Становление и развитие института государственной и муниципальной службы

Содержание

Введение…………………………………………………………………....стр.3

Глава 1. Становление и  развитие института муниципальной  службы в дореволюционный период………………………………………………..стр. 7

Глава 2. Местное самоуправление в советский период………………...стр.13

Глава 3. Местное самоуправление России в переходный и современный  периоды…………………………………………………………………….стр.18

Заключение………………………………………………………………….стр.27

Список литературы……………………………………………………..….стр.29

Введение

Актуальность  темы исследования обусловлена теоретической и прикладной значимостью проблемных вопросов, связанных с формированием в Российской Федерации действенной и эффективной системы государственного управления и местного самоуправления.

В условиях продолжающейся административной реформы возрастает значимость институтов государственной  и муниципальной служб, от слаженной  деятельности которых во многом зависит  успех преобразований, проводимых в  стране.

Отмечая важность проблемных аспектов, касающихся структурирования и функционирования государственной  и муниципальной служб, приходится констатировать, что вплоть до настоящего времени в юридической науке, а также в Нормативных источниках не выработано единой позиции относительно содержания понятийного аппарата категорий  «государственная» и «муниципальная»  службы. На практике постоянно возникает  проблема определения круга органов, профессиональная деятельность которых  считается государственной службой. Является дискуссионным вопрос относительно соотношения статуса служащих и  особенностей службы в федеральных  государственных органах и государственных  органах субъектов РФ. Вплоть до настоящего времени является нерешенной проблема разграничения предметов  ведения и распределения полномочий между разноуровневыми государственными органами, а также между государственными органами и муниципальными структурами. Продолжаются дискуссии по поводу поиска путей предотвращения и преодоления  противоречий между государственной  и муниципальной службами, а также  разрешения конфликтов между ними.

Кроме перечисленных проблем, серьезную озабоченность вызывает сохраняющаяся, а в ряде случаев  и усиливающаяся патримониальная  тенденция в оценке сущности государственной и муниципальной служб как «службы государевой», ориентированной на запросы и установки руководителя соответствующего органа. Подобное отношение чревато ситуацией, в рамках которой основным требованием к кандидату на ту или иную должность становится не профессиональная компетентность, а личная преданность руководителю. Подобное отношение обусловливает коррумпированность институтов государственной и муниципальной служб, влечет злоупотребления служебным положением, снижает степень народного доверия к представителям соответствующих структур.

Представляется, что государственную  и муниципальную службы нельзя понимать как службы конкретным «государственным и муниципальным органам» или  «должностным лицам». Государственная  и муниципальная службы в Российской Федерации представляют собой профессиональную деятельность по решению государственных  и муниципальных задач и выполнению функций, осуществляемых лицами, находящимися на штатных должностях в государственных  и муниципальных органах, и оплачиваемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов  Российской Федерации или органов  местного самоуправления.

Потребность в построении демократического правового федеративного  государства требует создания целостной  системы государственной и муниципальной  служб, обеспечивающих реализацию функций  государства и органов муниципальной  власти в новых экономических, политических и социальных условиях, повышение  эффективности экономики и развитие гражданского общества. Необходимо кардинальное повышение эффективности деятельности государственной службы и муниципальной  службы в интересах становления  и развития гражданского общества и  укрепления правового государства  с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации. Реформирование государственной службы и муниципальной службы является приоритетным направлением деятельности в сфере государственного строительства, которое должно осуществляться в рамках общей административно-правовой реформы Российской Федерации.

Объектом исследования являются теоретические модели и урегулированные разноуровневыми правовыми источниками общественные отношения, возникающие в сфере становления и развития института муниципальной службы.

Предмет исследования - теоретико-методологические и конституционно-правовые основы институционализации муниципальной службы в России и ее субъектах; их роль в процессе реализации конституционных принципов правовой государственности; формы и методы конституционно-правового регулирования отношений, возникающих между субъектами государственной и муниципальной служб; юридические технологии, используемые в процессе организации государственной и муниципальной служб; параметры, характеризующие процессы, связанные с реализацией полномочий государственными служащими на федеральном и региональном уровнях, а также параметры, характеризующие деятельность муниципальных служащих.

