Стабилизационный фонд и фонд национального благосостояния

       Содержание

       Введение

       Финансовый  инструментарий, находящийся в распоряжении властей в рыночной экономике, весьма разнообразен и адаптирован к экономическим условиям и выбранной стратегии финансовой политики. Международный опыт свидетельствует о том, что если внешняя конъюнктура цен на профилирующий экспортный продукт существенно влияет на доходы бюджетной системы, целесообразно создание стабилизационного фонда.

       Зависимость налоговых доходов федерального бюджета от мировых цен на нефть

       Добыча  и реализация нефти и нефтепродуктов на внутреннем и внешнем рынках являются ключевыми видами деятельности в российской экономике. Существенные изменения мировых цен на нефть приводят к значительным колебаниям налоговых доходов федерального бюджета, создавая трудности финансирования расходов и осуществления платежей по внешнему долгу при неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуре. Необходимость создания стабилизационного фонда подтверждается анализом того, как изменение цен на нефть влияет на доходы федерального бюджета.

       Огромные  бюджетные поступления за счет природных  ресурсов, таких, как нефть, газ, цветные металлы, ставят перед правительством России ряд проблем. Во-первых, данный источник доходов не вечен и поэтому следует планировать использование этого ресурса во временном интервале. Во-вторых, необходимо последовательно снижать зависимость объема государственных доходов и расходов (и в целом внутреннего спроса) от резких и непредсказуемых скачков мировых цен на полезные ископаемые. Многие нефтедобывающие страны создали для этого нефтяной стабилизационной фонд.

       Проблема  формирования и использования стабилизационного фонда является одной из самых актуальных в экономике страны, особенно в условиях мирового финансового кризиса.

       Целью работы является выявление основных проблем формирования, управления и  использования стабилизационного фонда и фонда национального благосостояния и возможных путей их решения. При этом будут решены следующие задачи:

• Описаны предпосылки возникновения фондов;
• Изучен мировой опыт формирования и использования стабфондов;
• Рассмотрены особенности  предназначения, формирования и использования фондов
• Выявлены основные проблемы фондов

1. История возникновения фондов

1.1 Предпосылки и  возникновение стабилизационного  фонда и фонда  национального благосостояния

       Высокий уровень мировых цен на нефть, сформировавшийся после 2000 г. (от 23 до 35 долл./барр. в среднем за год в 2000–2004 гг., Urals), вызвал приток в страну значительного объема валютных средств. В этих условиях органы кредитно-денежного регулирования столкнулись с необходимостью покупки "избыточного" предложения валюты в официальные резервы — во избежание шокового укрепления рубля, ведущего к утрате конкурентоспособности национальной экономики ("голландская болезнь"). Результатом таких покупок явилась масштабная рублевая эмиссия, создававшая угрозу усиления инфляции. Как следствие, возникла потребность в инструментах стерилизации эмиссии, позволяющих сдерживать рост денежного предложения.

       Важнейшим инструментом стерилизации эмиссии стало накопление ресурсов на счетах и депозитах органов государственного управления в Банке России. Всего за 2000–2003 гг. прирост средств в Банке России обеспечил стерилизацию 17% эмиссии, вызванной ростом золотовалютных резервов.

       Однако вплоть до 2004 г. отсутствовал четкий финансовый механизм, увязывавший поступление на рынок экспортной выручки с аккумулированием избыточной ликвидности на бюджетных счетах. Это обусловливало высокую неравномерность динамики денежного предложения ("пиковые" скачки денежного предложения в конце года). Такая неравномерность, в свою очередь, негативно сказывалась на уровне инфляции.

       Для того чтобы снять эту проблему и создать механизм автоматической стерилизации избыточной эмиссии, было принято решение о формировании, начиная с 2004 г., бюджетного Стабилизационного фонда Российской Федерации, аккумулирующего часть экспортных сверхдоходов, связанных с благоприятной конъюнктурой мировых рынков.

       Помимо создания механизма автоматической стерилизации эмиссии это решение преследовало следующие цели:

       — накопление резерва для финансирования бюджетных расходов в случае снижения мировых цен на углеводородное сырье и, соответственно, сжатия налоговых доходов;

       — защита финансовых активов государства  от курсовых рисков.

