Становление системы российского законодательства. 2

          Введение 

         За последние восемь лет законодательство  Российской Федерации существенно  обновилось. Некоторые его отрасли  создаются заново. Закон постепенно  занимает ведущее положение в  правовом регулировании. Принятие в декабре 1993 г. Конституции России повлекло за собой качественное изменение системы российского законодательства. Оно проявилось, главным образом, в формировании новых видов источников законодательства, принципиальном обновлении содержания его норм, становлении и развитии законодательства субъектов РФ, появлении новых и преобразование существующих отраслей законодательства. Действующее законодательство России не является системным, оно хаотично. Здесь не всегда согласованно действуют акты бывшего СССР,   Российской Федерации и международно - правовые. По-прежнему "сталкиваются" акты разного уровня - законы, акты Президента, Правительства, субъектов Федерации. Велико число ведомственных актов. В то же время имеются законы, регулирующие мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразно решать подзаконными актами. Много коллизий возникает между законами Федерации и ее субъектов. Не обеспечивается строгое соблюдение принципов построения системы права, что ведет к нарушению "внутренней логики" отраслей законодательства.                      Принятые законы нацелены в основном на преобразования, на реформы, на введение новых правовых решений. С точки зрения объекта регулирования, они группировались в рамках крупных сфер, способствуя решению актуальных экономических, социальных и политических задач. Не всегда, правда, законы выступали в качестве эффективного средства их решения, поскольку многочисленные целевые программы на уровне Федерации и ее субъектов подчас "обходились" без них. Да и слабая ориентация на последовательную реализацию законов, как и прежде, снижает конечный эффект. Одной из сложившихся отраслей российского законодательства является конституционное законодательство. Происходящие в России на протяжении последних лет изменения, а также переход страны к устойчивому развитию актуализировали вопрос о формировании внутренне непротиворечивой национальной системы права, основу которой составило бы конституционное законодательство. Актуальность данного вопроса обусловлена, во - первых, усилением роли закона в механизме регулирования общественных отношений; во - вторых, переходом к реальному федеративному государственно-территориальному устройству, предполагающему существование в системе законодательства двух подсистем - федерального законодательства и законодательства субъектов РФ; в - третьих, особым значением Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ как системообразующих правовых актов; в-четвертых, необходимостью укрепления режима конституционной законности, сохранения целостности российской государственности и обеспечения прав и свобод российских граждан. В связи с этим обострилась дискуссия вокруг понятия, признаков и источников российского законодательства. 

         Проводимое сегодня всестороннее  обновление законодательства - своеобразное очищение его от рутины, засоренности и ведомственной урегулированности. Такая реконструкция обусловлена также необходимостью внедрения новых методов в управление народным хозяйством, реформированием государственно - властных структур. Углубление специализации социально - экономических процессов увеличивает фон правовых изменений и способствует принятию важнейших законодательных актов в областях, которые ранее не охватывались правовым воздействием. Ценность закона начинает повышаться прямо пропорционально его истинной роли в жизни общества и выводит тенденцию его верховенства на передний план среди других направлений. Однако уровень социальной отдачи данной тенденции всецело зависит от успешного функционирования всей совокупности «соподчиненных» закономерностей. Именно они наиболее полно раскрывают ее содержание, юридическую природу, формы проявления.

         Интенсификация законодательства  как одна из характерных черт  его современного развития способствует  тому, что юридически правильное, всестороннее урегулирование общественных отношений осуществляется и за счет издания новых нормативных актов, и путем повышения качества, эффективности действующего законодательства, усиления его научной обоснованности.

     Процесс интенсификации направлен на максимальное использование внутренних «ресурсов» имеющегося законодательного массива. С процессом интенсификации законодательства взаимодействует тенденция укрепления его стабильности, без которой оно не может существовать как постоянная система регулирования общественных отношений. Сегодня очень высоко ценится именно это свойство как своеобразная правовая гарантия прочности выбранного государством курса, перспективности регламентируемых отношений. Стабилизация призвана снять напряжение в межреспубликанских взаимосвязях, ослабить внутренние противоречия. С формированием новых социально - экономических, политических и духовных предпосылок построения российского законодательства обновляется и содержание нормативного материала, видоизменяются тенденции его совершенствования и развития. Это необходимость строго обеспечения верховенства закона во всех сферах жизни общества; специализация, унификация, интенсификация законодательства; противоречивость и конкурентоспособность его структур; увеличение массива технико - юридических предписаний.