Цель работы заключается в осуществлении комплексного междисциплинарного исследования концептуальных и нормативно-правовых оснований организации муниципальной службы Российской Федерации.

Достижение поставленной цели предопределило необходимость  постановки и последовательного  решения ряда взаимосвязанных научных задач:

- произвести анализ сущности  и содержания основных теоретических  концепций муниципальной службы, систематизировать и обобщить варианты ответов на нерешенные и дискуссионные вопросы;

- изучить процесс эволюции системы муниципальной службы в ходе исторического развития российского государства;

- осуществить характеристику  конституционно-правовых оснований организации муниципальной службы в современной России;

- проанализировать механизм  конституционно-правового регулирования  в сфере организации государственной  и муниципальной служб в субъектах  Российской Федерации;

- осмыслить деятельность  органов государственной власти  по разрешению конституционно-правовых  коллизий, возникающих в процессе  осуществления служебной деятельности.

В процессе исследования использован  ряд научных методов: системный, сравнительно-правовой, историко-правовой, институциональный, дескриптивный, правовой герменевтики и деонтической логики.

Глава 1. Становление и развитие института муниципальной службы в дореволюционный период.

В современной науке не сложилось единого мнения о времени  зарождения российского самоуправления. Ряд авторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения  производственных общин в союзы  общин и городские поселения, разделения власти на центральную и  местную¹.

Другие  связывают начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России².

Значительный вклад в  развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием «Приговор  царской о кормлениях и о службах» лета 7064 (1555-1556 гг.)³. Речь фактически шла о проведении земской реформы. Было отменено кормление, что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать старост и «лучших людей» - земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины - сотских, десятских, пятидесятских⁴.

Земские органы собирали подати, разбирали гражданские и второстепенные уголовные дела черносошных крестьян и посадских людей.

В XVII в., как известно, в  Русском государстве произошли  функциональные изменения в системе  государственного управления, что не могло не сказаться на структуре  и функционировании местного самоуправления⁵.

Был введен институт воевод как основного звена местного самоуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем⁶.

В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы «самоуправления» - губная и земская. Каждым округом - «губой» - управляли губной староста и его помощники - целовальники. В  их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения  сотские и десятские. Свободное  население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников - из черносошных крестьян или посадских⁷.

Губные и земские учреждения получили распространение в основном в городах европейской части России. Но губное управление переживало в XVII в. кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат⁸.

Интересный опыт реформ местного самоуправления был накоплен в годы царствования Петра I. В 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации и централизации системы управления. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них введены центральные коллегии. Губернии были разделены на провинции. Во главе провинций были поставлены воеводы, в руках которых сосредоточились все функции управления, назначаемые из центра и подчиненные только центру⁹. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно сноситься с органами центрального управления.

 Таким образом, Петром  был осуществлен тип жестко  централизованного, унитарного государства.  Однако, в целом, попытки Петра  жестко подчинить окраины крепкой  центральной власти потерпели  неудачу. Дисциплинировать администрацию  и справиться с многочисленными  правонарушениями, допускаемыми чиновниками,  не удалось, и поэтому Петр  обращается к местному самоуправлению¹⁰.

 Так, в 1714 г. учреждается  выборная должность земского  комиссара для сбора подушной  подати. Земский комиссар выбирался  местным дворянским обществом  сроком на год, нес ответственность  перед своими избирателями и  даже подлежал суду за упущения  по службе. Уездную администрацию  составляли избираемые дворянством  земские комиссары, писаря, надзиратели¹¹.