       До 2008 года Стабилизационный фонд Российской Федерации формировался в соответствии с Главой 13 Бюджетного кодекса РФ «Стабилизационный фонд Российской Федерации», которая определяла порядок формирования Стабилизационного фонда, использование, управление, учет и отчетность по операциям с его средствами. Начиная с 2008 года, упразднено понятие Стабилизационного фонда Российской Федерации и вводится «Резервный фонд» и «Фонд будущих поколений».  

       1.2 Мировой опыт стабилизационных фондов 

       Важное  место в сбалансированности бюджета  в некоторых странах, а на сегодняшний  день их уже насчитывается более двадцати, отводится таким институтам как стабилизационный и резервный фонд. Это сравнительно новые институты с присущими им инструментами государственного регулирования национальных финансов, которые стали возникать в последнее десятилетие 90-х годов ХХ века. 
Их появление обусловлено поиском инструментов и механизмов, позволяющих ослабить появившуюся зависимость мировой экономики от конъюнктуры нефтяного и газового рынков, рынков цветных металлов и даже сельскохозяйственных продуктов, обладающих повышенным влиянием на волатильность государственных экспортных доходов и на нестабильность величин профицита или дефицита государственных бюджетов, обусловленных значимой чувствительностью бюджетов к конъюнктуре экспортных цен на эти товары.

       Вопросы, связанные с появлением этих фондов, стали предметом горячих дискуссий  и споров экономистов различных  школ, политиков, ученых и практиков, да и простых обывателей. И каждого  волнуют конкретные вопросы, касающиеся его лично, его детей и их будущего, среды их обитания и перспективы роста в концепции «sustainable development» или концепции устойчивого развития. Каждого интересует ответ на вопрос: как будет развиваться общество, когда население Земли перестанет возрастать и начнет стареть и когда существенно обостряться экологические проблемы и возникнут климатические, а основные ископаемые теплоносители (нефть, газ, уголь) исчерпаются, обострив и без того не простую ситуацию с продовольствием, водой и воздухом.

       Уже сейчас можно попытаться проанализировать мировой опыт создания и результатов деятельности этих фондов, подвести первые итоги функционирования российского Стабилизационного фонда, на основе которых сделать выводы, для бюджетной и экономической политики России. Представляется, что эти выводы могут вызвать как научный, так и практический интерес со стороны других государств-экспортеров невозобновляемых ресурсов.1

         На сегодня стабилизационные финансовые фонды реально функционируют в бюджетных системах более, чем в двадцати странах различных регионов мира. Все они, как правило, формируются за счет «избыточных» или дополнительных доходов бюджета по текущим валютным операциям, связанных с экспортом невозобновляемых природных ресурсов, а в отдельных случаях с возобновляемых (сельскохозяйственная продукция) по отношению к нормам финансирования бюджетной сферы, либо к сложившемуся прежде и отраженному в национальном законодательстве уровню доходов.

       В современной мировой практике, как  известно, используются следующие государственные  фонды финансовых ресурсов:

       фонды, выполняющие стабилизационные функции  и называемые стабилизационными (Аляска, Венесуэла, Колумбия, Кувейт, Нигерия, Норвегия, Чили);

       фонды, формируемые для создания стратегических финансовых резервов в целях решения  в перспективе экономических  и социальных проблем будущих поколений ( канадская провинция Альберта, Аляска, Кувейт, Оман, Папау-Новая Гвинея);

         резервные бюджетные фонды, используемые  в неординарных ситуациях (Гонконг,  Сингапур, Эстония, ЮАР). 
Стабилизационный фонд создается, как правило, центральным правительством (в отдельных случаях может создаваться региональным правительством) для решения задач макроэкономической стабилизации в реальном и финансовом секторах экономики в поле национального бюджетного законодательства. Такие фонды уже созданы и функционируют на национальных уровнях в целом ряде индустриальных стран, в странах с развивающейся и переходной экономикой.

       Содержательная  сторона стабилизационного фонда  заключена в таргетировании инфляции, в устранении дисбалансов, рисков, накопленных негативных эффектов, влияющих на экономическую и финансовую динамику, на конкурентоспособность страны или региона и последовательном приближении к состоянию экономического равновесия экономики и финансов страны или региона, обладающего повышенной волатильностью и нарушенной структурой в реальном и финансовом секторах.