        Рассмотрим данные тенденции  подробнее.

          1.Тенденции развития  и становления  системы  российского 

          законодательства 

          Указанные тенденции условно  можно разделить на три большие группы. К первой группе относятся: всестороннее усиление законодательного приоритета, интенсификация и стремление к стабильности. Ко второй - специализация законодательства с ее различными формами проявления: дифференциацией, конкретизацией, детализацией. В третью группу входят правовая унификация и сопутствующие ей процессы: интеграция, генерализация, универсализация. Важной чертой системы законодательства является иерархическое строение системы нормативных правовых актов, в соответствии с которыми каждый акт занимает свою ступеньку на иерархической лестнице и находится в соподчинении с другими актами, то есть соотношение актов характеризуется верховенством одних актов над другими. На место нормативного акта в системе указывает го юридическая сила-свойство акта порождать определенные правовые последствия. Юридическая сила акта зависит от положения органа, издавшего этот акт, в системе органов государства и его компетенции. Акты вышестоящих органов, таким образом, обладают большей юридической силой по отношению к актам нижестоящих органов. Следовательно, акты нижестоящих государственных органов должны соответствовать актам вышестоящих органов и не могут им противоречить.

          Рассмотрим подробнее виды нормативных  правовых актов в системе законодательства и их место в иерархической системе ( см.также приложение А и Б на стр. 36 и 37 ). 
 
 

          1.1 Законы

      Закон - нормативный правовой акт, принимаемый органом законодательной власти или непосредственно народом путем референдума, обладающий высшей юридической силой и содержащий первичные правовые нормы по вопросам регулирования наиболее значимых общественных отношений. Законы РФ подразделяются на:

         - Конституцию РФ;

         -федеральные конституционные законы;

         -федеральные законы ( в том числе, кодексы).

          Высшую юридическую силу имеет  Конституция РФ, принятая всенародным  голосованием. Конституция РФ - основополагающий  закон и правовая основа законодательства  РФ. В соответствии с Конституцией  и по вопросам, предусмотренным  ею, принимаются федеральные конституционные законы. Они посвящены правовым основам общественного и государственного строя. Федеральные конституционные законы не могут противоречить Конституции РФ.

         Федеральные законы  - это акты текущего законодательства, которые регулируют отношения в различных сферах жизни общества. В правовой литературе такие законодательные акты также называют обыкновенными законами. Федеральные законы не могут противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным законам.

         Среди законов важное место  занимают кодифицированные акты - кодексы.

         Кодекс - это единый, логически и юридически целый закон, который обеспечивает обобщенное и системное регулирование определенной группы общественных отношений. Кодекс, являясь федеральным законом, формально имеет с остальными законами одинаковую юридическую силу. Однако по сути отраслевой кодекс возглавляет соответствующую отрасль законодательства и занимает центральное место в системе законов, регулирующих данную область общественных отношений. Все другие законы и иные нормативные акты данной отрасли группируются вокруг него. В некоторых кодексах содержится прямое указание на то, что правовые нормы, регулирующие данную область общественных отношений, не могут противоречить нормам, установленным кодексом.

         К числу законов также относятся конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, уставы иных субъектов РФ, а также законы, принимаемые законодательными органами субъектов Российской Федерации. Эти нормативные акты распространяют свое действие на территорию принявшего их субъекта РФ.

   1.2 Международные и  внутригосударственные  договоры

          Важное место в российской  системе законодательства занимают  международные и внутригосударственные  договоры.

        Международный договор — это соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией и регулируемое международным правом. Международный договор регулирует отношения Российской Федерации с иностранным государством или международной организацией.

        В соответствии с Конституцией  РФ международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

      Внутригосударственный  договор регулирует отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также между различными субъектами РФ по вопросам, представляющим для сторон взаимный интерес (разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, совместная деятельность в экономической области и т.п. 

          1.3 Подзаконные нормативные акты

        Подзаконные нормативные  акты - это нормативные правовые акты, издаваемые на основе  и во исполнение законов органом государственной власти в пределах своей компетенции. Они могут конкретизировать нормы законов или устанавливать новые нормы, но при этом должны соответствовать законам и не противоречить им. Подзаконные акты являются средством реализации законодательных норм. Они, в свою очередь, также выстраиваются в иерархическую систему законодательства в зависимости от положения и компетенции органа, издавшего подзаконный акт. Ведущая роль в системе подзаконных актов РФ принадлежит актам Президента РФ.

