Сравнительный анализ властных структур в государственных и негосударственных организациях

МИНОБРНАУКИ  РОССИИ

Государственное образовательное  учреждение высшего профессионального  образования

«РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

(РГГУ)

ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ, УПРАВЛЕНИЯ И  ПРАВА

ФАКУЛЬТЕТ УПРАВЛЕНИЯ

Кафедра организационного развития

Ляпин Михаил Михайлович

Сравнительный анализ властных структур в государственных  и 

негосударственных организациях

Специальность 062100 «Управление персоналом»

Курсовая работа студента 2-го курса очной формы обучения

Москва  2011

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Назначение на руководящую  должность подразумевает передачу руководителю всей полноты власти. Кажется, что разумного применения статуса руководителя, имеющейся у него власти и влияния вполне достаточно для эффективного управления. Но в жизни все сложнее, ведь руководитель организации, независимо от ее  принадлежности к государству, должен быть не только компетентным специалистом, но также опытным дипломатом, воспитателем и авторитетным судьей. В условиях современной России разумное и адекватное использование имеющейся власти является обязательным качеством преуспевающего менеджера и одним из важнейших условий успешного развития организации.

Цель данной работы – произвести сравнительный анализ властных структур в государственных и негосударственных организациях. Актуальность выбранной темы заключается в том, что в современной России и во всем мире менеджмент в государственных и негосударственных организациях имеет значительные различия, обусловленные менталитетом людей и особенностями нашего исторического развития.

С учетом специфики заданной темы, мною выбраны для сравнительного анализа наиболее важные аспекты властных структур: функции и задачи, строение, принятие решений. Кроме того, предварительно рассмотрены общие различия между государственным и бизнес-менеджментом. Особое внимание уделено понятию структуры управления организацией, принципам ее построения и факторам, предопределяющим ее тип и вид.

Поставленные цели и  задачи выполнены путем анализа  научно-публицистической литературы.

Властные структуры  государственного и бизнес-менеджмента  достаточно хорошо изучены в современной экономической литературе и широко дискутируется в прессе

Теоретической основой исследования служат труды ведущих в данной области отечественных и зарубежных ученых. Методологическую основу составили научные приемы и методы. Для познания и объяснения основных закономерностей исследуемой темы были использованы логические приемы: анализ, синтез, дедукция, индукция и гипотеза. Особо следует выделить роль сравнительного метода, положенного в основу анализа властных структур в государственных и негосударственных организациях.

Для раскрытия поставленной темы определена следующая структура работы: введение, четыре главы, заключение и список использованной литературы. Название глав отображает их содержание.

Основная часть

Глава 1. ОБЩИЕ РАЗЛИЧИЯ МЕЖДУ ГОСУДАРСТВЕННЫМ И

БИЗНЕС-МЕНЕДЖМЕНТОМ

Властные  структуры в государственных организациях значительно отличаются от властных структур в бизнес-менеджменте, что обусловлено целым рядом важных факторов.

Бывший  президент США Дж. Форд (1913–2006), объясняя причины трудностей, которые испытывают на государственной службе бывшие представители деловых структур и бизнеса, отмечал: «Многие бизнесмены испытывают разочарование, оказавшись на посту министра в правительстве, так как в хозяйственной деятельности они привыкли к большей власти, а работать им приходится совсем в другой обстановке. В правительстве они должны следовать строгим процедурам, правилам и предписаниям. К этому трудно приспособиться даже самым лучшим профессионалам».

Крайне  часто происходит так, что руководители крупных и успешных частных предприятий  получают приглашения на высокий государственный пост. В своей работе они пытаются внести большие изменения в оперативную работу правительства и политическую жизнь страны в целом. Некоторые из них справляются со своей работой успешно, но часть так и уходит в отставку ожесточенными и разочарованными. Это происходит из-за многих причин, но главная из них – это бюрократизм с присущими ему правилами и огромным количеством предписаний, которые являются обязательными на любой государственной службе. Из-за этого многие изменения вступают в силу и начинают действовать гораздо медленнее по сравнению со сферой бизнеса. Система государственной службы построена таким образом, что старшему должностному лицу предоставлена высшая бюрократическая власть. Это сделано для того, чтобы защитить его от организационных инициатив руководителей среднего звена. Следовательно, инициативы в государственном управлении обычно «ждут» сверху.

