Становление местного самоуправления в России ( вторая половина ΧΙΧв. )

   1. Историческая обусловленность либеральных реформ середины  ΧΙΧв.

     Реформы 60-70х годов имели первостепенное историческое значение. Неэффективность крепостнической экономики для многих мыслящих людей, в том числе и тех, кто занимал высокие должности в государственном аппарате, была очевидной давно. Поражение в Крымской войне (1853-1856) показало уже всему обществу, что блестящий фасад империи скрывает военно-техническое отставание, хозяйственный застой, ветхость системы. Россия оказалась перед реальной угрозой утраты статуса великой державы, жизнь властно требовала решительных шагов по обновлению страны. Задача состояла в том, чтобы твердо встать на путь модернизации – отказа от крепостничества, развития промышленности, создания основ индустриального общества.

       Либеральная политика реформ была правительственным ответом на вызов времени и имела целью предотвратить революционный взрыв в обществе. Правительственный либерализм развивался как компромиссное течение. Его представители не выработали твердых принципов, что вызвало частые политические колебания в зависимости от степени остроты социального противоборства в стране. Лагерь правительственных реформаторов постоянно испытывал давление то справа, со стороны консервативно настроенных дворян, то слева, со стороны народа и его идеологов.

       Общей чертой всех реформ был поэтапный характер их осуществления. Проводились они только на тех направлениях, которые требовали безотлагательных преобразований, имели целью предотвратить революционное развитие событий. Поэтому проведение реформ растянулось на все пореформенное время - вторую половину XIX в., а их содержание претерпело консервативную перенастройку в виде уступок помещичьему лагерю.

       В результате осуществления реформ было заложено краеугольное противоречие во всем строе жизни страны. С одной стороны, они открыли невиданный доселе простор развитию капиталистических отношений, но с другой - все преобразования проводились при полном сохранении принципов и основ самодержавия, и это в то время, когда невозможность прежних абсолютистских приемов управления страной была уже налицо. Особенно наглядно это демонстрировал прецедент с Советом министров, который был создан 12 ноября 1861г. и объявлен высшим административным органом страны. Предполагалось, что правительство во главе с премьером как представители одного политического направления смогут гарантировать государственную политику от малообоснованных решений, принимаемых императором во время встреч с тем или иным министром. Однако разногласия в среде высшей бюрократии и колебания политического курса оставили проблему единства государственной политики неразрешенной. Это устраивало императора, ибо единство мнений в правительстве угрожало его самодержавной воле.

     Главным делом своей жизни сам Александр  II считал отмену в России крепостного права, хотя и заявлял публично, что он лично не хотел бы давать крестьянам свободу, но лучше это произвести «сверху», чем ждать, когда это произойдет «снизу». Однако крестьяне, вопреки надеждам творцов реформы, оказались ею недовольны. Землю они считали своей, несмотря на официальное утверждение о принадлежности  всей  земли  помещикам,  и  надеялись получить ее бесплатно. Сразу же после обнародования реформы среди народа поползли слухи о том, что помещики скрыли настоящую царскую волю и разослали по стране поддельные документы. За один 1861г. произошло 1889 восстаний крестьян, причем половину из них, особенно ожесточенного характера, удалось подавить только с помощью регулярных войск.

     Недовольным реформой оказалось и большинство  дворянства, конфликт с которым царь переживал очень болезненно. Критика реформы справа сопровождалась высказываниями в адрес правительства о необходимости усиления роли дворянства в политической жизни и о создании общероссийского представительного органа на манер Земских соборов как своеобразной компенсации за утрату помещиками личной власти над крестьянами.

     Таким образом, реформы шли навстречу требованиям времени, они давали шанс успешно решить стоявшие перед страной задачи модернизации. К сожалению, власть не демонстрировала последовательность в их осуществлении (например, в 70-е годы из ведения присяжных были изъяты политические дела, а права адвокатов урезаны, полномочия земств сокращены), да и общество либо проявляло нетерпение, стремясь получить все и сразу, либо глухо роптало, с трудом приспосабливаясь к новым веяниям. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

   2. Земская реформа 

     Становление политических и гражданских свобод - процесс сложный и долгий. Основная часть населения нашей страны (крестьянство) получила гражданскую свободу лишь в 1861 году в результате отмены крепостного права. Ликвидация крепостничества стала главной предпосылкой для проведения земской реформы. 

