ

Оценка эффективности  программ осуществляется в целях  достижения оптимального соотношения  связанных с их реализацией затрат и достигаемых в ходе реализации результатов, а также обеспечения  принципов бюджетной системы  Российской Федерации: эффективности  и экономности использования  бюджетных средств; гласности; достоверности  бюджета; адресности и целевого характера  использования бюджетных средств [21].

Основой оценки эффективности  программ являются следующие принципы, применяемые независимо от их технических, технологических, финансовых, отраслевых или территориальных особенностей:

- рассмотрение программы на протяжении всего цикла (расчетного периода) - от разработки до выполнения;

- сопоставимость условий сравнения различных программ (вариантов программы);

- принцип положительности и максимума эффекта. Эффект от реализации программы должен быть положительным, предпочтение отдается программам с наибольшим значением эффекта;

- учет фактора времени. Должны учитываться различные аспекты фактора времени, в том числе динамичность (изменение во времени) параметров программы и его экономического окружения; разрывы во времени (лаги) между производством продукции, оказанием услуг или поступлением ресурсов и их оплатой; неравноценность разновременных затрат и/или результатов (предпочтительность более ранних результатов и более поздних затрат);

- учет только предстоящих затрат и поступлений. При расчетах показателей эффективности должны учитываться только предстоящие в ходе ее реализации затраты и поступления. Ранее созданные ресурсы, используемые в программе, оцениваются не затратами на их создание, а альтернативной стоимостью, отражающей максимальное значение упущенной выгоды, связанной с их наилучшим возможным альтернативным использованием. Осуществленные затраты, не обеспечивающие возможности получения альтернативных доходов в перспективе (невозвратные затраты), в денежных потоках не учитываются и на значение показателей эффективности не влияют;

- сопоставление ситуаций не "до программы" и "после программы", а "без программы" и "с программой";

- учет всех наиболее существенных последствий программы. Должны учитываться все последствия, как непосредственно экономические, так и внеэкономические (внешние эффекты, общественные блага). В тех случаях, когда их влияние на эффективность допускает количественную оценку, ее следует произвести. В других случаях учет этого влияния должен осуществляться экспертно;

- учет наличия разных участников программы, несовпадения их интересов и различных оценок стоимости капитала, выражающихся в индивидуальных значениях нормы дисконта;

- многоэтапность оценки. На различных этапах разработки и осуществления программы эффективность определяется заново, с различной глубиной проработки;

- учет влияния на эффективность потребности в текущих затратах, необходимых для функционирования создаваемых в ходе реализации программы социальных и экономических институтов;

- учет влияния инфляции;

- учет (в количественной форме) влияния неопределенностей и рисков, сопровождающих реализацию программы [23].

Для оценки эффективности  программы должны применяться показатели государственной статистической отчетности. При отсутствии таких показателей, позволяющих оценить специфические  цели программы, допускается использование  показателей, утвержденных правовыми  и нормативными актами Российской Федерации  и Ленинградской области, Гатчинского  муниципального района, органов местного самоуправления поселения, а также  ведомственной отчетности (например, при оценке качества образования  либо масштаба проводимых мероприятий (соревнований, семинаров и т.д.) разработчик  программы должен указать на отсутствие показателей государственной статистической отчетности, позволяющих оценить  специфические цели программы, привести перечень дополнительно вовлекаемых  в расчеты показателей, определить методику их сбора, обеспечения достоверности  и согласовать с органом исполнительной власти, координирующим разработку программ [20].

Обоснования прилагаются  к проекту  программы. 

Общая результативность разработки и реализации региональной программы  — ее экономическая, социальная, научно-техническая, экологическая и иная эффективность  — выражается конкретными показателями (абсолютными, относительными, стоимостными, натуральными) итогов достижения программной  цели. Анализ соотношения результатов  и затрат хозяйственной деятельности отражается в общих и частных  показателях экономической эффективности, показателях абсолютной и сравнительной  эффективности, скажем, национального  дохода на душу населения, соотношения  фондов накопления и потребления  и др. Частные характеристики дают показатели ресурсоиспользования —  фондоотдачи, материалоотдачи, капиталоотдачи и др.

С учетом отечественной и  мировой практики и адаптации  к условиям рыночной экономики, в  зависимости от типа программы для  оценки ее эффективности обычно рекомендуется  использовать многие показатели, в  том числе производительность труда, удельные капиталовложения, срок окупаемости  и др. К показателям программных  результатов относятся также  объемы производства важнейших видов  конечной продукции (услуг, работ), ввод в действие производственных мощностей  и объектов непроизводственной сферы, показатели развития науки, техники, ресурсо- и импортозамещения и др. [23].

Целесообразность использования  в программах различных результативных показателей очевидна. Однако, во-первых, среди них должны быть сквозные, позволяющие сравнивать различные  программы между собой и с  показателями по стране; во-вторых, следует  включить и макроэкономические оценки; в-третьих, системы установленных  показателей необходимы для определенных типов программ — экономических, социальных, экологических и др. В условиях рынка на первый план выходят количественные оценки итогов коммерческой деятельности, однако для макроэкономического анализа необходимо выявление общенациональной (народнохозяйственной) результативности.

Среди важнейших результатов  любой программы обязательно  следует учитывать влияние на соседние и другие регионы, обеспечение  национальной безопасности и устойчивости развития страны, а производственной программы - еще социальные и экологические  последствия.

 Для применения каждого  из показателей необходимо четкое  представление о том, какая  задача оценки программы решается  и как выбирается решение. Оно  должно приниматься с учетом  значений всех важнейших для  него показателей, интересов участников  программы и государства[22].

Глава 2. Сравнительный  анализ целевых региональных программ развития АПК Саратовскойи Ульяновской областей в современных условиях

2.1. Особенности развития  АПК РФ в современных условиях

Агропромышленный комплекс (АПК) имеет особое значение в экономике  страны. Он относится к числу основных народнохозяйственных комплексов, определяющих условия поддержания жизнедеятельности  общества. Значение его не только в  обеспечении потребностей людей  в продуктах питания, но в том, что он существенно влияет на занятость  населения и эффективность всего  национального производства [19].

В последние годы в результате мер, осуществленных федеральным центром  и администрациями субъектов  Российской Федерации, по стабилизации и повышению эффективности агропромышленного  производства сохранялись положительные  тенденции в развитии АПК, которые  были продолжены и в 2010-2011 году. По предварительным  данным Росстата, в 2010 году общий объем  производства продукции сельского  хозяйства в сопоставимых ценах  вырос по сравнению с предыдущим годом, в том числе: продукции  растениеводства — на 17,6% и продукции  животноводства — на 3,4%. Росту производства продукции растениеводства способствовали меры, принятые на федеральном и  региональном уровнях. Прежде всего  это: увеличение на 11% от объема внесения минеральных удобрений; поставка по лизингу посевной и уборочной  техники, которая позволила качественно  и своевременно провести весенние полевые  работы и в сжатые сроки, с минимальными потерями - уборку урожая; внедрение  современных ресурсосберегающих технологий; выполнение мелиоративных мероприятий, расширение посевных площадей под зерновыми  более чем на 2 млн. га за счет неиспользуемых площадей [14].

По предварительным данным Росстата, валовой сбор зерна в  хозяйствах составил 108,1 млн. т., что  на млн. т, или 32,6%, больше, чем в прошлом  году. Урожайность зерновых в после  доработки составила 23,8 ц/га, что  является самой высокой продуктивностью  зерновых посевов за всю историю  России. Также впервые собрано 63,7 млн. т пшеницы. Продолжился рост продуктивности коров. Средний надой  молока на одну корову в сельскохозяйственных организациях вырос на 7,1%, или на 266 кг, и составил 4024 кг [11].