В управлении негосударственными структурами на управленце лежит вся тяжесть ответственности за принятые им решения. В системе государственного управления, напротив, понятие личной ответственности теряет смысл или может отсутствовать полностью. Последнее происходит потому, что в процессе принятия решений участвует множество административных единиц. Под многими актами можно обнаружить множество подписей различных министров, чье участие в этом процессе было чисто формальным. Такой процесс принятия решений происходит потому, что при движении документа от министерства к министерству происходит его глубокое изучение и в результате, большинство решений принимает компромиссный, безличный характер, что не всегда приводит к оптимизации и улучшении государственного решения.

В государственных  структурах конкретные задачи менеджмента  часто отходят на второй план, так  как здесь присутствуют т.н. полюбовные соглашения. Целью таких соглашений является преодоление конфликтных ситуаций между различными ведомствами, причем так, чтобы не задеть самолюбие сторон и не повлиять на равновесие политических сил. Участники таких отношений вовлекаются в административную игру, тем самым приоритетное значение приобретает не эффективность решения, а тактические и личностные соображения.

Кроме того, существуют многочисленные политические ограничения для реализации менеджмента  в государственных организациях. Практически любое решение государственных органов так или иначе задевает интересы политиков, поэтому представители самых разных политических лобби стремятся оказать влияние на государственный менеджмент¹.

Глава 2. АНАЛИЗ ФУНКЦИЙ И ЗАДАЧ ВЛАСТНЫХ СТРУКТУР

2.1. Функции и задачи властных структур государственных организаций.

В теории административно- государственного управления понятие «функции» используется для обозначения деятельности административных учреждений независимо от их стратегических целей. Основные направления деятельности государственного администрирования включают в себя: обслуживание, исполнение решений, регулирование, сбор информации, лицензирование и коммунальное хозяйство.

Исполнение решений. Главной и первичной функцией большинства правительственных организаций является администрирование, т.е. проведение в жизнь принятых законов и политики, которую провозгласила исполнительная власть данной страны. Например, Соединенные Штаты проводят политику перекачки федеральных фондов штатам, чтобы оплатить стоимость разнообразных программ благосостояния. Департамент здравоохранения и медицинской помощи осуществляет эту политику, решая, сколько денег предназначается каждому штату, и надзирая за тем, чтобы деньги были использованы по назначению.²

Так как администрация выполняет политические решения и является воплощение общественной политики, к ее функциям можно отнести так же и разработку принципов управления.

Обслуживание. Обслуживание является второй функцией правительственной бюрократии. В наше время для обслуживания населения создано большое количество правительственных агентств. Например, для своевременного информирования населения о чрезвычайных ситуациях существует специальное Бюро, которое занимается этим вопросом.

Регулирование. Для поддержание общего благосостояния населения правительство использует регулирующую функцию. Например Президент РФ Дмитрий Медведев поручил правительству РФ в двухмесячный срок распределить функции между Министерством финансов (Минфин) РФ и Федеральной службой по финансовым рынкам (ФСФР) в связи с присоединением Федеральной службы страхового надзора (Росстрахнадзор, ФССН) к ФСФР. Соответствующий указ «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка РФ» подписан главой государства.³

Лицензирование. Лицензионная деятельность связана с регулированием. С ее помощью правительство может установить некие стандарты и ограничения в определенных областях. Например, если вы хотите заняться частным бизнесом, войти в кооператив или работать на дому , вы должны удовлетворять установленным государственным стандартам. Такие стандарты устанавливаются как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Сбор информации. При решении любых спорных ситуаций государственная администрация обязана сначала собрать необходимую информацию и определить был ли нарушен закон и, принять политическое решение, которое основывается на фактическом свидетельстве. Например, в РФ существует комиссия по делам ЮНЕСКО, куда можно обратиться в случае нарушения гражданских прав.

Кроме предыдущих 6 базисных функций в  понятие « государственное управление»  входит и экспертиза.  В РФ ведут  работу многие федеральные службы по контролю и надзору за различными сферами деятельности.

Еще одной  важной функцией современного государственного администрирования является дискреционная деятельность или возможность выносить решения. Бюрократия обязана выполнять принятый закон в случае если он точен и определен, а так же в случаях если выполнение закона требует принятия дополнительных решений.

Завершая анализ основных функций административно-государственного управления в современном обществе, следует подчеркнуть, что все они тесно взаимосвязаны. Сбор информации, экспертиза, дискреционная деятельность, исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование и т.д. - на практике трудно провести четкую грань между этими видами административной деятельности⁴. Изолированное существование каждой из этих функций в отдельности возможно лишь в процессе научного анализа, но не в практической деятельности. Поэтому современная наука не предлагает универсальной схемы, по которой можно было бы во всех отношениях рационально разбить и сгруппировать различные виды административно-государственной деятельности по их общим признакам. Нет абсолютного критерия, который позволил бы четко распределить компетенцию между министерствами или другими государственными институтами. Все это открывает широкое поле деятельности для неутомимых реформаторов во всех странах мира.