         Акты Президента РФ принимаются  в форме указов и распоряжений  и не могут противоречить Конституции  РФ и законам РФ. Нормативные  правовые акты Президента принимаются, как пришило, в форме указов.

         Акты Правительства РФ принимаются  в форме постановлений и распоряжений, которые не могут противоречить  Конституции РФ, законам РФ, актам  Президента РФ. Акты Правительства  РФ имеют большую силу по отношению к актам федеральных органов исполнительной власти и актам местных органов. Нормативные правовые акты Правительства принимаются, как правило, в форме постановлений.

         Акты федеральных  органов  исполнительной власти (так называемые  ведомственные акты) могут издаваться на основе и во исполнение Конституции РФ, законов РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. К таким актам, например, относятся приказы Министерства финансов РФ, инструкции Министерства по налогам и сборам РФ.

         Подзаконные акты субъектов РФ также имеют свою иерархическую структуру и распространяют свое действие на все лица и иные субъекты права, находящиеся на территории соответствующего субъекта РФ.

         Основные принципы соотношения  федеральных законов и подзаконных актов с законами и подзаконными актами субъектов Федерации заложены в Конституции РФ, где проводится разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации.

         Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать и не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республик, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.¹ 

 1.4 Ненормативные правовые акты

        Кроме нормативных правовых актов,  существуют иные правовые акты, которые, порождая определенные  правовые последствия, не содержат  в себе правовых норм. К таким ненормативным актам можно отнести:

        - правоприменительные акты, или  акты применения права;

        - акты официального толкования (разъяснения).

         Правоприменительные  акты – это правовые акты, принимаемые полномочными органами государственной власти или должностными лицами, содержащие обязательные для определенного круга лиц предписания по конкретным вопросам.

         В отличие от нормативных актов,  правоприменительные адресованы  не любому лицу, органу или  организации. Они могут относиться либо к индивидуально - определенному, конкретному субъекту правоотношения, регулируемого данным актом, либо же иметь определенный общий характер, создавая серию правоотношений, в которых участвуют многие субъекты в связи с исполнением конкретного предписания. Акты применения права действуют только в рамках конкретного случая и утрачивают силу с прекращением отношений, ими регулируемых.

        Акты официального толкования - это официальные юридические акты, разъясняющие действительный смысл и значение нормы права и действующие в единстве с самой этой нормой.

        Иными словами, это такие акты, в которых дается официальное  разъяснение действующих правовых  норм, но новые нормы не устанавливаются.

        К актам толкования можно отнести  решения Конституционного Суда РФ, руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.

        Следует сказать, что, по вопросу  правовой природы этих актов  в юридической литературе нет  единства мнений. Некоторые авторы  относят эти акты исключительно к актам толкования, не устанавливающим новых норм, другие - к актам, фактически содержащим нормы права, то есть к нормативным правовым актам. При этом реальное значение актов высших органов правосудия для обеспечения единообразного применения законов в судебной практике не подвергается сомнению. 

   1.5 Пределы действия, вступления, прекращения  нормативных  

   правовых актов  во времени, в  пространстве и  по кругу лиц

Все нормативные  правовые акты имеют определенные пределы (ограничения) своего действия во времени, и пространстве, по предмету и по кругу лиц (см . приложение В на стр.38 ).

  Действие  нормативных  правовых актов  во времени

         Говоря о пределах действия  нормативных правовых актов во  времени, в первую очередь следует  учесть такие существенные моменты, как вступление в действие нормативного правового акта и прекращение его действия (см.приложение Г на стр. 39 ).

  Вступление в действие  нормативных правовых  актов

        Статьей 15 Конституции РФ определены  обязательные условия вступления в силу нормативных актов. Все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны  быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть, обнародованы Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу.

          Установленный Конституцией РФ принцип обнародования нормативных актов послужил основой для принятия актов, определивших порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов.

          Основными актами Российской  Федерации, регулирующими этот вопрос, являются:

           1) Федеральный закон то 14.06.94 N 5- ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»;

           2) Указ Президента РФ от 23.05.96 N 763 «О порядке опубликования и  вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

           Рассмотрим подробнее условия,  имеющие решающее значение для  вступления в силу нормативных  правовых актов, — обязательное  официальное опубликование всех  нормативных актов и обязательную  государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер.

   Под официальным опубликованием нормативного правового акта следует понимать помещение полного текста документа в специальных изданиях, признанных официальными действующим законодательством.