   2.1. Порядок выборов земских учреждений 

     Согласно  Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года создавались всесословные земские учреждения, в которых за одним столом сидели дворяне, горожане и бывшие помещичьи крестьяне.¹

     Представительными органами на местах являлись уездные  и губернские земские собрания. Выборы в уездное земское собрание проводились на трех избирательных съездах – землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ (ст.16). Для этого все население уезда делилось (на основе имущественного ценза и географического расположения собственности) на три курии: 1-я курия – землевладельцы; 2-я курия – собственники недвижимого имущества в городе; 3-я курия – крестьяне.

        Выборы от первых двух курий проводились на съездах представителей, отвечавших определенному имущественному цензу.

     Выборы  гласных от крестьян проводились на многостепенной основе. Сначала сельские общества посылали своих представителей на волостной сход. На волостных сходах избирали выборщиков, а затем из них на сельском избирательном съезде выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания. В каждом уезде созывалось несколько сельских съездов

     ^{__________________________________}

   ¹ Российское законодательство Χ-ΧΧ вв. Т.8. – М., 1991.

(ст.30, ст.31).

        В выборах не имели права участвовать: лица моложе 25 лет; судившиеся и не оправданные судом; отрешенные от должности; состоявшие под судом и следствием; признанные несостоятельными; исключенные из духовного ведомства; иностранцы, не присягнувшие на подданство России (ст.17).

        Съезды землевладельцев созывались и открывались уездными предводителями дворянства (там, где их не было, -чиновниками, назначенными министром внутренних дел). Городские избирательные съезды созывались и открывались городскими головами. Эти лица и председательствовали на съездах (ст. 27 и ст. 29). Сельский избирательный съезд открывал мировой посредник. Открывавший сельский избирательный съезд предлагал выборщикам назначить из своей среды председателя съезда, утверждал предложенную кандидатуру и разрешал «все возникающие при выборе гласных недоразумения» (ст. 32). Председательствовало на нем лицо, избранное самими выборщиками.

     Избирательные съезды имели одно назначение - выборы гласных. Ничем другим они не занимались и продолжались не более трех дней.

     Все присутствовавшие на съездах обладали одним голосом, за исключением тех, кто имел доверенность от другого лица (не больше двух голосов) (ст. 22).

     Выборы  были тайными. Голосование проводилось  посредством баллотировки шаров. Каждому присутствовавшему давалось по шару (тем, кто имел два голоса, - два шара). Шары опускались в избирательный ящик с двумя отделениями. Голосовавшие за кандидата опускали шар в правое отделение ящика, против - в левое. Избранным считался тот, кто получал более половины шаров.

     Избирательные съезды первой и второй курии избирали гласных из своей среды: землевладельцы -от землевладельцев, горожане - от горожан. Крестьянским избирательным съездам предоставлялось право избирать гласных не только из своей среды, но и из членов курии землевладельцев, а также священнослужителей (ст. 35). В гласные не могли избираться представители местной администрации: губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры, стряпчие, чины местной полиции (ст. 36).

     Количество  гласных в разных уездах было неодинаковым. Срок полномочий гласных составлял 3 года (ст. 38). Перед вступлением в исполнение своих обязанностей они принимали присягу (ст. 82).

     Таким образом, избирательное право строилось  на основе имущественного ценза. Под  прикрытием всесословности на первый план ставились интересы дворян-землевладельцев. Так, из 318 уездов, в которых было введено земство, в 202 количество гласных от дворян равнялось половине всего числа членов уездных собраний. В первые два трехлетия существования земства в 22 губерниях гласные по сословиям распределялись следующим образом:¹ 

     Уездные земские собрания обычно собирались один раз в год, не позже октября (ст. 76). Для заседаний отводился 10-дневный срок (ст. 77). Если земское собрание не успевало в течение 10 дней справиться с повесткой, то оно

   могло просить губернатора о продлении  срока заседаний (ст. 78). Кроме очередных заседаний, могли проводиться и внеочередные. Они собирались для

   __________________

   ¹ Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. Москва – Тула: ТИГИМУС, 1997. С.396.