2.2. Функции и задачи властных структур негосударственных организаций.

Рассмотрим основные функции и задачи властных структур в негосударственных организациях. В отличие от государственных организаций, они имеют более узкую практическую направленность. Процесс управления состоит из четырех взаимосвязанных функций: планирования, организации, мотивации и контроля.

В соответствии с канонами бизнес-менеджмента, высшие руководители и менеджеры подразделений предприятия обязаны:

1. Знать, изучать и  анализировать факты, связанные  с деятельностью предприятия. Регулярно проводить ретроспективный анализ, выявлять логику развития событий на предприятии и в среде, с которой приходится взаимодействовать. Изучать потребителя. Диагностировать внутренние проблемы производственного коллектива. Прогнозировать действие внешних факторов.

2. Намечать текущие и перспективные  цели, причем текущие цели и  задачи должны быть под постоянным контролем. Вырабатывать стратегическую концепцию, разрабатывать конкурентоспособную стратегию действий, направленную на использование потенциальных возможностей коллектива. Определять собственную социально-экономическую, производственную, предпринимательскую тактику.

3. Организовывать, обеспечивать, объединять  ресурсы и средства (работники, машины, материалы, финансы, информация) для достижения целей. Координировать, согласовывать производственные программы с позиций их общего ресурсного обеспечения. Определять допустимые масштабы расходования ресурсов по сметам и балансам с использованием нормативной базы. Особое внимание необходимо уделять контролю над ключевыми ресурсами.

4. Создавать действенные исполнительские  структуры. Использовать программные управленческие структуры. Сочетать децентрализацию с необходимой централизацией. В допустимых пределах делегировать полномочия по управлению. Создавать временно или постоянно действующие специализированные структуры, ячейки для реализации особо важных функций.

5. Уметь выбирать людей, своевременно  продвигать инициативных и способных  специалистов. Информировать коллективы  о целях и задачах управления. Обучать людей и развивать их способности, особое внимание уделяя талантам. Оценивать людей. Заинтересовывать и заставлять работать и избавляться от заведомо ненужных и бесперспективных работников.

6. Обеспечивать координацию  и интеграцию деятельности всех подразделений и специалистов предприятия⁵.

Глава 3. АНАЛИЗ СТРОЕНИЯ ВЛАСТНЫХ СТРУКТУР

3.1. Властные структуры  в государственных организациях.

Термин  структуры в теории организации  обозначает совокупность устойчивых связей в системе управления, с помощью которых обеспечивается ее целостность и тождественность. В структуре любой организации определяются способы распределения задач, модели взаимодействия всех ее членов, субординация и координация.

В каждой отдельной  стране существуют свои особые формы организации и деятельности органов власти. Эти формы зависят от многих факторов в государстве, например от степени экономического и социального развития, от политического режима, международной обстановки. Поэтому, административно - государственные институты могут различаться даже в странах, имеющих схожие социально- экономические структуры.

Например, в развитых странах Запада, несмотря на приблизительно равный социально- экономический уровень, существуют абсолютно разные структуры административно - государственного управления. В таком случае главные различия между ними можно определить по типу территориальной организации государства. Существует два основных типа административно- государственного управления : унитарный и федеральный.

В Унитарной системе основное управление страной осуществляется из столицы, крайне мало автономии предоставляется входящим в страну автономиям. Для примера можно привести департаменты во Франции, графства в Швеции, провинции в Италии. Все они существуют в основном ради административного удобства.

В Федеративной системе существуют единицы, имеющие собственную политическую жизнь и наделенные существенными полномочиями. Таковыми единицами являются штаты в США, кантоны в Швейцарии, земли в Германии. Эти структуры не могут быть произвольно изменены или упразднены центральной властью на законном основании.

В большинстве стран структура административно – государственного управления имеет три уровня: национальный, региональный и местный.

Национальный уровень управления. В большинстве стран этот уровень включает администрацию президента, аппарат правительства, аппарат парламента и Верховного суда. Структура центральных органов управления претерпевает достаточно частые изменения. При смене правительства, как правило, изменяются численность, функции и наименования министерств: некоторые управления и отделы переходят из одного министерства в другое или делятся между ними. Практически во всех странах распределение функций между ведомствами на уровне как центральных органов, так и их региональных и местных подразделений порождает коллизии компетентности. Бесконечное перераспределение функций в различных комбинациях является одним из основных направлений всех административных реформ.