       Как показывает анализ, на стабилизационные фонды возлагаются решения среднесрочных, краткосрочных и долгосрочных задач  по нормализации реального и финансового  секторов экономики. 
В состав краткосрочных входят задачи по предотвращению и урегулированию краткосрочных рыночных шоков как внутри страны, так и в экономиках других стран, являющихся ведомыми и связанных со страной–создателем стабилизационного фонда, а также задачи, связанные с краткосрочной коррекцией макроэкономических параметров для предотвращения или устранения в среднесрочном периоде кумулятивных факторов, неблагоприятно воздействующих на экономическую и финансовую динамику на макроуровне.

       К среднесрочным относятся задачи по предотвращению или ослаблению среднесрочных неблагоприятных последствий от конъюнктурного снижения цен на основные экспортные товары в экономиках, зависящих от экспорта, а также по предупреждению экономических или финансовых кризисных явлений в среднесрочной перспективе. Сюда же относятся и задачи, связанные со снижением волатильности и рисков экономики и с созданием на этой основе более благоприятного макроэкономического климата для развития производства и инвестиций, для чего производится покрытие общего дефицита бюджета, вызванного снижением цен на экспортируемую продукцию, обеспечение устойчивости государственных расходов при сокращении доходов бюджета от экспорта, а также субсидирование производителей экспортной продукции в периоды неблагоприятной ценовой конъюнктуры с тем, чтобы сохранить их производственный потенциал, поддержать занятость, обеспечить возможность дальнейшего развития.

       Наконец, к долгосрочным задачам относятся  долгосрочная стабилизация через диверсификацию экономики, повышение ее устойчивости к неблагоприятным внешним воздействиям, через диверсификацию финансовых источников для развития экономики. 
Выше сформулированному содержанию стабилизационных фондов соответствуют их определенные формы или виды, к которым относятся фонды краткосрочной стабилизации, фонды средне- и долгосрочной стабилизации.

       К первой группе фондов относятся фонды, создаваемые для стабилизации национальной валюты и коррекции микроэкономической конъюнктуры (например, «Фонд стабилизации валюты», США, создан в 1934 г.), а также фонды, целью которых является стабилизация рынка ценных бумаг, деривативов (например, «Национальный стабилизационный фонд», Тайвань, создан в 1999 г.). Необходимо отметить, что это специальные резервные фонды, создаваемые правительствами для обеспечения стабилизации курсов национальной валюты (золота), государственных ценных бумаг (акций), иных финансовых активов в кризисные периоды, когда они подвергаются излишнему понижательному давлению (предложение национальной валюты или иных финансовых активов в значительной мере превышает спрос на них). С другой стороны, в том случае, если, исходя, из требований макроэкономической политики нежелательно чрезмерное укрепление курса национальной валюты или иных финансовых активов, стабилизационный фонд может направляться на интервенции, целью которых является понижение курса национальной валюты или иных финансовых активов или, по меньшей мере, сдерживание роста их стоимости. Соответственно, из средств фонда могут осуществляться операции по покупке–продаже национальной и иностранной валюты или иных финансовых активов (интервенции на валютном или иных сегментах финансового рынка) с целью обеспечить желаемые значения валютного курса и иных, связанных с ним макроэкономических параметров.

       Ко  второй группе фондов относятся фонды, создаваемые в экономиках, зависящих от экспорта одного или нескольких видов сырья, в период благоприятной ценовой конъюнктуры с тем, чтобы стабилизировать экономику и бюджет при снижении мировых цен на сырье, а также использовать сверхдоходы как вклад в благосостояние будущих поколений.  
Среди них выделяются, во-первых, фонды среднесрочной стабилизации, предназначенные для покрытия бюджетных дефицитов и поддержки устойчивого размера государственных расходов в неблагоприятные годы, так называемые, «фонды дождливых дней» («rainy day fund») (например, «Медный стабилизационный фонд», Чили, создан в 1985 г., «Инвестиционный фонд для макроэкономической стабилизации», Венесуэла, создан в 1985 г., «Фонд стабилизации цен», Индия, создан в 2003 г., «Национальный кофейный стабилизационный фонд», Коста-Рика, создан в 1996 г., «Нефтяной фонд», Оман, 1993 г., «Стабилизационный фонд», Нигерия, 1979 г.). Эти фонды создаются на национальном или региональном уровнях и предназначены для среднесрочной стабилизации (покрытие бюджетных дефицитов и поддержание устойчивого размера государственных расходов в неблагоприятные годы за счет средств стабилизационного фонда, созданного за счет бюджетных профицитов и дополнительных доходов (например, от экспорта сырья по повышенным ценам) в годы благоприятной внутренней и мировой конъюнктуры).

       Во-вторых, фонды будущих поколений, так  называемые, «сберегательные фонды» («saving fund» (например, «Общий резервный  фонд», Кувейт, создан в 1960 г., «Фонд  будущих поколений», Кувейт, создан в 1976 г., «Нефтяной сберегательный и стабилизационный фонд», Колумбия, создан в 1997 г., «Государственный резервный фонд», Оман, создан в 1980 г.). Эти фонды создаются на национальном или региональном уровнях и предназначены для целей долгосрочной стабилизации экономики. Указанные фонды формируются за счет сверхдоходов бюджета, получаемых в годы благоприятной экономической конъюнктуры (например, очень высоких мировых цен на экспортную продукцию) и рассматривается как вклад в благосостояние будущих поколений. В этой связи они используются (вместо покрытия временных финансовых дефицитов, предупреждения рыночных шоков или иных потребностей краткосрочной стабилизации) на цели диверсификации и модернизации экономики, на инвестиционные проекты, на расширение инновационной составляющей экономики, на развитие образования и т.п.

       И, наконец, в-третьих, смешанные фонды, которые соединяют в себе модель «фонда дождливых дней» и «сберегательного фонда» (например, «Нефтяной фонд Правительства», Норвегия, создан в 1990 г., «Государственный нефтяной фонд», Азербайджан, создан в 1999 г., «Стабилизационный валютный фонд» («Валютный резервный счет»), Иран, создан в 2000 г., «Национальный фонд», Казахстан, создан в 2000 г., «План по управлению доходами», Чад, создан в 1999 г.). Эти фонды используются как для покрытия финансовых дефицитов бюджета, вызванных неблагоприятной конъюнктурой экспортных цен, так и в качестве «сберегательных фондов для будущих поколений» (инвестиционные проекты). Может предусматриваться расходование средств фондов для предупреждения и урегулирования рыночных шоков (Иран).

       В России в 2004 году был учрежден Стабилизационный фонд. В него перечислялись государственные  доходы от добычи и экспорта нефти (в  части экспортных пошлин и налога на добычу полезных ископаемых) при превышении мировой цены на нефть специально определенной «цены отсечения». То есть госбюджет получает средства, как если бы цена на нефть была равна «цене отсечения», а все сверх этого идет в Стабилизационный фонд. Первоначально «цена отсечения» была установлена на уровне 20 долл. США за баррель, затем была повышена до 27 долл. США.

       Стабилизационный  фонд выполнял следующие функции:

       являлся встроенным стабилизатором;

       обеспечивал дополнительную устойчивость государственным  финансам;

       мог служить источником финансирования инвестиционных программ, обеспечивающих снижение бюджетных расходов будущих периодов.

       Активами  фонда напрямую распоряжалось правительство, а не Федеральное Собрание.

       С 1 февраля 2008 года Стабилизационный фонд был разделен на две части: Резервный фонд (3 069 млрд руб.) и Фонд национального благосостояния (782,8 млрд руб.). Общий объем средств, которые будут зачисляться на счет нефтегазового трансферта, установлен бюджетным законодательством и привязан к размеру валового внутреннего продукта (ВВП): на 2008 год — 6,1% ВВП, на 2009 год — 5,5%, на 2010 год — 4,5%, а после 2010 года данный объем фиксируется в размере 3,7% ВВП.

       Резервный фонд Российской Федерации был сформирован 1 февраля 2008 года. На 1 октября 2008 года сумма резервного фонда составляла 3 559,19 млрд рублей.

       Резервный фонд представляет собой часть средств  федерального бюджета, подлежащих обособленному  учету и управлению в целях  осуществления нефтегазового транс-ферта  в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.

       Федеральным законом о федеральном бюджете  на очередной финансовый год и  плановый период устанавливается нормативная  величина Резервного фонда в абсолютном размере, определенном исходя из 10% прогнозируемого  на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта, указанного в этом федеральном законе на очередной финансовый год и плановый период.

       Если  величина Резервного фонда превысит 10% ВВП, то излишние средства перечисляются  в Фонд национального благосостояния.

       Резервный фонд формируется за счет:

• нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины;
• доходов от управления средствами Резервного фонда.

       Таким образом, анализ функционирования стабилизационных фондов в разных странах мира позволяет  сделать следующие выводы:

       · Во-первых, существует, по крайней мере, два типа фондов – стабилизационные и сберегательные (будущих поколений). Доходы первых зависят, как правило, от текущих цен на природные ресурсы, тогда как источники средств вторых определяются на постоянной основе в зависимости от наделенности территории природными ресурсами.

       · Во-вторых, целями создания фондов является либо выравнивание доходов и расходов государственных бюджетов, либо обеспечение  будущим поколениям потока доходов  после истощения запасов полезных ископаемы.

       · В-третьих, принцип формирования и использования средств фонда привязывают обычно к одному виду экспортируемого сырья (нефть, медь, фосфаты и т.д.).

       · В-четвертых, стабилизационные фонды  создаются преимущественно в  странах, где действует единственная государственная компания по экспорту базовых природных ресурсов.

       · В-пятых, управление активами фондов осуществляется Центральными банками, либо независимыми государственными учреждениями.

       · В-шестых, отличительной чертой стабилизационных фондов в арабских странах является их закрытость, отсутствие четких принципов накопления и использования средств.

       В-седьмых, возможно создание децентрализованных фондов, средства которых помимо центрального Правительства используются региональными  властями, либо государственными компаниями.

      В следующих двух главах остановимся подробнее на особенностях двух важнейших в экономике России фондах: Стабилизационном фонде и Фонде национального благосостояния. 
 

2. Стабилизационный  фонд

2.1 Предназначение Фонда

       Стабилизационный  фонд Российской Федерации (далее - «Фонд»), основанный 1 января 2004 года, является частью федерального бюджета. Фонд призван обеспечивать сбалансированность федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой (установлена с 1 января 2006 года на уровне 27 долларов США за баррель сорта Юралс).²

       Фонд  способствует стабильности экономического развития страны, является одним из основных инструментов связывания излишней ликвидности, уменьшает инфляционное давление, снижает зависимость национальной экономики от неблагоприятных колебаний  поступлений от экспорта сырьевых товаров.  

2.2 Формирование и  использование средств  Фонда

      Фонд  аккумулирует поступления средств  вывозной таможенной пошлины на нефть  и налога на добычу полезных ископаемых (нефть), при цене на нефть сорта  Юралс, превышающей базовую цену.

      Средства  Фонда могут быть использованы на покрытие дефицита федерального бюджета  при снижении цены на нефть ниже базовой цены. Если накопленный объем  средств Фонда превышает 500 млрд. рублей, сумма превышения может быть использована на иные цели. Объем использования средств Фонда определяется федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

      В 2005 году средства Фонда превысили  уровень в 500 млрд. рублей, и их часть  была направлена на выплату внешнего долга Российской Федерации и покрытие дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации в следующих объемах:

• 93,5 млрд. рублей (эквивалент 3,3 млрд. долларов США) было направлено на погашение долга перед Международным валютным фондом;
• 430,1 млрд. рублей (эквивалент 15 млрд. долларов США) - на погашение долга перед странами-членами Парижского клуба;
• 123,8 млрд. рублей (эквивалент 4,3 млрд. долларов США) - на погашение долга перед Внешэкономбанком по кредитам, предоставленным Министерству финансов Российской Федерации в 1998-1999 годах для погашения и обслуживания государственного внешнего долга Российской Федерации;
• 30 млрд. рублей (эквивалент  1,04 млрд. долларов США) направлено на покрытие дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации.

2.3 Управление средствами  Фонда

      Структура управления

      Средствами  Фонда управляет Министерство финансов Российской Федерации. Порядок управление определяется Правительством Российской Федерации. Отдельные полномочия по управлению средствами Фонда могут  осуществляться Центральным банком Российской Федерации по договору с Правительством Российской Федерации.

      Согласно  предназначению Фонда  - служить стратегическим финансовым резервом государства, его средства могут размещаться в долговые обязательства иностранных государств, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

      Правительство Российской Федерации наделило Министерство финансов Российской Федерации полномочиями по распределению активов Фонда  в разрезе валют, весов и сроков и утвердило порядок управления средствами Фонда.³

      В соответствии с утвержденным порядком управление средствами Фонда может  осуществляться следующими способами (как каждым по отдельности, так и  одновременно):