рассмотрения  вопросов, не терпящих отлагательства. Разрешение на их проведение давалось министром внутренних дел (ст. 79). Созыв и открытие уездных земских собраний (очередных и внеочередных) возлагались на уездные земские управы (с ведома губернатора) (ст. 80).

     Заседание уездного земского собрания считалось действительным, если на нем присутствовало не менее одной трети гласных (во всяком случае, не менее 10 человек) (ст. 42).

     Нa первом собрании уездные гласные избирали из своего состава губернских гласных (ст. 51). Количество представителей в губернском   земском собрании от каждого уезда определялось законом. От Петербурга, Москвы, Одессы гласные в губернские земские собрания выбирались городскими думами (ст.52). Губернские гласные избирались тайным голосованием на три года (ст.51). В состав губернских земских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всех уездов.  

   2.2. Сущность и структура земских учреждений 

     Учреждения  земского самоуправления не были включены в систему государственных органов. Законодатель определил, что служба в них относится к общественным обязанностям, поэтому гласным не полагалось никакого вознаграждения за участие в работе собрания (ст. 39). Особо отмечалось, что «если какие-либо общества нашли бы нужным по особенным обстоятельствам назначать избранным от них гласным какое-либо содержание», то последнее следовало отнести за счет самих обществ¹.

     Губернские земские собрания собирались обычно один раз в год, не позже декабря (ст. 76). Для заседаний отводился 20-дневный срок (ст. 77). Продление сессии спрашивалось у министра внутренних дел (ст. 78).

   __________________

   ¹ Герасименко Г.Е. Земское самоуправление в России. М., 1990. С.219.

     Распоряжения  по созыву собраний давались губернской земской управой. Заседания считались действительными, если на них присутствовало не менее одной трети гласных (во всяком случае, не менее 10 человек) (ст. 54).

     Председатели  уездных и губернских собраний не выбирались членами этих собраний. Законом предусматривалось, что эту обязанность отправляют соответственно уездный и губернский предводители дворянства (ст. 43, ст. 53).

     В местностях, где не проводилось дворянских выборов, председательствующие назначались министром внутренних дел. Губернский предводитель мог быть замещен на посту председателя особым лицом по воле императора (ст. 53). Председатель наблюдал за порядком и давал распоряжения о ходе дел в собрании. Уездный предводитель дворянства открывал и закрывал каждое заседание уездного земского собрания (ст. 81). Что касается губернских собраний, то в них это делал начальник губернии (ст. 81).

     Председатель  предлагал те вопросы, которые необходимо было решить, и готовил по каждому из них краткий доклад (ст. 84). Затем гласные высказывали свое мнение. Голосование могло быть открытым или закрытым - это зависело от решения собрания. Только при выборах и по вопросам о предании суду проводилось тайное голосование (ст. 88). Решения принимались большинством голосов. В случае равенства голосов перевес давал голос председателя (в тех случаях, когда голоса подавались, открыто) (ст.89). Все гласные обладали правом только одного голоса. Никто не имел права поручить другому лицу        голосовать за себя (ст. 86., ст. 87). Заседания земских собраний были открытыми. На них мог присутствовать любой желающий. Однако председатель собрания мог поставить вопрос об удалении посторонних из зала. Для ведения дел во время заседаний из числа гласных избирался секретарь (ст. 44).

     Губернские  и уездные собрания осуществляли распорядительную власть и общий надзор за ходом земских дел. На ежегодной сессии они определяли ведущие направления хозяйственной деятельности, рассматривали и утверждали сметы, раскладки повинностей, рассматривали жалобы на действия

членов  управ, проводили выборы земских  должностных лиц, проверяли количество гласных, законность и действительность их выборов, утверждали отчеты управ по земскому хозяйству. Губернские земские собрания издавали обязательные для местных земских учреждений постановления (ст. 66).

     Все постановления поступали губернатору (для сведения, утверждения или представления на утверждение министра внутренних дел) (ст. 93). Все постановления вносились в журнал, который подписывался председателем, секретарем собрания, членами управы и всеми гласными, принимавшими участие в заседании.

     Для текущей (оперативной) работы уездные и губернские земские собрания избирали исполнительные органы -управы.

