Становление местного самоуправления в России

                                                                                         

Содержание

Введение…………………………………………………………………………...3

Глава 1. Становление местного самоуправления в России….…………………5

1.1. Начальные этапы формирования местного самоуправления в России…………………………………………………………………………….10

  1.2. Проблемы в становлении местного самоуправления России…...15

Глава 2. Развитие местного самоуправления в России……………………..10

2.1. Проблема развития местного самоуправления в России………..…19

2.2. Перспективы развития местного самоуправления в России……..

Заключение……………………………………………………………………….25

Библиографический список……………………………………………………..26

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                        Введение

Муниципальное управление - относительно новое явление в  современной России. Как особый вид  управления, как научная дисциплина и как область практической деятельности муниципальное управление появилось  в стране лишь в 90-х годах XX века вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции России , органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В силу этого муниципальное управление имеет свою специфику, отличающую его от других видов управленческой деятельности, в том числе от государственного управления.

Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной  России на стадии становления. В силу этого законодательная база местного самоуправления пока несовершенна и  во многом противоречива. Шестого октября 2003 года был принят новый Федеральный  закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 – ФЗ.

Практическая реализация Закона проходит крайне сложно, а срок вступления его в силу (изначально - 1 января 2006 года) был отодвинут  до 2009 года. В Закон уже внесено  множество изменений и дополнений, причем этот процесс продолжается. Принят также ряд других важных федеральных  законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, в том числе новые  Жилищный и Градостроительный кодексы  РФ. Постоянно меняется земельное, налоговое  и бюджетное законодательство.

В научном смысле муниципальное  управление можно рассматривать  как составную часть общей  науки об управлении в сложных  социально-экономических системах и одновременно как составную  часть муниципальной науки - о  местном самоуправлении. Это комплексная  наука, включающая элементы ряда дисциплин: экономики, права, политологии,

социологии, демографии, теории управления и многих других. Это  отражает многогранный характер самой  муниципальной деятельности.

Таким образом, проблема, заявленная в работе, актуальна, что и определило тему исследования.

Объектом исследования является местное самоуправление.

Предметом исследования являются становление и развитие местного самоуправления в современной России.

Целью исследования является изучение этапов становления и развития местного самоуправления в России на современном этапе.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

  • изучить начальные этапы формирования местного самоуправления;
  • выявить проблемы становления местного самоуправления;
  • изучить проблемы развития местного самоуправления;
  • предположить перспективы развития местного самоуправления.

 

 

  

             

 

 

 

 

 

 

 Глава 1. Становление местного самоуправления в России

1.1. Начальные этапы формирования местного самоуправления

В советский период истории  России управление на субнациональном  и субрегиональном уровнях осуществлялось Советами народных депутатов. Советы избирались населением и действовали во всех административно-территориальных единицах РСФСР, начиная от отдельных населенных пунктов и заканчивая областями и краями.

При этом Конституцией РСФСР 1978 г. Советы народных депутатов признавались органами государственной власти, и, соответственно, включались в единую систему управления страной. На субнациональном  уровне власть не делилась на представительную и исполнительную. Советы избирались населением, депутаты из своего числа избирали исполнительные комитеты (исполкомы), выполнявшие исполнительно-распорядительные функции. В результате один и тот же орган принимал, исполнял решение и контролировал ход его реализации.

Одним из лозунгов советского времени был лозунг «Вся власть Советам!». На практике же реальная власть была в  руках исполкомов, которые могли  решать все вопросы, отнесенные к  ведению Советов, за исключением  вопросов, подлежащих рассмотрению исключительно  на сессиях (заседаниях) Советов. Аппарат  исполкомов рассматривал депутатов  исключительно как своих помощников, Советы практически всегда единогласно  принимали решения, которые были необходимы руководителям исполкомов.

Система Советов народных депутатов и система исполкомов отличалась строгой иерархичностью, при которой вышестоящие Советы и исполкомы имели право вмешиваться  в деятельность нижестоящих, отменять их решения, выпускать распоряжения, регламентирующие их работу.