Позднее, при преемниках Петра судебная власть полностью  передается губернаторам и воеводам, а городовые магистраты упраздняются. Губернаторы и воеводы становятся единственными носителями власти, хотя в городах и уездах сохраняется, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.¹²

Важнейший этап реформирования местного самоуправления, связан с  деятельностью Александра II. Это  и крестьянская реформа (Манифест и  Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861 г.), и земская реформа (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.), а также городская реформа (Городовое положение 1870 г.). Необходимость образования особых местных органов возникла в 50-х гг. XIX в. одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. Реформы были направлены на децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления. Многие дореволюционные юристы полагали, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться¹³.

Согласно Положению о  губернских и уездных земских  учреждениях от 1 января 1864 г. земское  самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в  Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало  наличие как распорядительных, так  и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым - уездные  и губернские земские управы. Уездные  и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались  три курии (землевладельческая, городская  и сельских сообществ), и вся система  выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе  был заложен сословный ценз¹⁴.

Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся  на основании Положения о земских  учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовала в том  числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления¹⁵. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций¹⁶.

Накануне Февральской  революции 1917 г. земства существовали в 43 губерниях России с общим числом жителей около 110 млн. жителей¹⁷.

Жизнеспособность земства  обеспечивалась его двумя основными принципами: самоуправлением и самофинансированием.

Самоуправление земств проявлялось  во многих аспектах: в избрании руководящих  органов, в формировании структур управления, определении основных направлений своей деятельности, подборе и обучении специалистов, формировании и распределении местного бюджета. После Октябрьской революции началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г¹⁸.

Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, т.к. местное  самоуправление предусматривает децентрализацию  власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени, политическую независимость, самостоятельность, а  идеи социализма опирались на государство пролетарской диктатуры, т. е. государство по своей природе централизованное¹⁹.

В ходе развития местного самоуправления в дореволюционной России, можно  выделить основные принципы, которые  являются особенностью российской муниципальной  школы:

-принцип многообразия форм организации местного самоуправления, что связано с особенностями социально-экономического развития территории Российской империи, с существенными различиями культурно-национальных и религиозных традиций;

-принцип неучастия (запрета) органов местного самоуправления в активной политической жизни, т.к. считалось, что главной задачей органов местной власти являлось удовлетворение первоочередных потребностей населения и государство строго следило за тем, чтобы органы местного самоуправления не выходили за эти границы;

-принцип передачи органам местного самоуправления относительно широких прав в экономической и хозяйственной сфере (естественно, при сохранении властных полномочий центра)²⁰.

К сожалению, накопленный  до революции опыт местного управления, в первую очередь земского, фактически был отброшен, забыт. Хотя и в годы советской власти можно найти положительные примеры организации местной власти²¹.

Глава 2. Местное самоуправление в советский период.

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая  система власти, по которой все  представительные органы входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено единого государственного аппарата²².

Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и ее структуру.

В октябре 1917 г. действовало  свыше 1430 Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьянских депутатов²³.

Но в большинстве они  опирались в своей деятельности не на законодательные акты, изданные властью, а на мнение, пожелания масс. Советы чаще всего сами определяли количественный состав депутатов, сами разрабатывали свои полномочия и  структуру²⁴.

К концу декабря 1917 г. отношение  нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский  союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов  местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с  левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

После упрочения Советов  в губернских и уездных центрах  они немедленно приступали к организации  Советов в волостях и селах.

В Конституции РСФСР 1918 г. задачи местных Советов определялись следующим образом²⁵:

-проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти;

-принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;

-разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;

объединение всей советской  деятельности в пределах данной территории.

Все доходы и расходы местных  Советов были поставлены под контроль центра.

В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, деревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы для руководства «коммунальным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регулирующий орган - Главное управление коммунального хозяйства²⁶.

Самостоятельная хозяйственная  деятельность Советов началась осенью 1924 г. с выделения самостоятельных  городских бюджетов. С развитием  товарно-денежных отношений у местных  Советов появляются средства для  формирования собственных бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, платы за жилье и другие коммунальные услуги.