Региональный уровень управления ( провинций, штатов, земель, республик). Именно на этот уровень в федеративных государствах приходится основная доля задач административного управления. Здесь реализуются не только большинство федеральных законов, но и нормы собственного права. Различают два уровня осуществления федеральных законов:

• Управление по поручению федерации. При таком типе федеративные единицы подвергаются правовому и специальному надзору, подчиняясь при этом распоряжениям  федерального правительства. Например, правительство страны поручает региону развить сеть автомобильных дорог или построить атомную электростанцию, причем разрешение на проведение такого строительства может выдать только правительство.
• Реализация федерального права под собственную ответственность, при этом административные органы региона подвергаются только правовому надзору. Только с одобрения представительных органов региона федеральное правительство может давать им поручения.

В Унитарных государствах, напротив, существует повсеместное выполнение общих законов на территории всей страны. Статус административных организаций определяется законом на всей территории страны одним и тем же образом. В федеративном принципе административно- государственного управления органы регионального управления создаются таким образом, как это принято законами данного региона.

Местный уровень управления (графство, город). И в унитарных, и в федеральных государствах на местном уровне административного управления, как правило, выполняются шесть основных функций: ⁶

• общественная безопасность, включая содержание полиции и пожарной охраны, а также службы здравоохранения;

• программы  помощи пожилым, инвалидам, детям;

• регулирующие функции, включая зонирование, дорожную безопасность, защиту потребителей;

• планирование общественного строительства;

• общественные услуги (школы, парки, библиотеки и т.д.);

• владение и распоряжение государственными предприятиями.

В современной  теории административно-государственного управления существуют различные классификации  административных органов. Классической среди них по праву считается модель, предложенная американским ученым Л. Уайтом. В соответствии с его классификацией в системе административного управления различают три категории организаций или служб:

1. Оперативные  службы - административные единицы,  которые предоставляют услуги непосредственно населению, осуществляя тем самым задачи, с которыми связано создание данного административного учреждения или службы, например почтовое отделение, муниципальная библиотека, бюро удостоверений личности в префектуре.

2. Вспомогательные службы - административные образования, не имеющие самостоятельных конечных целей. Их деятельность состоит в оказании другим службам (прежде всего оперативным) содействия материального и нематериального характера в форме предоставления в их распоряжение различных средств или услуг.

3. Штабные  службы - лица, работающие в службах  этого типа, как правило, не осуществляют повседневного управления. На них возложена разработка под руководством и в тесном контакте с руководителем задач, которые возникают в связи с принятием важных решений. Содержание деятельности работников штабных служб составляет несколько основных направлений:

• проведение исследований и разработок, необходимых  для, выработки политики данной организации; консультирование руководителей учреждения;

• выработка  гипотез о предполагаемых направлениях будущего развития как самой организации, так и внешних факторов;

• подготовка проектов программ или планов мероприятий;

• наблюдение за выполнением принятых решений  и программ, координация действий служб-исполнителей и контроль за результатами;

• подготовка мероприятий по реорганизации структуры, совершенствованию методов работы как внутри, так и вне организации.

Следует подчеркнуть, что на практике достаточно часто  трудно провести четкую классификацию административных организаций, поскольку некоторые подразделения выполняют задачи двух или даже трех типов служб⁷.

В общем плане  управление в государственных организациях больше всего соответствует концепции бюрократической структуры управления, сформулированной социологом М. Вебером, разработавшим нормативную модель рациональной бюрократии. Иерархичность государственной структуры основывается на власти, на способности получения результатов путем применения санкций и угроз. Властные структуры в государственных организациях представляют собой бюрократическую форму иерархических организаций. Она содержит следующие принципиальные положения:

• Осуществление службы на непрерывной основе.
• Четкое разделение полномочий. Следствием этого положения является необходимость использования квалифицированных специалистов по каждой должности, а так же определение их прав и ответственности.
• Иерархичность управления, при которой нижестоящий уровень подчиняется и контролируется вышестоящим. Продвижение по государственной службе представляет собой служебную лестницу, восхождение по которой происходит по критериям старшинства и личных достижений.
• Наличие формальных правил и норм, обеспечивающий одинаковый подход к выполнению менеджерами своих задач и обязанностей; в соответствии с ними должностные лица получают права для выполнения функций, а также устанавливаются условия законного применения средств принуждения.
• Дух формальной обезличенности, с которым официальные лица выполняют свои обязанности, в частности, означающий, что подчинения требует не человек, а должность, которая им занимается.
• Осуществление найма на работу в соответствии с квалификационными требованиями к данной должности.