Большое влияние на деятельность Советов народных депутатов и  их исполнительных комитетов оказывали  партийные ячейки.

В начале 1990-х годов необходимость  преодоления кризиса политической и экономической системы страны поставила перед властями задачу реформирования всей системы государственного управления, включая систему управления отдельными территориями. Одной из основных целей этой реформы было выведение деятельности местных  органов власти из-под контроля и  опеки партийных организаций, обеспечение  самостоятельности местных Советов (как финансовой, так и организационной), повышение значимости представительных органов власти в системе управления территориями.

Первый этап реформ начался  с принятием 9 апреля 1990 г. закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Это был первый нормативно-правовой акт Советского государства, который  вводил в употребление понятие «местное самоуправление». При этом законом  не определялось, относится ли местное  самоуправление к системе государственного управления или является самостоятельным  институтом публичного права .

Принятие Закона не предполагало изменения ранее существовавшей системы Советов народных депутатов, менялся только их статус: все ранее  существовавшие Советы из местных органов  государственной власти были переименованы  в представительные органы местного самоуправления.

Для обеспечения Советам  определенной свободы действий и  гарантии их прав в Закон были включены нормы, запрещавшие вышестоящим  органам исполнительной власти вмешиваться  в деятельность Советов. Закон также  предусматривал гарантии местного самоуправления, в т.ч. право органов местного самоуправления на судебную защиту. Основными документами, которыми должны были руководствоваться Советы в своей деятельности, признавались законы и решения законодательных органов. Это должно было положить конец практике, при которой различные ведомства и партийные ячейки фактически руководили работой избранных населением Советов.

Гарантиями финансовой и  экономической независимости деятельности Советов должны были стать коммунальная собственность (это понятие также  впервые в советской истории  было введено рассматриваемым законом) и закрепление на постоянной основе подоходного налога в качестве доходного  источника местных бюджетов.

На практике нормы этого  Закона реализованы не были. Исследователи  объясняют это, в частности, распадом СССР и потерей управляемости  в обществе, нерешительностью самих  местных органов власти, незнанием  ими действующих нормативно-правовых актов, и рядом других причин.

Второй этап (1991-1993 гг.). Принятие 6 июля 1991 г. закона РСФСР № 1551-1 «О местном  самоуправлении в РСФСР» стало следующим  этапом в становлении правовой основы местного самоуправления.

Законом было изменено само понятие местного самоуправления, которое  стало определяться как «система организации деятельности граждан  для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его  исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции  РСФСР и законов РСФСР, конституций  и законов республик в составе  РСФСР».

Законом также определялись территориальные, финансовые, экономические  и организационные основы этого  института власти. В частности, Закон  определил перечень административно-территориальных  единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. В этот перечень были включены административные районы, города, районы в городах, поселки  и сельские населенные пункты. Тем  самым было разделено управление областями и краями, в которых  сохранилось государственное управление, и управление отдельными территориями внутри краев и областей, где создавались  органы местного самоуправления.

Формирование Советов  во всех административно-территориальных  единицах приводило к созданию многоуровневой системы органов местного самоуправления, при которой на одной и той  же территории (например, сельского  населенного пункта) могли действовать  местные органы власти разных уровней (района, сельского населенного пункта).

Для исключения дублирования деятельности Закон вводил разграничение  компетенции между типами административно-территориальных  единиц. Хотя некоторое дублирование полномочий по ряду вопросов все же отмечалось.

Было установлено, что  нижестоящие Советы на своих территориях  выполняют решения вышестоящих  Советов, принятые в пределах компетенции  последних. При этом предусматривалась  по таким вопросам возможность отмены решений нижестоящих органов  вышестоящими. В пределах же своих полномочий сельские, поселковые, городов районного значения Советы признавались самостоятельными и принимали окончательные решения. Советы могли на основании договоров передавать осуществление части своих полномочий другим Советам.

