Стабилизационный фонд РФ: цели создания, принципы формирования, возможности использования

Министерство  образования Российской Федерации

Федеральное агентство по образованию

Уральский государственный экономический  университет

Кафедра экономической теории 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Курсовая  работа

по  экономической теории 

Тема: Стабилизационный фонд РФ: цели создания,

принципы  формирования, возможности  использования 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Екатеринбург

2010 
 

Содержание 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение 

      Любая экономика должна иметь запас  прочности. История финансовой прочности  в России завершила очередной  цикл. Стабилизационный фонд РФ создан в 2004 году, как продолжение бюджета развития, который впервые появился в истории российского бюджета 5 ноября 1998 года. Основной идеей «бюджета развития» было финансирование государством крупных проектов в промышленности (главным образом в военно-промышленный комплекс), которые должны были стать «локомотивами развития» российской промышленности в условиях кризиса.

      Новая идея стабилизационного фонда поначалу была прямой противоположностью идеи «бюджета развития». Она предполагала, в первую очередь, формирование финансового резерва для финансирования дефицита бюджета в случае падения цен на нефть, во вторую очередь - стерилизацию избыточных долларовых доходов от экспорта нефти и облегчение, таким образом, контроля над инфляцией, благодаря тому, что сверхдоходы будут вложены в иностранные активы. Наконец, стабилизационный фонд должен был стать резервом для решения проблем финансирования системы государственных пенсий в среднесрочной перспективе. Иными словами, средства Стабфонда, в отличие от средств «бюджета развития», предназначались к «проедению» в голодный день: Стабилизационный фонд РФ в своей идее изначально выглядел как всероссийская «заначка» с некоторыми дополнительными функциями. Идея была поддержана практически всеми - успешная практика функционирования таких фондов во множестве государств мира, от Норвегии до Катара, говорила сама за себя. Бюджеты последних лет формировались с профицитом, исходя из определенного уровня цен на нефть, а весь «сверхпрофицит», который появлялся из-за того, что реальная цена была постоянно выше прогнозной, направлялся в Стабфонд.

      Копилка из части доходов бюджета, обеспеченных высокими ценами на нефть, может обезопасить  экономику на годы неблагоприятной  конъюнктуры. Идея заботы о будущих  поколениях превратилась в финансовый резерв - заначку на выплаты кредиторам в 2003 году. После этого финансовый резерв должен был прекратить свое существование. Но правительство решило сохранить резерв, переделав его с 2004 года в стабилизационный фонд.

         Вот уже шестой год в средствах массовой информации можно найти огромное количество информации о Стабилизационном фонде РФ. Причем высказываемые мнения о нем и об использовании его средств довольно-таки противоречивые. В этом заключается актуальность выбранной темы.

      В процессе написания работы я ознакомилась с основными нормативно-правовыми  документами, касающимися создания и регулирования работы Стабилизационного фонда, а также с публицистическими статьями и научными работами экономистов и финансистов Российской Федерации.

      Цель  работы – охарактеризовать Стабилизационный фонд как явление в российской экономике. Задачами достижения цели является выявление предпосылок создания Фонда, сравнение его с опытом создания подобных фондов в зарубежных странах, выяснение принципов поступления и основных направлений использования средств так называемой «заначки» государства, описание принцип разделения средств Стабилизационного фонда. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      1. Создание Стабилизационного фонда в Российской Федерации

      1.1. Предпосылки создания и его предназначение 

      Высокий уровень мировых цен на нефть, сформировавшийся после 2000 г. (от 23 до 35 долларов за баррель в среднем за год в 2000–2004 гг., Urals), вызвал приток в страну значительного объема валютных средств. В этих условиях органы кредитно-денежного регулирования столкнулись с необходимостью покупки "избыточного" предложения валюты в официальные резервы — во избежание шокового укрепления рубля, ведущего к утрате конкурентоспособности национальной экономики ("голландская болезнь"). Результатом таких покупок явилась масштабная рублевая эмиссия, создававшая угрозу усиления инфляции. Как следствие, возникла потребность в инструментах стерилизации эмиссии, позволяющих сдерживать рост денежного предложения.