          Для федеральных конституционных  законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, актов Президента РФ, актов Правительства РФ такими изданиями являются «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации».

         Официальным опубликованием считается  первая публикация полного текста федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

         Для ведомственных нормативных  правовых актов официальным опубликованием считается опубликование в «Российской газете» и «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература».

         Исключение составляют акты Центрального  банка Российской Федерации и Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг Российской Федерации, официальными источниками опубликования которых являются соответственно «Вестник Банка России» и «Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг».²

          Государственная регистрация нормативных  актов министерств и ведомств, затрагивающих права и интересы граждан и носящих межведомственный характер, производится Министерством юстиции РФ.

         Акты, не прошедшие государственную  регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в определенном законодательством порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.

         Общий порядок вступления в  силу законов и актов палат Федерального Собрания определен ст. 6 Федерального закона от 14.06.94 N 5 - ФЗ. В соответствии с ним федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу по истечении десяти дней после официального опубликования.

         Этот порядок действует, если  самими законами и актами палат  Федерального Собрания не установлен  другой порядок вступления их в силу.

         Существуют, кроме того, следующие  варианты вступления в силу законов и актов палат Федерального Собрания:

         1. Порядок вступления в силу  закона может быть определен в самом законе: называется конкретная дата или, что встречается наиболее часто, дается формулировка «Вступает в силу со дня официального опубликования».

        2. Порядок вступления в силу  закона нередко определяется отдельным документом — законом о введении его в действие.

        Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

       Иные акты Президента РФ и  Правительства РФ, в том числе  акты, содержащие сведения, составляющие  государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

       Данный порядок также является общим и применяется в тех случаях, когда самими актами не установлен другой порядок вступления в силу.

       Если порядок вступления в  силу не определен в самом  акте, то нормативные правовые  акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования.

       Нормативные правовые акты федеральных  органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие  государственную тайну, или сведения, носящие конфиденциальный характер и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок.

       Для некоторых нормативных актов  могут быть предусмотрены специальные  правила их вступления в силу, всегда специально оговариваемые  в законе (например, порядок введения в действие актов Банка России установлен в Федеральном законе от 02.12.90 № 394-1 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).

       Порядок вступления в силу  нормативных правовых актов субъектов РФ и актов муниципальных образований устанавливается ими самостоятельно (см. приложение Д на стр.40 ).

       Говоря о действии нормативных правовых актов во времени, следует остановиться на следующих аспектах.

       По общему правилу нормативные  акты не имеют обратной силы. Нормы, содержащиеся в нормативном правовом акте, распространяются только на те отношения, которые возникли после его введения в действие. Все произошедшее до дня вступления в силу нормативного акта его нормами не регулируется.

       Обратная сила может быть придана нормативному акту в исключительных случаях. И тогда нормативный акт распространяет свое действие даже на те отношения, которые уже возникли в прошлом, до момента его вступления в силу. Такие ситуации всегда специально оговариваются в законе.

        Статьи 54 и 57 Конституции РФ строго  ограничивают случаи придания  нормативному правовому акту обратной силы. Так, не имеют обратной силы законы, устанавливающие или отягчающие ответственность, а также законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков. Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. В то же время, если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применять нужно новый закон.

         Прекращение действия нормативных актов

         Прекращение действия нормативного акта означает утрату им юридической силы. Нормативный акт прекращает свое действие в результате:

          • истечения срока, на который  он был принят (таковы, например, законы о тарифах взносов в  государственные социальные внебюджетные фонды, принимаемые на какой-то конкретный год);

         • прямой отмены этого акта (обычно норма об утрате силы каким-либо нормативным актом содержится в специальном нормативном правовом акте, например, в законе о введении в действие Налогового кодекса);

         • принятия нового нормативного  акта равной или большей юридической силы, регулирующего тот же круг общественных отношений. В таких случаях официально не отмененный нормативный акт или его отдельные нормы фактически утрачивают силу в связи с изданием нового нормативного акта, устанавливающего иной порядок правового регулирования (так, с принятием части первой Гражданского кодекса РФ, закрепившей институт доверительного управления имуществом, фактически утратил силу Указ Президента РФ от 24.12.93 N 2296 «О доверительной собственности (трасте)», а с принятием Налогового кодекса фактически утратили силу нормы ст. 22 Закона «О подоходном налоге с физических лиц», устанавливающие меры ответственности налоговых агентов за нарушение этого закона, поскольку такая ответственность предусмотрена ст. 123 Налогового кодекса).