В сфере организации системы  органов местного самоуправления Законом  были разделены представительные и  исполнительно-распорядительные функции. Представительными органами власти остались Советы народных депутатов, исполнительно-распорядительные функции были переданы местным администрациям.

Как и прежде, Советы народных депутатов избирались населением и  являлись коллегиальными органами, т.е. решения принимались всеми депутатами Совета. Необходимо отметить, что наличие  представительных органов власти не было обязательным, по решению референдумов они могли не формироваться в  поселках и сельсоветах. Советы в  обязательном порядке избирали председателя Совета и его заместителя. Председатель избирался на сессии из числа депутатов  тайным голосованием. Заместитель председателя избирался по представлению председателя Совета. Председатель или заместитель должны были работать в Совете на постоянной основе.

Районные и городские  Советы до проведения очередных выборов  должны были избирать из своего состава  Малые Советы, выполняющие полномочия Совета в период между сессиями. Сельские и поселковые Советы имели  право избирать из своего состава  Малые Советы. Советы и Малые Советы в пределах своей компетенции  принимали общеобязательные решения.

Законом определялся перечень вопросов, которые должны были решаться исключительно на сессиях Совета. К таким вопросам относились следующие:

  • досрочное прекращение полномочий депутатов в случаях, предусмотренных законодательством;
  • защита прав депутатов, лишение депутатской неприкосновенности, установление в соответствии с законодательством ответственности за невыполнение депутатских обязанностей;
  • избрание и освобождение от должности председателя Совета и его заместителей, заслушивание отчетов об их деятельности;
  • образование, избрание и упразднение постоянных и других комиссий, иных органов Совета, изменение их состава, заслушивание отчетов об их работе;
  • рассмотрение запросов депутатов и принятие по ним решений;
  • рассмотрение отчетов главы местной администрации;
  • принятие и изменение положения (устава) о местном самоуправлении и регламента Совета;
  • утверждение структуры, штатов аппарата Совета, расходов на содержание Совета в целом и аппарата Совета;
  • утверждение руководителей органов местной администрации в случаях, предусмотренных законодательством;
  • утверждение планов и программ экономического, социального и экологического развития территорий, местных бюджетов и отчетов об их исполнении;
  • установление дополнительной численности подразделений милиции общественной безопасности (местной милиции), содержащихся за счет средств собственного бюджета.

Перечень вопросов, решение  которых являлось исключительной компетенцией Совета народных депутатов, был открытым. Законом предусматривалось, что  он может быть расширен федеральными законами и законами субъектов РСФСР.

Местные администрации, в  отличие от ранее действующих  исполкомов, были единоначальными органами, т.е. органами, в которых подведомственные вопросы решались руководителем единолично. Представительный орган утверждал структуру администрации, руководитель администрации – Глава должен был избираться населением, Глава формировал штат администрации в соответствии с утвержденной структурой.

Вместе с тем, положение  об избрании главы администрации  населением не было реализовано, так  как Постановлением Съезда Народных депутатов от 1 ноября 1991 г. был введен мораторий на проведение выборов  глав исполнительной власти на период радикальной экономической реформы.

С ноября 1991 г. Главы администраций  назначались главами вышестоящих  администраций по согласованию с  Советом народных депутатов. На период экономической реформы глава  нижестоящий администрации подчинялся главе вышестоящей администрации  по вопросам компетенции последней.

Законом также разграничивались полномочия между Советами и местными администрациями, при этом объем  полномочий напрямую зависел от статуса  территории. В частности, органы власти административных районов имели более широкие полномочия, чем власти населенных пунктов, входящих в них. По Закону компетенция городов областного и районного значения не отличалась.

Однако при определении  имущественных прав рядом последующих  актов органов государственной  власти РСФСР для городов районного  значения были введены ограничения, поставившие города районного значения в неравные с областными городами условия. В частности, передача государственной  собственности в процессе разграничения  на уровень сельских, поселковых и  городов районного значения Советов  по общему правилу не производилось.