      Важнейшим инструментом стерилизации эмиссии стало накопление ресурсов на счетах и депозитах органов государственного управления в Банке России. Всего за 2000–2003 гг. прирост средств в Банке России обеспечил стерилизацию 17% эмиссии, вызванной ростом золотовалютных резервов. (см. табл. 1). 

      Таблица 1. Объем и факторы эмиссии в 2000–2003 гг., млрд. руб.

      Однако  вплоть до 2004 г. отсутствовал четкий финансовый механизм, увязывавший поступление  на рынок экспортной выручки с  аккумулированием избыточной ликвидности  на бюджетных счетах. Это обусловливало  высокую неравномерность динамики денежного предложения ("пиковые" скачки денежного предложения в конце года). Такая неравномерность, в свою очередь, негативно сказывалась на уровне инфляции.

      В 2004 году с целью защиты государства  от экономических потрясений, был  создан Стабилизационный фонд РФ – часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащая обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой.¹ С его помощью финансовые власти надеялись не допустить попадание избыточного количества нефтедолларов в экономику, которые провоцируют инфляцию и в итоге обесценивают получаемые доходы. Более 70% доходной части бюджета РФ формируется за счет экспорта сырья, в основном, продукции топливно-энергетического комплекса, что делает его чрезвычайно зависимым от конъюнктуры мировых сырьевых рынков.

      Высокие цены на нефть являются источником дополнительных валютных поступлений. Обменивая их на национальную валюту по сложившемуся курсу, Центральный Банк увеличивает денежную массу. Если бы дополнительные средства аккумулировались в виде сбережений граждан или инвестиций предприятий, то в долгосрочной перспективе это благоприятно бы сказывалось на экономическом развитии страны. Однако в условиях низкого доверия к банковской системе и недостаточной инвестиционной привлекательности экономики значительная часть дополнительных доходов тратится на текущее потребление. Поскольку рост объемов товаров и услуг отстает от постоянно “выплескивающихся” на внутренний рынок денежных средств, происходит дополнительный рост цен. Если бы Центральный Банк отказался от покупки “дополнительной” валюты, курс доллара резко бы упал. Это, в свою очередь, вызвало бы удорожание отечественных товаров относительно импортных на внутреннем рынке и, соответственно, привело бы к замедлению или даже прекращению экономического роста, повышению безработицы, снижению доходов населения и бюджетов.

      Таким образом, основными рисками высоких  нефтяных цен являются инфляция и укрепление рубля. Избежать этих негативных последствий можно, изымая “нефтедоллары” в период высоких нефтяных цен с тем, чтобы в период падения цен иметь возможность “вернуть” их в экономику и бюджетную сферу.

      Создание  Стабилизационного фонда РФ взбудоражило экономически осведомленную часть населения страны. По мнению Владимира Панскова, доктора экономических наук и аудитора Счетной палаты РФ: «его создание не может не вызывать серьезных сомнений. В нашей стране на сегодняшний день сложилась крайне низкая зарплата у учителей, врачей, всех работников бюджетной сферы. Много проблем с финансированием системы образования, здравоохранения, культуры. Создание же стабилизационного фонда, то есть дополнительных доходов бюджета, возможно лишь в условиях, когда в экономике нет серьезных социально-экономических проблем, и в бюджете страны появляются дополнительные доходы, которые могут быть направлены на решение проблем, могущих возникнуть в будущем. В нашей стране сегодня, как известно, за чертой бедности находится примерно треть населения. Поэтому все доходы, которые можно получить от сырьевого сектора экономики, нельзя считать какими-то мифическими дополнительными доходами, а только непосредственно доходами бюджета. Другое дело, каким образом их распределять.»²

      Про распределение Стабфонда говорил  разве что только не ленивый. Каждому  было известно про сверхдоходы государства  и каждому хотелось получить лакомый  кусочек этих баснословных сумм. Я вернусь к рассмотрению этого вопроса в следующем разделе своей работы.  

      1.2. Зарубежный опыт создания и использования средств Стабилизационного фонда.

      Бюджетные стабилизационные фонды существуют в целом ряде стран, где в экономике существенную роль играет добыча полезных ископаемых, в основном — углеводородного сырья. Такие фонды созданы в 15 странах или отдельных регионах — Норвегии, США (штат Аляска), Канаде (провинция Альберта), Колумбии, Венесуэле, Чили, Кувейте, Омане и др.

      В соответствии с основными функциями, которые призваны выполнять стабилизационные фонды в зарубежных странах, эти структуры можно разделить на три группы (см. табл. 2):

1. Собственно бюджетные стабилизационные фонды (в узком определении). Они формируются для обеспечения текущей сбалансированности бюджетов в условиях изменяющейся внешнеэкономической конъюнктуры, а также для регулирования эмиссии (пример — венесуэльский Фонд макроэкономической стабилизации). В период благоприятной ценовой конъюнктуры такие фонды наполняются за счет отчислений от рентных платежей (причем обеспечивается пропорциональность таких отчислений от уровня цен мирового рынка). В условиях низких цен мирового рынка аккумулированные средства используются для финансирования бюджетных расходов.
2. Фонды будущих поколений. Такие фонды ориентированы на накопление ресурсов на длительную перспективу — обеспечение бюджетных расходов в условиях исчерпания запасов полезных ископаемых, ухудшения демографического баланса и др. Помимо отчислений рентных платежей (как правило, фиксированных и/или в меньшей степени, чем в предыдущем варианте, зависящих от мировых цен), значимую роль для формирования таких фондов играют доходы от инвестирования накопленных средств. В ряде случаев (кувейтский Фонд для будущих поколений, норвежский Государственный нефтяной фонд) масштабы таких доходов сопоставимы или даже превосходят поступления, непосредственно связанные с природной рентой. Кроме того, в отдельных странах (кувейтский Фонд будущих поколений) в такие фонды зачисляются все виды доходов бюджета при достижении профицита, средства от приватизации государственного имущества и т.п. Средства таких фондов активно инвестируются в финансовые активы (как правило, зарубежные). Их использование в рамках текущего бюджетного процесса законодательно ограничено или запрещено. В ряде случаев ресурсы бюджетных фондов будущих поколений инвестируются в национальную экономику (с ограничениями для нефтяного сектора – кувейтский Фонд будущих поколений, нефтяной фонд Омана).
3. Фонды, предназначенные для аккумулирования и распределения природной ренты среди населения (пример — Постоянный фонд Аляски). В эти фонды на постоянной основе направляются платежи за использование природных ресурсов, которые затем распределяются по индивидуальным счетам граждан. В ряде случаев средства таких фондов инвестируются в зарубежные финансовые активы и не полностью выплачиваются гражданам (аккумулируются), что сближает данные фонды с фондами будущих поколений.

Таблица 2. Функции стабилизационных фондов стран (территорий), имеющих значительный сырьевой сектор экономики

      Среди различных вариантов построения и управления такими фондами наиболее близкий к российскому - норвежский вариант. Существует мнение, что российский Стабфонд, собственно, и создавался на примере норвежского. Стабфонд Норвегии - иначе говоря, Государственный пенсионный фонд Норвегии и бывший Нефтяной фонд, был образован еще в 1990 году и сегодня является одним из самых крупных в мире: его объем на конец второго квартала 2009 г. составил 2 385 миллиардов норвежских крон (около 366 млрд долл. США) Очевидно, что инвестирование такой суммы средств может принести немалый доход, поэтому было принято решение о вложении средств фонда в зарубежные активы.

      Однако  нельзя не отметить, что экономическая  ситуация двух стран в ряде аспектов разнится существенно. Та же пресловутая  инфляция в Норвегии сегодня - около 1 процента; в последние несколько  лет она не превышала двухпроцентный уровень. Другое немаловажное отличие - социальная сфера. Экономика Норвегии совершенно отчетливо является социально ориентированной, к примеру: минимальный размер оплаты труда в день выше, чем в России за месяц.

      Возвращаясь к опыту Норвегии, отметим, что  Россия выбрала более консервативный путь вложения средств Стабфонда. Если Норвегия вкладывает средства Нефтяного фонда в десятки стран и сотни эмитентов, то мы оказались зажаты в более узкие рамки. Дело в том, что банк Норвегии работает через нескольких коммерческих агентов, которые, в свою очередь, работают по всему миру - это крупные иностранные банки. Что нельзя делать у нас, так как существуют определенные позиции, закрепленные в Бюджетном кодексе, а во-вторых, существует и серьезное ограничение в плане выбора агентов, которыми может быть только Банк России. Это означает, что доходность российского портфеля, который будет сформирован за счет ценных бумаг иностранных государств, будет значительно ниже, чем те показатели, которых достигает Норвегия. Но, как говорится, лиха беда начало. Однако общее между двумя фондами - решение не инвестировать эти средства внутри страны. В Норвегии вообще стоит четкое ограничение подобной политики и не существует порогового значения фонда. Вполне вероятно, это связано с тем, что запасов нефти у нее осталось всего лишь на 10 лет, а страна провозгласила принцип, что весь мир должен кормить страну после того, как нефть кончится или цены на нее упадут. В России решено тратить все излишки, но лишь для погашения внешнего долга и финансирования дефицита Пенсионного фонда. Остальные предложения Министерство финансов отвергает, и не напрасно.

      Взять ту же Норвегию, которая не желает вкладывать средства Нефтяного фонда внутри страны. Причины для норвежцев  ясны: проблема платежного баланса и «голландская болезнь». Благодаря тому, что средства инвестируются за границу, в стране нет давления на национальную валюту. Кроме того, внутреннее инвестирование является скорее отрицательным фактором, так как сажает национальную экономику и промышленность на дешевые инвестиции. В случае падения нефтяных цен на мировых рынках, соответственно, падают и поступления в бюджет, а это означает, что невозможно будет поддерживать на том же уровне внутренние инвестиции. И тогда, так как инвестиционный процесс длительное явление, возникает проблема незавершенности проекта.

      Россия  может столкнуться с подобной проблемой при внутреннем инвестировании, и большинство экспертов, которые  предлагают пустить средства из "загашника" или направить излишки внутрь страны, не могут не понимать этого. Но, похоже, замедление темпов роста экономики толкает некоторых чиновников на "растаскивание" средств Стабфонда.³ Хотя, напомню, идея создания его - это использование средств только в кризисных ситуациях.

      Итак, Стабилизационный фонд Российской Федерации, как уже говорилось, был основан в январе 2004 года и составлял 106 миллиардов рублей. Эта сумма быстро росла, и очень скоро вопрос управления средствами фонда стал более чем насущным. Этому вопросу будет посвящен следующий раздел моей работы. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      2. Средства Стабилизационного фонда

      2.1. Правила поступления средств в Стабфонд

      Правительство России утвердило правила перечисления в Стабилизационный фонд РФ дополнительных доходов федерального бюджета, остатков средств федерального бюджета на начало финансового года и доходов от размещения средств этого фонда.

      Соответствующее постановление от 23 января 2004 года подписал председатель правительства Михаил Касьянов. Согласно данному документу, Главному управлению федерального казначейства Минфина РФ поручено было открыть до 30 января 2004 года в ЦБ РФ счета для учета средств фонда.

      Кроме того, предписывалось представлять в правительство РФ в составе отчетности об исполнении федерального бюджета ежеквартально отчеты о поступлении средств в Стабилизационный фонд РФ, их размещении и использовании, а также предложения по уточнению объемов остатков средств федерального бюджета, подлежащих использованию в соответствии с законом о бюджете на соответствующий год.

      Центробанку рекомендовано ежемесячно, не позднее 15-го числа, направлять в Минфин информацию об официальном курсе доллара к рублю, установленном ЦБ, за все дни прошедшего месяца.

      Минфину предписывается не позднее 30 дней после окончания отчетного месяца осуществлять расчет дополнительных доходов федерального бюджета, подлежащих зачислению в фонд, и их перечисление на счета Главного управления федерального казначейства.

      Кроме того, Минфин производит расчет остатков средств федерального бюджета на начало соответствующего финансового года, подлежащих зачислению в фонд, до 30 января утверждает их объем и до 1 февраля перечисляет указанные средства в фонд.

      При уточнении правительством (по итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета за предыдущий год) объема остатков средств федерального бюджета, Минфин в 2-недельный срок осуществляет зачисление (списание) на счета по учету средств фонда разницы между уточненными остатками средств федерального бюджета и средствами, перечисленными на указанные счета.

      Доходы  от размещения средств фонда зачисляются на счета по учету средств фонда.

      Средства  Стабилизационного фонда могут  использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при  снижении цены на нефть ниже базовой, а также на иные цели в случае, если накопленный объем средств Стабилизационного фонда превышает 500 млрд. рублей.⁴

      Объемы  использования средств Стабилизационного фонда определяются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, проект которого вносится Правительством Российской Федерации.⁵

      2.2. Управление средствами Фонда

      2.2.1. Структура управления

      Средствами  Фонда управляет Министерство финансов Российской Федерации. Порядок управление определяется Правительством Российской Федерации. Отдельные полномочия по управлению средствами Фонда могут осуществляться Центральным банком Российской Федерации по договору с Правительством Российской Федерации.⁶

      Согласно  предназначению Фонда  - служить стратегическим финансовым резервом государства, его средства могут размещаться в долговые обязательства иностранных государств, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

      Правительство Российской Федерации наделило Министерство финансов Российской Федерации полномочиями по распределению активов Фонда  в разрезе валют, весов и сроков и утвердило порядок управления средствами Фонда.⁷ 

      В соответствии с утвержденным порядком управление средствами Фонда может  осуществляться следующими способами (как каждым по отдельности, так и  одновременно):

• путем приобретения за счет средств Фонда долговых обязательств иностранных государств;
• путем приобретения за счет средств Фонда иностранной валюты и ее размещения на счетах по учету средств Стабилизационного фонда в иностранной валюте в Банке России. За пользование денежными средствами на указанных счетах Банк России уплачивает проценты. Порядок расчета и зачисления указанных процентов утверждается Министерством финансов Российской Федерации.

      В настоящее время Министерство финансов Российской Федерации управляет  средствами Фонда согласно второму методу (путем размещения средств на валютных счетах в Банке России). При этом согласно утвержденному Министерством финансов Российской Федерации порядку расчета и зачисления процентов, начисляемых на счета по учету средств Стабилизационного фонда в иностранной валюте, Банк России уплачивает на остатки на указанных счетах проценты, эквивалентные доходности портфелей, сформированных из долговых обязательств иностранных государств, требования к которым утверждены Правительством Российской Федерации. 
 

      2.2.2. Правила инвестирования средств Фонда.

      Правительство Российской Федерации определило, что  к долговым обязательствам иностранных  государств, в которые могут размещаться  средства Фонда, относятся:

• долговые обязательства в форме ценных бумаг правительств Австрии, Бельгии, Финляндии, Франции, Германии, Греции, Ирландии, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, Испании, Великобритании и США, номинированные в долларах США, евро и английских фунтах стерлингов;
• долговые обязательства, страны-эмитенты которых имеют рейтинг долгосрочной кредитоспособности не ниже уровня «ААА» по классификации рейтинговых агентств «Фитч Рейтинг» или «Стандарт энд Пурс» (Fitch-Ratings или Standard & Poor's) либо не ниже уровня «Ааа» по классификации рейтингового агентства «Мудис Инвесторс Сервис» (Moody's Investors Service);
• долговые обязательства, срок погашения которых является фиксированным, условия выпуска и обращения не предусматривают права эмитента осуществить досрочно их выкуп (погашение) и права владельца долговых обязательств досрочно предъявить их к выкупу (погашению) эмитентом;
• долговые обязательства, ставка купонного дохода (в случае купонных долговых обязательств) и номиналы которых являются фиксированными;
• долговые обязательства, объем выпуска которых, находящийся в обращении, составляет не менее 1 млрд. долларов США для долговых обязательств, номинированных в долларах США, не менее 1 млрд. евро – для долговых обязательств, номинированных в евро, и не менее 0,5 млрд. фунтов стерлингов – для долговых обязательств, номинированных в фунтах стерлингов;
• долговые обязательства, выпуски которых не являются выпусками, предназначенными для частного (непубличного) размещения.