Обобщая все сказанное можно охарактеризовать организационную структуру иерархического ( бюрократического) типа как : сложные ( с большим числом горизонтальных и вертикальных связей); высоко формализованные ; с коммуникациями , направленными преимущественно сверху вниз, и незначительным участием низового персонала в принятии решений. Поэтому такую структуру часто называют структурой- пирамидой. Принципы построения такой структуры рассматриваются теоретиками менеджмента как доказавшие свою эффективность, несмотря на то что само слово «бюрократизм» вызывает в сегодняшних условиях реакцию отторжения.⁸

3.2. Властные структуры в негосударственных  организациях.

Функции власти и управления деятельностью негосударственного предприятия реализуются подразделениями аппарата управления и отдельными работниками, которые при этом вступают в экономические, организационные, социальные, психологические и другие отношения друг с другом. Отношения, складывающиеся между подразделениями и работниками аппарата управления предприятия, определяют его организационную структуру.

Под организационной структурой управления негосударственным предприятием понимается состав отделов, служб и подразделений в аппарате управления, системная их организация, характер соподчиненности, подотчетности друг другу и высшему органу управления фирмы, а также набор координационных и информационных связей, порядок определении функций управления по различным уровням и подразделениям управленческой иерархии.

Многообразие функциональных связей и возможных способов их определения между подразделениями и работниками определяет разнообразие возможных видов организационных структур управления производством. Все эти виды сводятся в основном к четырем основным типам организационных структур: линейным, функциональным, дивизиональным, матричным. В реальности же структура управления значительно богаче по содержанию, так как представляет собой совокупность путей, применяя которые организация осуществляет разделение труда и затем координирует выполнение задач и целей.

Ниже рассматриваются  виды структур управления, наиболее часто  используемые организациями.

3.2.1. Линейно-функциональная структура управления

Линейная структура. Сущность линейной (иерархической) структуры управления состоит в том, что управляющие воздействия на объект могут передаваться только одним доминантным лицом – руководителем, который получает официальную информацию только от своих, непосредственно ему подчиненных лиц, принимает решения по всем вопросам, относящимся к руководимой им части объекта, и несет ответственность за его работу перед вышестоящим руководителем (рис. 1).

Рис. 1. Линейная структура управления:

Р – руководитель;

Л – линейные органы управления (линейные руководители);

И – исполнители.

Данный тип организационной  структуры управления применяется в условиях функционирования мелких предприятий с несложным производством, при отсутствии у них разветвленных кооперированных связей с поставщиками, потребителями, научными и проектными организациями и т.д. В настоящее время такая структура используется в системе управления производственными участками, отдельными небольшими цехами, а также небольшими фирмами однородной и несложной технологии.

Функциональная  структура (рис. 2) сложилась как неизбежный результат усложнения процесса управления. Особенность функциональной структуры заключается в том, что хотя и сохраняется единоначалие, но по отдельным функциям управления формируются специальные подразделения, работники которых обладают знаниями и навыками работы в данной области управления.

Рис. 2. Функциональная структура управления:

Р – руководитель;

Ф – функциональные органы управления (функциональные руководители); И – исполнители.

Традиционные функциональные блоки предприятия – это отделы производства, маркетинга, финансов. Это широкие области деятельности, или функции, которые имеются на каждом предприятии для обеспечения достижения его целей.

Если размер всей организации или данного отдела велик, то основные функциональные отделы можно, в свою очередь, подразделить на более мелкие функциональные подразделения. Они называются вторичными, или производными. Основная идея здесь состоит в том, чтобы максимально использовать преимущества специализации и не допускать перегрузки руководства. При этом необходимо соблюдать известную осторожность с тем, чтобы такой отдел (или подразделение) не ставил бы свои собственные цели выше общих целей всего предприятия.

На практике обычно используется линейно-функциональная, или штабная, структура, предусматривающая создание при основных звеньях линейной структуры функциональных подразделений (рис. 3). Основная роль этих подразделений состоит в подготовке проектов решений, которые вступают в силу после утверждения соответствующими линейными руководителями.

Рис. 3. Линейно-функциональная структура управления.

Наряду с линейными  руководителями (директорами, начальниками филиалов и цехов) существуют руководители функциональных подразделений (планового, технического, финансового отделов, бухгалтерии), подготавливающие проекты планов, отчетов, которые превращаются в официальные документы после подписания линейными руководителями.