        Уездная управа состояла из председателя и двух членов (собрание могло увеличить число членов до 6). Председатель и члены управы избирались на 3 года (ст. 46). В управу не могли быть избраны члены судебных мест (кроме почетных мировых судей), чиновники местных казенных и контрольных палат и казначейств, священники, гласные, состоявшие в должности волостных старшин. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором (ст. 48). Члены управы вступали в должность без всякого утверждения. Лица, состоявшие на государственной службе, могли стать членами управы только с разрешения своего начальства. Выборы председателя и членов управы проводились тайным голосованием.

     Губернская  земская управа состояла из председателя и 2-6 членов. Председатель и члены управы избирались из гласных тайным голосованием. Председатель губернской управы утверждался в должности министром внутренних дел (ст. 56). Члены управы вступали в должность без всякого утверждения. При отсутствии председателя его обязанности исполнял один из членов управы (после утверждения министром внутренних дел).

     Земские управы работали в течение года (ст. 99). В период между сессиями ими  осуществлялось управление имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда».

     Обязанности между членами управы распределялись следующим образом: председателю поручалось делопроизводство и общее наблюдение за хозяйством земства, остальные члены управы вели или определенный участок (территорию), или какую-то отрасль земской деятельности (например, дорожную повинность).

     Для проверки отчетности из гласных формировались  ревизионные комиссии. Их заключения о деятельности управ поступали  на утверждение земских собраний (ст. 71).

     К ведению земских органов были отнесены следующие вопросы:

     -  заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства;

     -  устройство и содержание земских  зданий, других сооружений и путей  сообщения;

     -  меры но обеспечению населения продовольствием;

     -  заведование земскими благотворительными заведениями;

     - страхование земских имуществ;

     -  участие в развитии местной торговли и промышленности;

     - попечение народного образования и здравоохранения;

     -  содействие в предупреждении  падежа скола, охране полей, лугов, лесов и садов от истребления саранчой, сусликами и другими вредителями;

     -  исполнение потребностей воинского  и гражданского управления и  участие в делах о почтовой повинности;

     -  назначение, раскладка, взимание  и расходование местных сборов для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда;

     - предоставление правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных потребностей (ст. 1).

     При вступлении в гражданско-правовые отношения  земские учреждения пользовались правами юридического лица. В качестве представителя земских учреждении управы могли приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, вступать в обязательства, отвечать на суде по имущественным делам земства (ст. 5).

     Необходимо  отметить, что законом проводилось разграничение полномочий уездных и губернских земских учреждений.

     К обязанностям губернских учреждении относились дела, которые касались губернии в целом или нескольких ее уездов; к обязанностям уездных - дела «каждого отдельною уезда» (ст. 63).

     Губернское  собрание имело право давать указания уездным собраниям по вопросам, касающимся всей губернии. Однако по делам своего земства уездные учреждения действовали независимо от губернских. Если уездное собрание находило, что указание губернского собрания нарушает его самостоятельность, то оно могло обратиться с жалобой в Сенат.

     Земские учреждения функционировали на основе самофинансирования. Для покрытия своих расходов земства наделялись правом обложения населения следующими налогами: на землю, леса, доходные дома, фабрики, заводы и т.д.

     Важным  источником их доходов являлись также  пособия от правительственных учреждений, носившие, как правило, целевой характер: на проведение всеобщего обучения, на постройку школьных зданий, на приглашение  агрономов и инструкторов различных специальностей, на распространение сельскохозяйственных знаний и т.п.

     Казенные  пособия составляли до 16% общего земского бюджета. Расходование этих средств  находилось под жестким контролем  администрации.

     Положение подчеркивало негосударственный характер земских учреждений, их независимость и самостоятельность в пределах вверенных им хозяйственных дел (ст. 6). Однако имелось достаточно норм, обеспечивавших контроль администрации за деятельностью местного самоуправления.

     Министр внутренних дел лично осуществлял высший контроль за органами местного самоуправления в масштабах страны. В губерниях реализация этой функции возлагалась на губернатора. Губернатор и министр внутренних дел утверждали соответственно председателей уездных и губернских земских управ (ст. 48, ст. 49). Земские собрания не имели права собираться чаще установленных законодательством сроков без разрешения местной администрации (уездные) и министра внутренних дел (губернские) (ст. 78).

     Председатель  и члены управ предавались суду по постановлению 1 -го Департамента Правительствующего Сената и судились Судебной палатой. Ответственность по личным служебным действиям подчиненных земским управам служащих определялась самими управами, если действия влекли за собой наказание, налагаемое в административном порядке. Должностные преступления земских служащих, влекущие за собой уголовные санкции, подлежали наказанию в общем судебном порядке (ст. 120). Управа лишь принимала постановление о передаче дела в суд.

     Положение 1864 года в течение нескольких лет было распространено на 33 губернии: в 1865 году - на Самарскую, Пензенскую, Костромскую, Новгородскую, Херсонскую, Псковскую, Курскую, Ярославскую, Полтавскую, Черниговскую, Московскую, Харьковскую, Казанскую, Петербургскую, Воронежскую, Калужскую и Нижегородскую; в 1866 году - на Смоленскую, Тверскую, Тульскую, Симбирскую, Орловскую, Владимирскую, Саратовскую, Екатеринославскую, Таврическую; в 1867 году - па Вятскую, Олонецкую; в 1869 году - на Бессарабскую; в 1870 году - на Вологодскую и Пермскую; в 1875 году - на Уфимскую¹.

     Земства в пределах своих территорий действовали  достаточно автономно. Однако они не были полностью изолированы друг от друга. Были выработаны две основные формы совместной деятельности земств: съезды (совещания) земств и целевые союзы, имевшие характер устойчивых организаций.

   __________________

   ¹ Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: учебное пособие. М.: ИНФА-М; Новосибирск: изд-во НГАЭ и У, 1997. С.82.

     Первое земское совещание было проведено уже спустя 7 лет после учреждения института земств.

     Земские съезды были двух видов: «общие» и  «отраслевые».

     Нa первые собирались представители земств для решения общих вопросов, затрагивавших их интересы (общеземские съезды).

     На  вторые собирались представители земств, занимавшиеся определенного рода деятельностью: проводились сельскохозяйственные, врачебные, ветеринарные, кооперативные, по народному образованию, по общественному призрению и т.п. съезды (совещания).

     Постепенно между земствами стали складываться прочные организационные связи. Начали возникать союзы земств. Так были образованы «Всероссийский союз по закупке сельскохозяйственного инвентаря», «Уфимское общеземское книгоиздательство и книгопродавческое товарищество» и т.п.

     С началом первой мировой войны земства образовали Всероссийский земский союз, который, объединившись с подобным юродским союзом, создал мощнейшее в стране объединение («Земгор»), работавшее на оборону.

     Таким образом, Положением 1864 года в России создавался институт всесословного местного самоуправления, сыгравший выдающуюся роль в хозяйственной и культурной жизни страны. Земства сыграли положительную роль в жизни провинции и стояли у истоков земского либерального общественного движения. У земств не было полной самостоятельности: губернатор мог приостановить любое постановление земского собрания, им не подчинялась местная полиция, следовательно, у них не было возможности эффективно контролировать проведение в жизнь своих решений. 
 
 
 

3. Реформа городского самоуправления 

     Акт 19 февраля является началом новой  эры и для русского города. «Реформа 1861 года, перевернувшая вверх дном всю русскую жизнь, оказала также громадное влияние и на городской быт. В то время как одни города захудели и запустели, в других население стало увеличиваться с поразительной быстротой. С одной стороны, сюда нахлынули из деревень стаи разжиревших, разжившихся кулаков и оскудевшие помещики, которым больше нечего было делать в деревне, с другой стороны, здесь же осела и образовала многочисленный городской пролетариат сначала масса дворовых людей, потом безземельные крестьяне, а за ними потянулись бездомовые, безлошадные и др.»¹ Помимо всего прочего, уже одно это чрезвычайное увеличение численности городского населения, как мы знаем, должно было произвести целый переворот в «потребностях и условиях общественной жизни» города, а вместе с тем должно было действительно исчезнуть соответствие им строя городского управления. 

   3.1. Выборы органов городского самоуправления 

     По  «Высочайше утвержденному городовому положению» от 16 июня 1870 года² хозяйство и благоустройство городов передавались органам городского самоуправления.

     Для функционирования городского самоуправления образовывались городские избирательные  собрания, Городская дума и городская управа.

     Городские избирательные собрания собирались для избрания

   ______________________

   ¹ Корнилов А.А. Курс истории России ΧΙΧв. Изд-е 2-е.М.: Изд-во М. и С. Сабашниковых, 1918. С.218.