Для обеспечения деятельности местных Советов в соответствии с Законом за ними должна была закрепляться муниципальная собственность, которая  признавалась достоянием всего населения  территории. Устанавливалась самостоятельность  формирования и утверждения местных  бюджетов органами местного самоуправления в интересах населения, доходная часть бюджетов должна была формироваться  за счет местных налогов и сборов, а также иных источников, предусмотренных  законодательством.

К числу иных источников относились, в том числе, отчисления от валютной выручки предприятий (любых  форм собственности), расположенных  на территории. При этом дополнительные доходы или сэкономленные финансовые ресурсы, полученные в процессе исполнения бюджета, оставались в распоряжении органов местного самоуправления.

Таким образом, российский закон 1991 г. внес существенные коррективы в  принципы формирования местных органов  власти в стране. Однако на систему  местного самоуправления были перенесены ранее существовавшие принципы территориально-административного  устройства, предполагающие отношения  соподчинения органов власти различных  административно-территориальных единиц.

Хотя Законом декларировалась  самостоятельность Советов в  пределах их компетенции и напрямую не устанавливалась подчиненность  одних Советов другим, отдельные  статьи Закона ставили органы местного самоуправления поселков, сельсоветов  и районных городов в определенную финансово-экономическую зависимость  от районных органов управления.

Например, ст. 55 Закона относила к компетенции Советов районов  выделение дотаций и субвенций  бюджетам нижестоящих Советов и  регулирование отчислений по местным  и иным налогам в бюджеты нижестоящих  Советов. Решения вышестоящих Советов, принятые в пределах их компетенции, были обязательны для нижестоящих Советов.

В отличие от Советов, для  местных администраций Законом  напрямую устанавливалась подотчетность  сформировавшему их местному Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам.                 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2. Проблемы в становлении местного самоуправления

Ряд нерешенных проблем,  вызванных экономическими трудностями  в стране, неполнотой законодательного регулирования  (в первую очередь  отсутствием четкого разграничения компетенции между федеральными,  региональными и муниципальными органами власти),  приводит к разногласиям и конфликтам между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Предстоит кропотливая работа органов законодательной, исполнительной и судебной государственной власти по разрешению таких разногласий и конфликтов.

Проблема нередко усугубляется субъективным фактором — неумением, а подчас и нежеланием соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных,  региональных и муниципальных органов власти в интересах населения.

В целях координации усилий по защите прав органов местного самоуправления и взаимодействия с органами государственной власти муниципальные образования объединяются в союзы и ассоциации.  За последние годы в России созданы общероссийские,  межрегиональные,  региональные,  специализированные объединения муниципальных образований.  Практические результаты,  достигнутые в ходе муниципальной реформы,  в немалой степени явились следствием совместной работы таких объединений.

По инициативе союзов и  ассоциаций муниципальных образований  учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Федерации —  единая общенациональная организация,  представляющая интересы всех муниципальных образований при взаимодействии с федеральными органами государственной власти,  а также с зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления.

Создан и действует  Совет по местному самоуправлению в  Российской Федерации —  федеральный координационный центр при Президенте Российской Федерации, обеспечивающий рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.

В процессе становления местного самоуправления выявился ряд общих  проблем, среди которых необходимо выделить следующие:

  1. Несогласованность и несистематизированностъ законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь,  принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, содержат положения,  не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления.  Кроме того,  нормы,  регулирующие отдельные вопросы местного самоуправления,  содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов.
  2. Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации в области местного самоуправления и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права,  в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации.
  3. Несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе: —  принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;—  принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации; —  невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.
  4. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти  (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления,  препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления,  в том числе вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
  5. Недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном,  так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности  (в том числе муниципальной собственности на землю),  создания условий для формирования полноценных местных бюджетов  (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов),  создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и другие.
  6. Несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права.
  7. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась. Деятельность государства по решению указанных проблем должна осуществляться в рамках единой государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.

 

 

 

            

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  Глава 2. Развитие местного самоуправления в России

2.1. Проблема развития местного самоуправления в России

Процесс становления местного самоуправления в России был длительным и противоречивым. В той или  иной мере самоуправление в России существовало всегда. Поэтому оно  справедливо может считаться  традиционной частью организации российского  общества.

Реформа местного самоуправления, начавшаяся в России со вступлением  в силу ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", идет непросто. Законодательство субъектов Федерации достаточно противоречиво и непоследовательно.

Большинство россиян не знают, что в настоящее время в  ряде регионов России идет подготовка к реформе местного самоуправления, а в других регионах она уже  началась. Таковы данные ВЦИОМа на основании  результатов опроса, проведенного в  середине декабря 2005 года в 46 регионах. Проблемы становления местного самоуправления в монопромышленном городе.1

Результатом реформы стала  абсолютно унифицированная модель местного самоуправления, вводимая на всей территории страны, определяющая с большой точностью формы, порядок  образования и функционирования местных органов власти вне зависимости  от субъекта Федерации, что противоречит принципу организации местного самоуправления с учетом местных традиций, заложенному  в Конституции РФ.

Все регионы поставлены перед  тем фактом, что они обязаны  выполнить определенный перечень изменений  в административном устройстве, законодательстве и т.д. по строгому шаблону, который  предоставляет им фактически очень  мало возможностей как-то изменять предлагаемую к реализации модель местного самоуправленияВоронков А. Основные тенденции в развитии отношений государственной власти и местного самоуправления.2

Основным итогом муниципальной  реформы на сегодня можно считать  процесс четкого разграничения  полномочий между всеми властными  субъектами, что в свою очередь  приведет к распределению зон  ответственности между уровнями власти. В то же время нельзя не отметить и такую важную тенденцию реформирования, как существенное влияние федерального центра на местное самоуправление. В стратегическом плане центр  руководствуется логикой строительства  вертикали власти, в которой свое место отводится и муниципалитетам  Самодин С. Основные тенденции и  противоречия реформы местного самоуправления в России.

Федеральный закон 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" является составной частью реформы местного самоуправления, одним  из механизмов по реализации концепции  создания в России трех уровней публичной  власти. Новый Закон - весьма значительный этап в развитии правовых основ местного самоуправления. Вместе с тем, он стал причиной ожесточенных споров как сторонников, так и противников муниципальной реформы.

На местное самоуправление в России до сих пор оказывают  влияние советские традиции, когда  органы местного самоуправления имели  лишь формальную автономию_ Самодин  С. Основные тенденции и противоречия реформы местного самоуправления в  России.

Новая редакция закона делает попытку приближения местных  органов власти к населению благодаря  двухуровневому принципу территориальной  организации местного самоуправления. Однако и здесь региональные масти видят определенные сложности: на сегодня модели организации местного самоуправления в большинстве регионов радикально отличаются от предложенной в новом законе Самодин С. Основные тенденции и противоречия реформы местного самоуправления в России.3

В соответствии со 131-м законом  в регионах производится полномасштабная  и иногда беспорядочная реорганизация  местного самоуправления. Результатом  внедрения первого этапа реформы  стало то, что у половины городов  и поселков городского типа, бывших ранее самостоятельными муниципальными образованиями, главы которых несли  полную ответственность перед населением за социально-экономическое развитие своих территорий, статус снизился до городских поселений, соответственно сократился и объем полномочий. Решения  по установлению статуса принимались  наиболее скандально, так как наделение  муниципалитетов тем или иным статусом влечет за собой последующее  право исполнения тех или иных полномочий, а также владение соответствующим  перечнем муниципального имущества  Воронков А. Основные тенденции в  развитии отношений государственной  власти и местного самоуправления.4

Демократическое государство  может эффективно функционировать  только в том случае, если в нем  однозначно разделены сферы частного и публичного права, сферы политики и исполнения законов, службы федеральные  и региональные, а они в свою очередь отделены от служб местного самоуправления. Именно эта концепция  и должна быть положена в основу создания новой системы политико-административного  управления в РоссииЖирнов Н. Политико-административное управление: инновационные аспекты.5