В 60—80 г. XX в. в СССР было принято  немало постановлений, посвященных  проблемам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.), «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области» (1965 г.), «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1967 г.), «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» (1981 г.) и др²⁷.

Но, как отмечают историки, эти нововведения желаемого результата не дали: свою роль сыграла командно-административная система. Дело в том, что устанавливая в очередном акте новые права  Советов, центр «забывал» обеспечить их материальными, организационными и  структурными механизмами, и эти  нововведения обрекались на декларативность²⁸.

Система местного самоуправления в СССР, в том числе и в  Российской Федерации в 80-е гг. XX в. Характеризовалась следующим  образом. По Конституции СССР 1997 г. местные  Советы должны были руководить на своей  территории государственным, хозяйственным  и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и  социального развития и местный  бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны²⁹.

В пределах своих полномочий местные Советы должны были обеспечивать комплексное экономическое и  социальное развитие на их территории; осуществлять контроль за соблюдением  законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования  трудовых ресурсов, производства товаров  народного потребления, социально-культурного, бытового иного обслуживания населения³⁰.

К исключительной компетенцией местных Советов относится:

-избрание и изменение составов исполнительных комитетов;

-образование, избрание и изменение составов постоянных комиссий Совета, заслушивание отчетов о работе исполкомов и постоянных комиссий³¹.

Внимание к проблемам  самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х г., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно  экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это  самостоятельный уровень осуществления  народом конституционно принадлежащей  ему власти, что демократическое  устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти³².

Первым практическим шагом  на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»³³.

Согласно Закону система  местного самоуправления включала в  себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон предоставил союзным и автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни (исходя из местных особенностей)³⁴.

Глава 3. Местное самоуправление России в переходный и современный периоды.

 Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».³⁵ Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов - это в итоге привело к роспуску местных Советов. В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года³⁶.

Согласно данному Положению:

1) органами местного самоуправления  в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являлись  выборные и другие органы местного  самоуправления - собрание представителей, глава местного самоуправления³⁷.

На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов  местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий;

2) в городских и сельских  поселениях с населением до 5 тыс.  человек местное самоуправление  могло осуществляться непосредственно  населением через собрания, сходы  и выборным главой местного  самоуправления, который периодически  отчитывается перед собранием,  сходом. В иных населенных пунктах  (городах, городских, сельских  поселениях и др.) предусматривалось  создание представительных коллегиальных  органов местного самоуправления  и главы местного самоуправления³⁸.

В городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек  глава администрации назначался главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа либо избирался  населением³⁹;

3) выборный представительный  орган местного самоуправления  работал, как правило, на непостоянной  основе и созывался на свои  заседания соответствующим главой  местного самоуправления. При этом  решения выборного представительного  органа подписывались главой  местного самоуправления.

В компетенцию выборного  представительного органа местного самоуправления входило: утверждение  местного бюджета и отчета о его  исполнении, а также установление местных налогов и сборов (по представлению  и согласованию с главой местного самоуправления), утверждение программы  развития территорий, принятие положения (устава) о местном самоуправлении, осуществление контроля за деятельностью  главы местного самоуправления⁴⁰;

4) в компетенцию главы  местного самоуправления входило:  управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами  муниципальной собственности, разработка  местного бюджета, обеспечение  его исполнения, а также выполнение  иных исполнительно-распорядительных  функций. Причем данные функции  глава местного самоуправления  осуществлял непосредственно или  через образуемые им органы;

6) органы местного самоуправления  наделялись правом самостоятельно  определять структуру местного  самоуправления⁴¹.

Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как отнесение  местного самоуправления к формам народовластия, гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная  обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности, в том числе на землю⁴².

После принятия новой Конституции  Российской Федерации Президентом  России в целях дальнейшего осуществления  реформы местного самоуправления, обеспечения  его государственной поддержки  был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»⁴³.

Данным Указом было:

-установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность;

-разграничены полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации;

-установлено, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке;

-установлено, что глава местного самоуправления, являясь главой соответствующей администрации, вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления;